689/2017. Úrskurður frá 6. júlí 2017
Úrskurður
Hinn 6. júlí 2017 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 689/2017 í máli ÚNU 16090003.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 8. september 2016, kærði Skræða ehf. synjun embættis landlæknis frá 11. ágúst 2016 á beiðni fyrirtækisins um aðgang að samstarfssamningi embættisins, heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins og TM Software (hér eftir skammstafað TMS) um þróun á hugbúnaði. Kærandi óskaði upphaflega eftir samningnum með beiðni dags. 15. október 2014 en var synjað um aðgang að honum með ákvörðun embættis landlæknis, dags. 31. október 2014. Kærandi kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndar um upplýsingamál þann 11. nóvember 2014. Með úrskurði nefndarinnar nr. 618/2016 var beiðninni vísað aftur til nýrrar meðferðar embættis landlæknis á þeim grundvelli að embættið hefði ekki lagt efnislegt mat á hvort kærandi ætti rétt til aðgangs að samstarfssamningnum á grundvelli upplýsingalaga.
Embætti landlæknis synjaði kæranda um aðgang að samningnum að nýju með bréfi, dags. 11. ágúst 2016. Þar er vísað til þess að óskað hafi verið eftir afstöðu TMS til afhendingar samningsins til kæranda og rökstuðnings fyrir því að synja beri um aðgang að honum. Rökstuðningur TMS er birtur í bréfinu. Í rökstuðningnum kemur fram að fyrirtækið samþykki ekki undir neinum kringumstæðum að samningurinn verði afhentur, hvorki í heild né að hluta. Í samningnum sé að finna upplýsingar sem varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni TMS auk viðkvæmra upplýsinga um tækni- og verkþekkingu fyrirtækisins sem teljist atvinnuleyndarmál þess. Komi því 9. gr. upplýsingalaga í veg fyrir aðgang að samningnum. TMS telur að miklu máli skipti að kærandi sé beinn samkeppnisaðili TMS. Í samningnum komi fram mikilvægar viðskiptaupplýsingar um höfundarétt TMS og atvinnuleyndarmál um tækni og virkni hugbúnaðarins. Þessar upplýsingar séu hugverkaréttindi TMS sem njóti lögverndar, m.a. skv. höfundalögum nr. 73/1972 og 16. gr. c. laga um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðsetningu nr. 57/2005. Óeðlilegt væri ef fyrirtæki gætu hagnýtt sér upplýsingalög til þess að komast yfir mikilvægar upplýsingar um beinan samkeppnisaðila. Í rökstuðningi TMS er bent á að samningurinn uppfylli skilyrði 2. mgr. 39. gr. samnings um hugverkarétt í viðskiptum. Í fyrsta lagi sé efni samningsins leyndarmál þar sem það sé ekki almennt þekkt í tölvuhugbúnaðargeiranum. Í öðru lagi hafi samningurinn viðskiptalegt gildi fyrir TMS því hann sé leyndarmál fyrir samkeppnisaðilum TMS og í þriðja lagi hafi samningsaðilarnir gert eðlilegar ráðstafanir til að halda þeim leyndum, sbr. gagnkvæma trúnaðarskyldu aðila samningsins í grein 6.1 hans.
Í rökstuðningi TMS kemur einnig fram að fyrirtækið líti svo á að samningurinn, einkum greinar 4.1, 4.2 og 4.3 séu atvinnuleyndarmál. Hagsmunir fyrirtækisins af því að halda upplýsingum sem þar komi fram leyndum, vegi því þyngra en þeir hagsmunir að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þessar greinar samningsins innihaldi m.a. áður óbirtar upplýsingar um verðlagningu á vöru í samkeppnisrekstri. Þá leggur TMS áherslu á að samningurinn fjalli um samstarf aðila en ekki einungis eina sölu. Í honum komi fram mat á því hve mikla fjármuni TMS muni að lágmarki leggja í verkefnið, þar sem greiðslur frá heilsugæslunni á höfuðborgarsvæðinu og embætti landlæknis standi ekki undir áætluðum þróunarkostnaði. Þá telur TMS að fylgiskjal nr. 1 með samningnum (verklýsing) innihaldi í heild sinni upplýsingar um atvinnuleyndarmál sem geti ekki talist upplýsingar um ráðstöfun opinberra fjármuna. Upplýsingarnar sem þar komi fram lýsi ekki endurgjaldi hins opinbera fyrir vörur eða þjónustu og skuli því vera undanþegnar upplýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum. Í fylgiskjalinu komi fram mikilvægar viðkvæmar upplýsingar um höfundarétt TMS og atvinnuleyndarmál um tækni og virkni hugbúnaðarins. Vísað er í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-422/2012, A-431/2012 og A-646/2012 sem fordæmi. Þá beri að horfa til þess að samningurinn hafi verið gerður stuttu áður en beiðni kæranda var lögð fram og því sé trúnaðargildi hans mikilvægara en ella gagnvart keppninautum TMS, sbr. forsendur niðurstöðu úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. A-422/2012.
Í rökstuðningi TMS segir einnig að hafna beri kröfu kæranda um afrit að samningnum með vísan til 2. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga þar sem hugsanlegt sé að kærandi hafi lagt fram gagnabeiðni sína gagngert til að hafa áhrif á starfsemi TMS eða muni nota upplýsingarnar með ólögmætum hætti. Kærandi hafi krafist þess að fá afhent trúnaðargögn TMS í fjölmörgum málum fyrir samkeppnisyfirvöldum og gert þá kröfu að allir samningar TMS við velferðarráðuneytið verði lýstir ógildir. Að mati TMS er líklegt að kærandi hyggist nota samninginn til að skaða rekstur og orðspor TMS. Að lokum er tekið fram að þess sé krafist til vara að einstakir hlutar samningsins skuli ekki gerðir opinberir og þá einkum greinar 4.1-4.3 og fylgiskjal nr. 1 í heild sinni.
Með ákvörðun embættis landlæknis, dags. 11. ágúst 2016, var beiðni kæranda synjað með vísan til rökstuðnings TMS. Fram kemur að embættið geri sjónarmið TMS að sínum. Þá er tekið fram að embættið meti það svo að upplýsingar sem fram komi í samningnum séu þess eðlis að 9. gr. upplýsingalaga komi í veg fyrir aðgang kæranda að þeim og að birting þeirra sé til þess fallin að valda fyrirtækinu tjóni. Samningurinn feli í heild í sér atvinnuleyndarmál og vegi hagsmunir TMS af því að halda efni hans leyndum, einkum gagnvart samkeppnisaðilum, þyngra en þeir hagsmunir að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Í samningnum sé að finna áður óbirtar upplýsingar um verðlagningu á vöru í samkeppnisrekstri auk þess sem samningurinn fjalli um samstarf aðila en ekki einungis beina sölu. Jafnframt séu upplýsingar í samningnum um hvað TMS muni sjálft leggja til verkefnisins auk viðkvæmra trúnaðar- og viðskiptaupplýsinga um höfundaréttarvarðar vörur framleiðenda og atvinnuleyndarmál um tækni og virkni hugbúnaðarins. Það sé því mat embættisins að upplýsingar sem fram komi í samningnum séu þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Upplýsingarnar séu þess eðlis að það geti komið niður á rekstrarfærni TMS og valdið tjóni, komist þær í hendur óviðkomandi aðila. Því væri synjað um aðgang að samningnum, bæði í heild og að hluta.
Í kæru segir kærandi engin ný sjónarmið hafa komið fram í málinu. Þá ítrekar kærandi að ekki sé óskað eftir upplýsingum um atvinnuleyndarmál sem kunni að vera í samningnum. Markmið kæranda með gagnabeiðninni sé að ganga úr skugga um að lagaákvæðum varðandi opinbera stjórnsýslu og framkvæmd hennar hafi verið fylgt, sér í lagi lögum um opinber innkaup nr. 84/2007. Engin útboð hafi farið fram um lausnir fyrir rafrænar sjúkraskrár eða tengdar lausnir. Í kæru er tekið fram að eingöngu sé óskað eftir upplýsingum úr þeim hluta samnings er varði gildistíma hans og greiðsluupphæðir svo unnt sé að verðmeta samninginn til samræmis við kvaðir laga um opinber innkaup um útboðsskyldu. Þá telur kærandi að embætti landlæknis hafi við töku ákvörðunar sinnar ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meðalhófsreglu samkvæmt 12. gr. þeirra. Ekki megi ráða af hinni kærðu ákvörðun að embætti landlæknis hafi skoðað hvort unnt hafi verið að veita aðgang að hluta að samningnum. Kærandi telur andmæli TMS hafa athugasemdalaust verið lögð til grundvallar við ákvörðun embættisins um að synja kæranda um aðgang að gögnum.
Þá bendir kærandi á að kaup opinberrar stofnunar á hugbúnaðarlausn geti aldrei talist einkamál þess fyrirtækis sem selur lausnina. Almenningur eigi rétt á upplýsingum um kaupin, s.s. um verð og aðrar fjárhagslegar skuldbindingar sem og tímalengd samninga. Kærandi hafi engar forsendur til að ætla að samningurinn varði annað en ráðstöfun opinbers fjármagns til kaupa á hugbúnaði.
Kærandi bendir einnig á að TMS geri aðeins athugasemdir við að ákveðnum hlutum samningsins sé haldið leyndum en ekki samningnum í heild. Því sé mikilvægt að lagt sé mat á hvort ákveðnir hlutar samningsins kunni að flokkast sem atvinnuleyndarmál. Ekki séu gerðar athugasemdir við að þeim hlutum verði haldið leyndum.
Auk þess gerir kærandi athugasemdir við fullyrðingar TMS um meintan brotavilja kæranda sem embætti landslæknis hafi gert athugasemdalaust að sínum. Enginn fótur sé fyrir slíkum ásökunum og engar upplýsingar hafi verið lagðar fram sem réttlæti að synjað verði um aðgang á grundvelli 2. tl. 4. mgr. 15. gr upplýsingalaga. Vísað er til úrskurðar nefndarinnar í máli A-560/2014 frá 17. nóvember 2014 þar sem nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að túlka bæri ákvæðið þröngt og gert þá kröfu að lögð væru fram haldbær gögn til stuðnings beitingu þess. Kærandi telji það sérstaklega ámælisvert að opinber stofnun skuli halda því fram að upplýsingabeiðni hafi verið lögð fram í ólögmætum tilgangi.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 15. september 2016, var kæran kynnt embætti landlæknis og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana.
Umsögn embættis landlæknis er dagsett 14. október 2016. Þar kemur fram að embættið vísi til rökstuðnings í umsögn embættisins, dags. 12. desember 2015, og svari embættisins við beiðnum kæranda, dags. 11. ágúst 2016 og 31. október 2014. Embætti landlæknis fer fram á að kærandi fái samninginn ekki afhentan en verði ekki fallist á það gerir embættið þá kröfu að einstakir hlutar samningsins verði ekki gerðir opinberir og þá einkum greinar 4.1-4.3 í samningnum og fylgiskjal nr. 1. í heild sinni.
Umsögn embættis landlæknis var kynnt kæranda með bréfi, dags. 1. nóvember 2016, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 7. nóvember 2016, kemur fram að kærandi krefjist enn aðgangs að samningnum og ekkert í athugasemdum embættis landlæknis sé til þess fallið að breyta afstöðu fyrirtækisins í málinu.
Með bréfi, dags. 12. maí 2017, óskaði úrskurðarnefndin eftir því við embætti landlæknis að það afhenti þau fylgiskjöl sem teldust hluti samningsins. Þau bárust nefndinni þann 24. maí 2017.
Niðurstaða
1.
Í málinu reynir á rétt kæranda til aðgangs að samstarfssamningi embættis landlæknis, heilsugæslunnar á höfuðborgarsvæðinu og TM Software (TMS) um þróun á hugbúnaði, dags. 14. febrúar 2013, ásamt tveimur fylgiskjölum með samningnum. Kærandi telur sig eiga rétt til aðgangs að samningnum á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um upplýsingarétt almennings. Samkvæmt ákvæðinu er skylt að veita almenningi, sé þess óskað, aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna.
2.
Í ákvörðun embættis landlæknis, dags. 11. ágúst 2016, er tekinn upp rökstuðningur TMS fyrir synjun á aðgangi að umbeðnum gögnum og vísað til þess að embættið geri þann rökstuðning að sínum. Í rökstuðningi TMS kemur fram að fyrirtækið telji að synja beri beiðni kæranda með vísan til 2. tl. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga þar sem kveðið er á um að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef sterkar vísbendingar eru um að beiðni sé sett fram í ólögmætum tilgangi. Ekkert hefur komið fram í málinu sem styður þær fullyrðingar embættis landlæknis og TMS. Úrskurðarnefndin áréttar að það skiptir ekki máli í þessu sambandi hvort kærandi hafi látið reyna á rétt til aðgangs að umbeðnum gögnum fyrir samkeppnisyfirvöldum og gert kröfu um að samningar TMS við velferðarráðuneytið yrðu ógiltir. Það getur ekki talist ólögmætur tilgangur í skilningi 2. tl. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga að sá sem beiðist aðgangs að gögnum ætli sér að nýta þau til stuðnings kröfum sínum fyrir stjórnvöldum. Verður því kæranda ekki synjað um aðgang að gögnunum á grundvelli ákvæðisins.
3.
Synjun embættis landlæknis á beiðni kæranda um afhendingu samningsins er einnig reist á því að samningurinn geymi upplýsingar um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni TMS sem sanngjarnt sé og eðlilegt sé að leynt fari og því sé óheimilt að veita aðgang honum, sbr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Fyrir liggur að TMS leggst gegn afhendingu samningsins.
Samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er stjórnvöldum óheimilt veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 kemur eftirfarandi m.a. fram:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“
Við mat á því hvort veita skuli aðgang að fjárhagslegum upplýsingum hefur úrskurðarnefndin lagt til grundvallar hvort um sé að ræða svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni að ætla megi að það væri til þess fallið að valda hlutaðeigandi fyrirtækjum tjóni, yrði aðgangur veittur að upplýsingunum. Er þá litið til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt sé að það muni verða. Enn fremur þarf að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram, þ.á m. hvort um sé að ræða nýjar eða óþekktar framleiðsluaðferðir eða upplýsingar sem skert geti samkeppnishæfni þess á annan hátt. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, þ.e. hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja.
4.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni umbeðins samnings auk fylgiskjala til þess að vega saman hagsmuni TMS af því að leynd sé haldið um þessi gögn annars vegar og hins vegar þá almannahagsmuni að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Á þetta reynir sérstaklega þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, sem fela í sér að hið opinbera kaupi af þeim þjónustu, verk eða annað. Í þessum tilvikum takast á hagsmunir viðkomandi fyrirtækja af því að halda upplýsingum um viðskipti sín leyndum, þar með talið fyrir samkeppnisaðilum, og svo hagsmunir almennings af því að fá að vita hvernig opinberum fjármunum er ráðstafað. Þá er rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar, sem gera samninga við stjórnvöld er falla undir ákvæði upplýsingalaga, verða hverju sinni að vera undir það búnir að borgararnir láti reyna á rétt sinn til aðgangs að upplýsingum um viðkomandi samninga.
Samningur TMS, embættis landlæknis og heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins um þróun á hugbúnaði, dags. 14. febrúar 2013, er fjórar bls. að lengd. Samningurinn geymir ákvæði um hlutverk aðilanna þar sem m.a. koma fram upplýsingar um hver leggi hvað til verkefnisins, verklag og verkefnisstjórn, tímaáætlun verkefnisins, greiðslur, gildistíma og önnur almenn samningsákvæði. Að auki eru í samningnum tilgreind tvö fylgiskjöl sem teljast hluti samningsins. Skjalið „Sjúklingaportall. Verklýsing, 11. janúar 2013“ geymir nákvæma lýsingu á verkefninu og skjalið „Tengiliðir aðila“ geymir nöfn, símanúmer og netföng tengiliða þeirra þriggja aðila sem standa að samningnum.
Það er afstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi verið sýnt fram á að þær upplýsingar sem fram koma í samstarfssamningnum séu til þess fallnar að valda TMS tjóni verði þær gerðar opinberar. Þá lítur nefndin til þess að um er að ræða upplýsingar sem lúta með beinum hætti að ráðstöfun opinberra fjárhagslegra hagsmuna. Það er því niðurstaða nefndarinnar að þegar vegnir eru saman þeir hagsmunir sem TMS hefur af því að synjað verði um aðgang að samningnum annars vegar og þeir mikilvægu almannahagsmunir sem felast í aðgangi almennings að upplýsingum um ráðstöfun opinberra hagsmuna hins vegar, standi lagarök ekki til þess að heimilt sé að synja um aðgang að samningnum í heild sinni á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.
Með vísan til framangreinds og meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings ber embætti landlæknis að afhenda kæranda afrit af samstarfssamningi embættis landlæknis, heilsugæslunnar á höfuðborgarsvæðinu og TM Software, dags. 27. desember 2012, auk beggja fylgiskjala við samninginn.
Úrskurðarorð:
Embætti landlæknis ber að afhenda kæranda, Skræðu ehf., afrit af samstarfssamningi TM Software, embættis landlæknis og heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, dags. 14. febrúar 2013, auk fylgiskjalanna „Sjúklingaportall. Verklýsing, 11. janúar 2013“ og „Tengiliðir aðila“.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson