690/2017. Úrskurður frá 6. júlí 2017
Úrskurður
Hinn 6. júlí 2017 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 690/2017 í máli ÚNU 16110002.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 4. nóvember 2016, kærðu GV Gröfur ehf. synjun Akureyrarbæjar frá 6. október 2016 á beiðni fyrirtækisins, dags. 25. ágúst, um aðgang að launamiðum tiltekinna verktaka fyrir árin 2013 til 2015. Í kæru kemur m.a. fram að kærandi telji að sveitarfélagið hafi ekki staðið rétt að framkvæmd útboða á snjómokstri og smáverkum. Því hafi kærandi óskað upplýsinga um útboðin og hafi hann m.a. fengið afhentar vinnuskýrslur og útgefnar verkbeiðnir. Við samanburð á verkbeiðnum og vinnuskýrslum hafi kæranda grunað að hann hafi ekki fengið allar vinnuskýrslurnar afhentar. Kærandi segir að eina leiðin til að sannreyna hvort hann hafi fengið allar þær upplýsingarnar sem hann bað um sé að fá afhenta útgefna verktakamiða. Tilgangur beiðninnar sé að reyna að upplýsa og koma í veg fyrir spillingu við úthlutun verkefna af hálfu sveitarfélagsins. Beiðni kæranda er sett fram með vísan til 5. gr. upplýsingalaga og 14. gr. laganna en kærandi segir gögnin varða hagsmuni sína af því að geta sannreynt hvort Akureyrarbær hafi brotið gegn réttindum hans vegna útboðanna. Í kæru kemur einnig fram að kærandi hafi síðast tekið þátt í útboði bæjarins árið 2010.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 7. nóvember 2016, var kæran kynnt Akureyrarbæ og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Þess var jafnframt óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af umbeðnum gögnum í trúnaði.
Umsögn Akureyrarbæjar barst úrskurðarnefndinni þann 25. nóvember 2016. Í umsögninni kemur m.a. fram að kærandi krefjist gagna um heildargreiðslur bæjarins til þeirra aðila sem tilgreindir séu í kæru fyrir tiltekin ár. Akureyrarbær telur vandséð að gagnabeiðnin varði „mál“ í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga en að það sé ljóst með vísan til orðlags ákvæðisins að beiðni um gögn verði að varða tiltekið mál. Kærandi geti því ekki byggt kröfu sína á ákvæðinu.
Þá kemur fram að Akureyrarbær telji „verktakamiðana“ ekki hafa að geyma upplýsingar um greiðslur til þessara aðila vegna vinnu á grundvelli útboða. Bærinn skilji hugtakið „verktakamiðar“ þannig að um sé að ræða upplýsingar sem veittar séu ríkisskattstjóra skv. 92. gr. laga nr. 90/2003 um heildargreiðslur frá bænum til þessara aðila. Akureyrarbær hafi ekki tiltæk gögn um greiðslur eingöngu á grundvelli útboða. Bent er á að skyldan til að afhenda gögn samkvæmt upplýsingalögum nái aðeins til fyrirliggjandi gagna.
Í umsögninni kemur einnig fram að Akureyrarbær telji „verktakamiðana“ geyma upplýsingar um heildargreiðslur sem ekki sé heimilt að veita öðrum aðgang að. Því séu ekki lagaskilyrði til þess að verða við beiðni kæranda. Gögnin lúti að mikilvægum fjárhagsupplýsingum viðkomandi aðila og séu því undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Hvað varðar tilvísun kæranda til 14. gr. upplýsingalaga telur Akureyrarbær að kærandi geti ekki verið aðili máls í skilningi ákvæðisins þar sem kærandi hafi ekki tekið þátt í útboðum á snjómokstri eða smáverkaútboðum frá árinu 2010. Að lokum kemur fram að þeim verktökum sem hlut eiga að máli hafi verið sent formlegt erindi þar sem óskað hafi verið eftir afstöðu þeirra til afhendingar gagnanna.
Með umsögn Akureyrarbæjar fylgdi tölvupóstur A til B, fjármálastjóra, dags. 22. nóvember 2016, þar sem teknar hafa verið saman upplýsingar um greiðslur til þeirra verktaka sem beiðnin nær til. Fram kemur í tölvupóstinum að upplýsingarnar hafi verið unnar úr rafrænni skrá sem send var skattstjóra árin 2012-2015.
Umsögn Akureyrarbæjar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 29. nóvember 2016, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 19. desember 2016, er m.a. tekið fram að öll jarðvinnuverktaka eigi að fara fram á grundvelli útboða. Ef verktökunum hafi verið greitt vegna verka sem ekki voru framkvæmd á grundvelli útboða þá sé það vegna þess að bærinn hafi sniðgengið eigin útboð. Gerð sé krafa um að Akureyrarbær afhendi afrit verktakamiðanna sem upplýsi um heildargreiðslur til verktakanna á tímabilinu og því sé engin þörf á upplýsinga- eða bókhaldsvinnslu af hálfu bæjarins.
Kærandi bendir einnig á það að Akureyrarbær hafi ekki borið því við að afrit verktakamiðanna séu ekki til. Kærandi óski annað hvort eftir afritum verktakamiða sem send voru skattyfirvöldum eða upplýsingum úr bókhaldi bæjarins um greiðslur til hvers aðila fyrir sig fyrir hvert ár, staðfestum af endurskoðanda bæjarins eða löggiltum endurskoðanda. Að lokum er tekið fram að greiðslur Akureyrarbæjar til þeirra aðila sem um ræði séu vegna þjónustu þeirra við bæinn á þriggja ára tímabili og því fari fjarri að um geti verið að ræða fjárhagsmálefni sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Þvert á móti eigi viðskipti sveitarfélagsins að vera öllum opin.
Með bréfi, dags. 16. maí 2017, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir upplýsingum frá Akureyrarbæ um afstöðu þeirra verktaka sem haft hafi verið samband við vegna gagnabeiðninnar. Með bréfum, dags. 30. maí, óskaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu sömu verktaka til þess að kæranda yrði veittur aðgangur. Var þess jafnframt óskað að upplýst yrði hvort og hvernig afhending afrits af gögnunum gæti skaðað fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi aðila yrði aðgangur veittur.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál bárust athugasemdir fimm verktaka. Í bréfi framkvæmdastjóra G. Hjálmarssonar hf., dags. 2. júní 2017, kemur fram að engin ástæða sé til þess að upplýsingarnar verði undanþegnar upplýsingarétti almennings. Í bréfi frá Árna Helgasyni ehf., dags. 6. júní 2017, er tekið fram að ekki sé fallist á að Akureyrarbær láti þessar upplýsingar af hendi en gögnin varði upplýsingar um tilboð sem fyrirtækið hafi gert Akureyrarbæ og séu trúnaðargögn. Í þeim séu til dæmis einingaverð sem ekki skuli gerð opinber til samkeppnisaðila. Í bréfi frá fyrirtækinu Skútabergi ehf. kemur fram að fyrirtækið telji upplýsingarnar varða mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni Skútabergs, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Fyrirtækið sem óski eftir gögnum sé samkeppnisaðili Skútabergs og því sé ekki vilji til þess að veita umbeðnar upplýsingar. Í bréfi fjármálastjóra Finns ehf. dags. 13. júlí 2017, kemur fram að fyrirtækið telji óheimilt að veita aðgang að upplýsingunum. GV Gröfur ehf. sé einn helsti samkeppnisaðili félagsins og sé líklegt að tilgangur upplýsingabeiðninnar sé að klekkja á félaginu. Það sé í hæsta máta óeðlilegt að veita kæranda nokkrar fjárhagslegar eða aðrar upplýsingar sem lúti að starfsemi félagsins eða viðskiptum þess við Akureyrarbæ. Þá hafði C samband við úrskurðarnefnd um upplýsingamál og tjáði nefndinni munnlega að hann veitti ekki samþykki sitt fyrir því að upplýsingarnar yrðu gerðar opinberar.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að verktakamiðum sem Akureyrarbær sendi skattyfirvöldum vegna tíu verktaka á árunum 2013-2015. Samkvæmt skýringum bæjarins eru upplýsingarnar til en „ekki samandregnar í ákveðin afmörkuð gögn“. Hvað sem þessum skýringum sveitarfélagsins líður liggja umbeðnar upplýsingar fyrir samanteknar, sbr. tölvupóst A til B, fjármálastjóra, dags. 22. nóvember 2016.
Af ákvæðum 1. mgr. 5. gr., 1. mgr. 14. gr. og 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir að skylda til afhendingar gagna nær aðeins til fyrirliggjandi gagna. Gagn telst vera fyrirliggjandi í skilningi upplýsinglaga ef það er til og í vörslum þess aðila sem beiðni beinist að, þegar beiðni um það kemur fram. Lögin skylda almennt ekki stjórnvöld, eða lögaðila sem falla undir þau, til að útbúa ný gögn. Í máli því sem hér er til úrlausnar liggur fyrir að Akureyrarbær hefur útbúið skjal þar sem teknar eru saman heildargreiðslur bæjarins til tiltekinna verktaka fyrir tiltekið tímabil, sbr. fyrrnefndan tölvupóst A til B, fjármálastjóra, dags. 22. nóvember 2016, þar sem teknar hafa verið saman upplýsingar um greiðslur til þeirra verktaka sem beiðnin nær til. Það má því telja ljóst að gögn sem beiðni kæranda um aðgang að voru í raun í vörslum Akureyrarbæjar þegar beiðni kæranda barst enda þótt þau kunni að hafa verið á víð og dreif meðal annarra gagna í vörslum bæjarins. Af hálfu bæjarins var hins vegar, að eigin frumkvæði, samið skjal það sem að framan er lýst. Með tilliti til þess og annarra atvika málsins þykir tækt að leysa efnislega úr hvort kærandi á rétt á aðgangi að tölvupóstinum og þeim upplýsingum sem þar koma fram.
2.
Akureyrarbær byggir á því að gagnabeiðnin varði ekki tiltekið mál í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Með upplýsingalögum nr. 140/2012 var tilgreiningarregla upplýsingalaga rýmkuð en samkvæmt 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 skal sá sem fer fram á aðgang að gögnum tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra, með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál án verulegrar fyrirhafnar. Því er ekki gerð krafa um að gögn tilheyri tilteknu máli. Beiðni kæranda nær til upplýsinga um greiðslur bæjarins til tiltekinna verktaka á tilteknum árum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál lítur svo á að kærandi hafi með nægjanlega skýrum hætti tilgreint hvaða gögnum hann óskar aðgangs að svo unnt sé að taka beiðni hans til efnislegrar meðferðar.
3.
Kærandi telur sig eiga rétt til aðgangs að umbeðnum gögnum á grundvelli meginreglu 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um upplýsingarétt almennings og 14. gr. laganna um upplýsingarétt aðila ef gögn geyma upplýsingar um hann sjálfan.
Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur skýrt ákvæðið svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Í úrskurðarframkvæmd hefur nefndin litið svo á að þátttakandi í útboði teljist „aðili máls“ í skilningi þessa ákvæðis þegar hann fer fram á að fá aðgang að útboðsgögnum, þ. á m. gögnum frá öðrum þátttakendum í útboði, sem verða til áður en að til samninga er gengið við tiltekinn bjóðanda. Vísast um þetta meðal annars til úrskurða nefndarinnar í málum nr. 570/2015, A-407/2012, A-409/2012, A-472/2013, A-432/2014 og A-541/2014. Í þessu máli liggur fyrir að kærandi var ekki þátttakandi í þeim útboðum sem gagnabeiðnin nær til. Þá telur nefndin að ekki hafi verið sýnt fram á að upplýsingarnar varði kæranda með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Verður réttur kæranda til aðgangs að gögnunum því ekki reistur á 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í málinu verður því leyst úr því hvort kærandi eigi rétt til aðgangs á grundvelli meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings.
4.
Synjun bæjarins er reist á því að um sé að ræða upplýsingar um fjárhagsmálefni þriðja aðila sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari í skilningi 9. gr. laganna. Í 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga kemur fram að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila nema sá samþykki sem í hlut á. Í málinu liggur fyrir að forsvarsmenn fyrirtækisins G. Hjálmarssonar hf. leggjast ekki gegn því að upplýsingarnar verði gerðar opinberar. Með vísan til þeirrar afstöðu þykir ljóst að Akureyrarbæ bar að afhenda kæranda upplýsingar um greiðslur til fyrirtækisins sbr. 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Forsvarsmenn fyrirtækjanna Árni Helgason ehf., Skútaberg ehf., Finnur ehf. og C leggjast hins vegar gegn því að aðgangur að upplýsingum er varða þau verði veittur. Önnur fyrirtæki hafa ekki gefið upp afstöðu sína til afhendingar. Því þarf að meta hvort rétt sé að undanskilja þær upplýsingar sem lúta að þeim á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.
Við beitingu ákvæðis 9. gr. upplýsingalaga verður að hafa í huga að lögin gera ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við matið verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það sé að það verði ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga er ætlað að tryggja. Við mat á hagsmunum almennings skiptir almennt verulegu máli hvort og þá að hvaða leyti þær upplýsingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opinbers fjár og eigna.
Umbeðin gögn fjalla um það hvernig Akureyrarbær hefur ráðstafað opinberum hagsmunum. Úrskurðarnefndin hefur í fyrri úrskurðum byggt á því að sjónarmiðið um það að upplýsingar um umsamið endurgjald fyrir kaup á þjónustu opinberra aðila skuli fara leynt, verði að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 596/2015 og 635/2016. Er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekkert í umbeðnum gögnum sé þess eðlis að heimilt sé að takmarka aðgang kæranda að þeim vegna hagsmuna þriðja aðila, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Er því Akureyrarbæ skylt að afhenda kæranda tölvupóst A til B, fjármálastjóra, dags. 22. nóvember 2016, þar teknar hafa verið saman upplýsingar úr rafrænni skrá sem send var skattstjóra árin 2012-2015 um greiðslur til þeirra verktaka sem beiðnin nær til.
Úrskurðarorð:
Akureyrarbæ er skylt að afhenda kæranda tölvupóst A til B, dags. 22. nóvember 2016, þar sem teknar hafa verið saman upplýsingar úr rafrænni skrá sem send var skattstjóra árin 2012-2015 um greiðslur til 10 tilgreindra verktaka.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson