Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 279/2021

Miðvikudaginn 19. janúar 2022

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 8. júní 2021, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að skerða ellilífeyrisgreiðslur til kæranda vegna lífeyrisgreiðslna frá Svíþjóð.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Á fundi með starfsmönnum Tryggingastofnunar 2. júní 2021 gerði kærandi athugasemdir við að ellilífeyrir hennar væri skertur vegna lífeyrisgreiðslna frá Svíþjóð. Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 3. júní 2021, var kærandi upplýst um áhrif erlendra lífeyrisgreiðslna á ellilífeyrisgreiðslur til hennar frá stofnuninni.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 8. júní 2021. Með bréfi, dags. 21. júní 2021, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 6. júlí 2021, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 7. júlí 2021. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru fer kærandi fram á endurgreiðslu tekjuskerðinga Tryggingastofnunar vegna erlends lífeyris og að tekjuskerðingum verði hætt í framtíðinni.

Í kæru segir að kærandi borgi skatt á Íslandi fyrir sinn ellilífeyri. Það séu peningar sem dregnir hafi verið af henni mánaðarlega á hennar vinnuferli og hún hafi lagt til hliðar sér til afkomu á elliárum. Kærandi borgi skatt í Svíþjóð af sínum tekjum sér til framfærslu á elliárum. Hennar ellilaun í Svíþjóð skerðist ekki vegna ellilífeyris frá Íslandi. Kærandi vilji ekki að hennar ellilífeyrir á Íslandi skerðist vegna ellilífeyris í Svíþjóð. Lög frá 1996 segi að skatt eigi að borga í því landi þar sem tekna sé aflað. Íslenska ríkið eigi ekki að græða á því að kærandi fái ellilífeyri frá öðru landi, hún hafi aflað hans þar.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að kærandi geri kröfu um að Tryggingastofnun ríkisins meðhöndli greiðslur hennar frá Pensionmyndigheten í Svíþjóð sem erlendan grunnlífeyri en ekki sem lífeyrissjóðsgreiðslur. Tryggingastofnun krefjist staðfestingar á ákvörðun sinni um útreikning á ellilífeyri kæranda.

Ellilífeyrir sé tekjutengdur og reiknist út frá tekjuáætlun sem greiðsluþegi fylli út, sbr. 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007. Greiðsluáætlun taki mið af þeim tekjum sem gefnar séu upp í gildandi tekjuáætlun á hverjum tíma. Þegar endanlegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluársins liggi fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum, skuli endurreikna bótafjárhæðir ársins á grundvelli þeirra upplýsinga, sbr. 7. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar.

Í 16. gr. laga um almannatryggingar, með síðari breytingum, sé kveðið á um tekjutengingu lífeyristrygginga og hvernig Tryggingastofnun ríkisins skuli standa að útreikningi bóta. Í 2. mgr. 16. gr. laganna komi fram að til tekna skuli telja tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt. Samkvæmt 1. tölul. A-liðar 7. gr. laga um tekjuskatt skuli telja til tekna eftirlaun og lífeyri, þar á meðal ellilífeyri. Í 2. málsl. 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar segi að ellilífeyrir skuli lækka um 45% af tekjum lífeyrisþegans, sbr. 16. gr., uns lífeyririnn falli niður. Þá segi að ellilífeyrisþegi skuli hafa 25.000 kr. almennt frítekjumark við útreikning ellilífeyris og 100.000 kr. sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna. Ákvæði 4. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar sé undantekning frá meginreglunni um að tekjur samkvæmt II. kafla laga um tekjuskatt skerði ellilífeyri. Ákvæðið hljóði svo:

„Þegar um er að ræða ellilífeyri skv. 17. gr., tekjutryggingu skv. 22. gr. og ráðstöfunarfé skv. 48. gr. og 56. gr. teljast ekki til tekna þrátt fyrir 2. mgr. bætur samkvæmt lögum þessum, lögum um slysatryggingar almannatrygginga og lögum um félagslega aðstoð, fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, greiðslur úr séreignarlífeyrissparnaði og viðbótartryggingavernd samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Sama á við um sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við skv. 68. gr.“

Í 10. tölul. 2. gr. laga um almannatryggingar séu lífeyrissjóðstekjur skilgreindar sem greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum, þ.e. lífeyrisgreiðslur sem byggist á atvinnuþátttöku séu skilgreindar sem lífeyrissjóðsgreiðslur. Undantekningarákvæði 4. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar taki ekki til slíkra greiðslna.

Af fyrrgreindum ákvæðum 16. og 23. gr. laga um almannatryggingar megi ráða að greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum umfram frítekjumark, geti skert ellilífeyrisgreiðslur frá Tryggingastofnun. Aftur á móti skerði bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar ekki ellilífeyrisgreiðslur og ekki heldur sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hafi gert samninga við samkvæmt 68. gr. laga um almannatryggingar, sbr. 4. mgr. 16. gr. sömu laga. Samkvæmt 1. mgr. 68. gr. laganna sé ríkisstjórninni heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögunum og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga.

Í 7. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt er tekið skýrt fram að endurgjald fyrir hvers konar vinnu, starf eða þjónustu, svo sem eftirlaun og lífeyrir og aðrar hliðstæðar starfstengdar greiðslur, falli undir skattskyldar tekjur. Samkvæmt lögum um almannatryggingar beri Tryggingastofnun að greina tekjur sem bótaþegar afli og flokka þær til að kveða á um skerðingaráhrif þeirra.

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa á EES svæðinu hafi verið innleidd í íslenskan rétt með reglugerð nr. 442/2012. Í 10. gr. reglugerðarinnar komi fram að reglugerðin skuli hvorki veita né viðhalda rétti til margvíslegra bóta sömu tegundar fyrir sama tímabil skyldutrygginga, nema annað hafi verið tilgreint. Samkvæmt d-lið 1. mgr. 3. gr. EB reglugerðarinnar falli ellilífeyrir undir reglugerðina. Tryggingastofnun líti svo á að lífeyrissgreiðslur, sem ávinnist með atvinnuþátttöku og iðgjaldagreiðslum í öðru EES ríki, séu ekki bætur sömu tegundar í skilningi reglugerðar EB nr. 883/2004. Slíkar greiðslur samsvari lífeyrissjóðsgreiðslum á Íslandi og geti þar með komið til skerðingar, sbr. 16. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í a-lið 5. gr. reglugerðar EB segi enn fremur:

„ef almannatryggingabætur og aðrar tekjur hafa tiltekin réttaráhrif samkvæmt löggjöf í lögbæru aðildarríki skulu viðeigandi ákvæði þeirrar löggjafar einnig gilda um jafngildar bætur sem fást samkvæmt löggjöf annars aðildarríkis eða um tekjur sem aflað er í öðru aðildarríki,“.

Ákvæði reglugerðarinnar tryggi þannig samræmda og samfellda beitingu löggjafar aðildarríkjanna á sviði almannatrygginga.

Samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags skuli tekjur, sem sé aflað erlendis og ekki taldar fram hér á landi, sæta sömu meðferð gagnvart bótaútreikningi og væri þeirra aflað hér á landi. Tryggingastofnun ríkisins beri samkvæmt fyrrgreindu ákvæði að flokka allar tekjur eftir því hvaða áhrif þær geti haft á útreikning bóta og gildi það sama hvort tekna sé aflað hér á landi eða erlendis. Sams konar tekjur sem hafi verið aflað erlendis og hafi ekki verið taldar fram hér á landi hafi því engu að síður sömu áhrif á bætur frá Tryggingastofnun ríkisins.

Greiðslur úr erlendum skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum umfram frítekjumark, skerði því ellilífeyrigreiðslur frá Tryggingastofnun.

Samkvæmt 1. mgr. 53. gr. og 1. mgr. 54. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 sé aðildarríki ekki heimilt að beita skerðingarákvæðum í sinni eigin löggjöf þegar um ræði skörun hlutfallslegra bóta sömu tegundar. Evrópudómstóllinn hafi komist að þeirri niðurstöðu í forúrskurðum sínum að um bætur sömu tegundar sé að ræða þegar tilgangur þeirra, grundvöllur útreiknings og skilyrði bótanna sé sá sami, sbr. efnisgrein 24 í forúrskurði dómstólsins í máli nr. C-107/00.

Kærandi hafi sótt um að fá greiddan ellilífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn, dags. 30. maí 2014. Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 4. júní 2014, hafi umsókn hennar verið samþykkt. Kærandi hafi verið upplýst um að greiðslur myndu hefjast 1. júní 2014 og að réttur til ellilífeyris miðist við lengd búsetu. Kærandi hafi einnig þegið „ålderspension“ frá Pensionsmyndigheten í Svíþjóð frá og með janúar 2013, eins og fram komi í bréfi um niðurstöðu umsóknar kæranda um lífeyri í Svíþjóð, dags. 16. desember 2013.

Kærandi hafi óskað eftir nánari upplýsingum um áhrif erlendra tekna á ellilífeyri hennar. Tryggingastofnun hafi svarað þeirri fyrirspurn með bréfi, dags. 3. júní 2021.

Samkvæmt gögnum málsins og upplýsingum frá Pensionsmyndigheten í Svíþjóð miðist réttur til „ålderspension“ við áunninn lífeyri og reiknist lífeyririnn meðal annars út frá þeim atvinnutekjum sem lífeyrisþegar höfðu unnið sér inn á vinnumarkaði fyrir töku lífeyris. Lífeyrisgreiðslur úr íslenskum lífeyrissjóðum miðist einnig við áunninn lífeyri sem reiknist út frá atvinnutekjum lífeyrisþega. Aftur á móti reiknist réttur til ellilífeyrisgreiðslna í hlutfalli við búsetutíma samkvæmt 1. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar. Í ljósi þess telji Tryggingastofnun ríkisins að „ålderspension“ greiðslur kæranda frá Svíþjóð hafi meiri líkindi við greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum heldur en ellilífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar.

Svíþjóð sé eitt af aðildarríkjum EES-samningsins og því skerði bætur frá Svíþjóð, sem eru sambærilegar bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar, ekki rétt til ellilífeyris, sbr. 1. mgr. 68. gr. laga um almannatryggingar. Þær greiðslur sem kærandi þiggi frá Pensionsyndigheten séu hins vegar ekki sambærilegar bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar þar sem réttur til þeirra sé hvorki byggður á sömu skilyrðum né sé grundvöllur útreiknings þeirra sá sami. Ellilífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar taki ekki mið af tekjum bótaþega á vinnumarkaði heldur búsetulengd, sbr. 1. mgr. 17. gr. laganna. Teljist bæturnar því ekki vera sömu tegundar í skilningi EB reglugerðar nr. 883/2004.

Tryggingastofnun telji að þar sem grundvöllur útreiknings greiðslna kæranda frá Svíþjóð og ellilífeyris hér á landi sé mjög ólíkur teljist bæturnar ekki vera sömu tegundar í skilningi EB reglugerðar nr. 883/2004. Tryggingastofnun sé því ekki óheimilt, samkvæmt 1. mgr. 53. gr. og 1. mgr. 54. gr. EB reglugerðarinnar nr. 883/2004, að beita skerðingarákvæðum í sinni eigin löggjöf þar sem ekki sé um að ræða skörun hlutfallslegra bóta sömu tegundar. 

Þar sem ekki sé um frjálsar tryggingar að ræða í skilningi c-liðar 3. mgr. 53. gr. EB reglugerðar nr. 833/2004 heldur skyldubundnar, eigi það undantekningarákvæði ekki við um greiðslur kæranda.

Tryggingastofnun ríkisins telji því að lífeyrissjóðsgreiðslur kæranda í Svíþjóð séu lífeyrisgreiðslur í skilningi 1. tölul. a-liðar 7. gr. laga um tekjuskatt, sbr. 10. tölul. 2. gr. laga um almannatryggingar, og hafi þær því áhrif við útreikning á lífeyri til kæranda, þrátt fyrir að um erlendan lífeyri sé að ræða, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags.

Með hliðsjón af framangreindu og í ljósi þess að meginreglan sé sú að skattskyldar tekjur skerði bætur frá Tryggingastofnun ríkisins, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar, sé það niðurstaða Tryggingastofnunar að greiðslur kæranda frá Pensionsmyndigheten í Svíþjóð skuli skerða tekjutrygginguna með sama hætti og greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að skerða ellilífeyrisgreiðslur til kæranda vegna lífeyrisgreiðslna frá Svíþjóð.

Í 16. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar er kveðið á um tekjutengingu lífeyristrygginga og hvernig Tryggingastofnun ríkisins skuli standa að útreikningi bóta. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að til tekna samkvæmt III. kafla laganna teljist tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, með undantekningum. Í II. kafla síðastnefndu laganna er fjallað um skattskyldar tekjur í 7. gr. og falla lífeyrissjóðstekjur þar undir, sbr. 1. tölul. A-liðar 7. gr. laganna.

Í 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar segir að ellilífeyrir skuli lækka um 45% af tekjum lífeyrisþegans, sbr. 16. gr., uns lífeyririnn falli niður. Ellilífeyrisþegi skuli hafa 300.000 kr. almennt frítekjumark við útreikning ellilífeyris og 1.200.000 kr. sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna.  Ákvæði 4. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar hljóðar svo:

„Þegar um er að ræða ellilífeyri skv. 17. gr., tekjutryggingu skv. 22. gr. og ráðstöfunarfé skv. 48. gr. og 56. gr. teljast ekki til tekna þrátt fyrir 2. mgr. bætur samkvæmt lögum þessum, lögum um slysatryggingar almannatryggingaog lögum um félagslega aðstoð, fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, greiðslur úr séreignarlífeyrissparnaði og viðbótartryggingavernd samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Sama á við um sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við skv. 68. gr.“

Af framangreindum ákvæðum má ráða að greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum geta skert ellilífeyri. Aftur á móti skerða bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar ekki ellilífeyri. Samkvæmt 1. mgr. 68. gr. laganna er ríkisstjórninni heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögunum og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga. Svíþjóð er eitt af aðildarríkjum EES-samningsins og því skerða bætur frá Svíþjóð, sem eru sambærilegar bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar, ekki ellilífeyri.

Samkvæmt bréfi frá Pensionsmyndigheten, dags. 16. desember 2013, fær kærandi greiddan „allmän ålderspension“ frá stofnuninni, sem samanstendur af annars vegar „inkomstpension“ og hins vegar „tilläggspension“.

Í máli þessu kemur til skoðunar hvort Tryggingastofnun ríkisins sé heimilt að líta á framangreindar greiðslur kæranda frá Pensionsmyndigheten í Svíþjóð sem lífeyrissjóðstekjur við ákvörðun á ellilífeyrisgreiðslum til kæranda. Nánar tiltekið þarf að meta hvort framangreindar greiðslur kæranda falli undir undantekningarreglu 4. mgr. 16. gr. laganna og komi því ekki til skerðingar á tekjutengdum bótagreiðslum.

Um „inkomstpension“ og „tilläggspension“ er fjallað í 58. kafla socialförsäkringsbalk (2010:110). Við mat á því hvort framangreindar greiðslur séu sambærilegar við bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar, sbr. 4. mgr. 16. gr. laganna, lítur úrskurðarnefnd velferðarmála til þess að samkvæmt ákvæðum 2, 4 og 5 í kafla 58 ráðast fjárhæðir „inkomstpension“ og „tilläggspension“ af fyrri tekjum bótaþega. Þá eru greiðslurnar meðal annars fjármagnaðar með iðgjaldagreiðslum, sbr. lag (1994:1744) om allmän pensionsavgift og socialavgiftslag (2000:980). Ellilífeyrir samkvæmt lögum um almannatryggingar tekur aftur á móti ekki mið af fyrri tekjum greiðsluþega á vinnumarkaði heldur búsetulengd, sbr. 1. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar, og öðrum tekjum. Þá er ellilífeyrir ekki fjármagnaður með iðgjöldum.

Af lögum um almannatryggingar má ráða að nauðsynlegt er að greina þær tekjur sem bótaþegar afla og flokka þær, enda er að öðrum kosti ekki hægt að kveða á um hvaða skerðingaráhrif tekjurnar hafa samkvæmt lögunum. Með hliðsjón af framangreindu eðli greiðslna kæranda frá Svíðþjóð telur úrskurðarnefndin að þær hafi meiri líkindi við greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum heldur en ellilífeyri samkvæmt lögum um almannatryggingar. Við það mat lítur úrskurðarnefndin jafnframt til þess að meginreglan er sú að allar skattskyldar tekjur skerða bætur frá Tryggingastofnun ríkisins, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar.

Úrskurðarnefndin telur því að „inkomstpension“ og „tilläggspension“ falli ekki undir undantekningarreglu 4. mgr. 16. gr. laganna og skuli skerða ellilífeyri kæranda með sama hætti og greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum.

Við framangreinda túlkun lítur úrskurðarnefndin jafnframt til a-liðar 5. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa, sem innleidd var í íslenskan rétt með reglugerð nr. 442/2012. Þar segir:

„ef almannatryggingabætur og aðrar tekjur hafa tiltekin réttaráhrif samkvæmt löggjöf í lögbæru aðildarríki skulu viðeigandi ákvæði þeirrar löggjafar einnig gilda um jafngildar bætur sem fást samkvæmt löggjöf annars aðildarríkis eða um tekjur sem aflað er í öðru aðildarríki“

Þrátt fyrir að bæði „inkomstpension“, „tilläggspension“ og ellilífeyrir séu ellilífeyrisgreiðslur telur úrskurðarnefnd þær ekki jafngildar bótum í skilningi framangreinds ákvæðis þar sem greiðslurnar eru ólíkar, eins og áður hefur verið greint frá.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að skerða ellilífeyrisgreiðslur til kæranda vegna lífeyrisgreiðslna frá Svíþjóð staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar um að skerða ellilífeyrisgreiðslur til A, vegna lífeyrisgreiðslna frá Svíþjóð, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir