Stjórnarskrárfélagið - Ákvæðin þrjú

Til stjórnarskrárnefndar Alþingis

Sent: [email protected]

Reykjavík, 8. mars 2016

Athugasemdir stjórnar Stjórnarskrárfélagsins við frumvörp til stjórnskipunarlaga.

Stjórn Stjórnarskrárfélagsins gerir alvarlegar athugasemdir við störf og tillögur stjórnarskrárnefndar Alþingis. Leggst stjórn félagsins eindregið gegn því að þrjú frumvörp til stjórnarskipunarlaga, sem birt voru 19. febrúar 2016, verði tekin til þinglegrar meðferðar.

Helstu rök stjórnar eru þau að með því að hefja með þessum hætti endurbætur á handvöldum ákvæðum sem ætlunin er að bæta við núverandi stjórnarskrá sé Alþingi að starfa í augljósri andstöðu við niðurstöður þjóðaratkvæðagreiðslu frá 2012 þar sem 2/3 hlutar kjósenda sögðust fylgjandi því að drög stjórnlagaráðs yrðu lögð til grundvallar að nýrri stjórnarskrá fyrir Ísland. Það má hverjum vera ljóst að þau drög eru ekki lögð til grundvallar með umræddum frumvörpum heldur er núverandi stjórnarskrá lögð til grundvallar og prjónað við hana ákvæðum sem eru útþynntar útgáfur af samsvarandi greinum í drögum Stjórnlagaráðs.

Það lýðræðislega ferli sem hófst hér á landi í tengslum við gerð nýrrar stjórnarskrár er einstakt á heimsvísu. Hvað þetta varðar er vísað í grein lagaprófessorsins Lawrence Lessig, sem birt var í Fréttablaðinu 5. mars 2016 og fylgir með athugasemdum þessum. Lessig starfar við Harvard háskóla og bendir á að með því að hunsa vilja þjóðarinnar vegi Alþingi að fullveldi þjóðarinnar. Tekur stjórn Stjórnarskrárfélagsins heilshugar undir öll þau sjónarmið sem fram koma í greininni. Ekki er viðunandi að litið sé fram hjá því að haldinn var 1.000 manna þjóðfundur með slembiúrtaki úr þjóðskrá sem lagði til þau gildi sem ný stjórnarskrá skyldi endurspegla. Stjórnarskrárnefnd skipuð sérfræðingum vann úr niðurstöðum þjóðfundar og gerði auk þess umfangsmikla skýrslu um stjórnskipunarrétt í víðu samhengi. Þá var kjörið Stjórnlagaþing með almennum borgurum, sem eftir ógildingu Hæstaréttar, var skipað af Alþingi í Stjórnlagaráð. Ráðið skrifaði nýja stjórnarskrá með gegnsæjum hætti og aðkomu þeirra borgara sem vildu taka þátt í starfinu. Verður ekki hjá því litið að Stjórnlagaráð komst að einróma niðurstöðu um nýja stjórnarskrá þrátt fyrir að í ráðinu sæti fólk með mjög ólíkar skoðanir. Allir sem í ráðinu sátu þurftu að gera málamiðlanir. Ljóst er að innra samræmi skjalsins og andi þess verður að engu hafður ef Alþingi fer þá leið að hefja frekari bútasaum við núgildandi stjórnarskrá. Mætti í raun segja að sú tilraun stjórnarskrárnefndar Alþingis til að stjórnarskrárbinda heimild til þjóðaratkvæðnagreiðslna er í raun í andstöðu við störf nefndarinnar sjálfrar sem með vinnubrögðum sínum hunsar skýran vilja þjóðarinnar sem birtist í atkvæðagreiðslu árið 2012.

Í ljósi þess að stjórn Stjórnarskrárfélagsins telur störf stjórnarskrárnefndar forsætisráðherra og stjórnmálaflokkanna á Alþingi í grundvallaratriðum ólýðræðisleg, hyggst stjórnin ekki leggja fram nákvæmar athugasemdir við þá fjölmörgu galla sem er að finna á frumvarpsdrögunum þremur og greinargerðum með þeim. Hins vegar er rétt að benda á örfá atriði sem eru sérstaklega alvarleg að mati stjórnarinnar.

Í fyrsta lagi er frumvarp um náttúruauðlindir óskýrt og þar virðist því miður vera búið að ramma inn núverandi fiskveiðistjórnunarkerfi. Umrætt kerfi, og tilkoma þess á sínum tíma, hefur verið eitt stærsta deilumál á Íslandi undanfarna áratugi enda ljóst að stór hluti þjóðarinnar telur að almenningur fái allt of litla hlutdeild í arði af auðlindinni. Er óheppilegt að greinargerð með frumvarpinu virðist ítrekað undirbyggja að þetta kerfi skuli ekki með nokkrum hætti raskast við nýtt ákvæði í stjórnarskrá. Myndast því mikil hætta á því að stjórnarskrárbreytingin festi í sessi það kerfi sem við búum nú við. Þá er afar óheppilegt að orðalagið „að jafnaði“ og „eðlilegt“ skuli hafa ratað inn í gjaldtökuákvæði frumvarpsins enda veitir það valdhöfum hverju sinni óeðlilega rúma heimild til að undanskilja aðila frá því að skila réttmætum arði af auðlindanýtingu til eigandans, þjóðarinnar. Þá er bagalegt að sjálfbærnisjónarmið séu sett fram með sterkustum hætti í greininni sem fjallar um umhverfis- og náttúruvernd í ljósi þess að til stendur að greiða atkvæði um frumvörpin hvert og eitt. Því gæti farið svo að náttúrverndarfrumvarpið yrði ekki samþykkt en auðlindafrumvarpið færi í gegn og þá án þessarar ríku áherslu á sjálfbærni. Slæmt er að auðlindir séu ekki skilgreindar með einhverjum hætti í sjálfri greininni því það er hin eiginlega lagastoð og því væri hægt með almennum lögum að undanskilja mikilvægar auðlindir sem þó kunna að vera nefndar í greinargerð. Bagalegt er að tímalengd afnotaheimildar sé ekki tilgreind með skýrari hætti í tillögunni. Því er hægt að skilja hana sem svo að leigja megi auðlind til þúsund ára þó varanlegur eignarréttur myndi ekki hljótast af slíkri leigu. Það gengur gegn almennri skynsemi. Sú fullyrðing sem fram kemur í greinargerð um að óumdeilt sé að óbeinn eignaréttur vegna nýtingarheimildar sé stjórnarskrárvarinn er röng enda er sannarlega um þetta deilt þó að ákveðnir dómar og fræðimenn kunni að hafa komist að niðurstöðu á einn veg.  Engar útskýringar er að finna í greinargerð um til hvaða skilyrða ætti að líta þegar til stæði að gera undanþágu frá meginreglu um gjaldtöku.

Í öðru lagi er frumvarp um þjóðaratkvæðagreiðslur meingallað og með svo miklum takmörkunum að óvíst er hvort það muni nokkru sinni geta haft áhrif í átt að aukinni þátttöku almennings í löggjafarvaldi. Þröskuldur hefur verið hækkaður um 50%, upp í 15 af hundraði, á sama tíma og frestur sem veittur er til söfnunar undirskrifta hefur verið styttur um tvo þriðju, ef miðað er við tillögur Stjórnlagaráðs. Er sérstaklega sorglegt að engin tilraun er gerð til þess að veita svokallaðan frumkvæðisrétt sem gefur almenningi færi á að koma málum á dagskrá. Einungis er um að ræða málskotsrétt með þröngum skilyrðum. Er með öllu óskiljanlegt hvers vegna miðað er við fjórar vikur til að safna undirskriftum til að kalla fram þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekið lagafrumvarp m.a. vegna þess hversu erfiðlega getur gengið að safna undirskriftum, einkum ef notast skal við Íslykil eða svipuð persónuauðkenni. Það skilyrði að 25% kosningabærra manna verði að samþykkja að fella lögin úr gildi er andlýðræðislegt og gerir þeim sem heima sitja upp skoðanir. Frumvörp með slíkum andlýðræðislegum breytum ætti aldrei að stjórnarskrárbinda í lýðræðisríkjum. Alls óljóst er hvað gerist ef Alþingi nær ekki að koma sér saman með 2/3 atkvæða um útfærslur laga skv. tillögunni, en þó virðist sem svo að þá sé þessi réttur í raun óvirkur. Þannig gæti einn flokkur á þingi komið í veg fyrir að rétturinn yrði virkur með því að neita að gangast að lögum um útfærslu. Einnig verður ekki litið framhjá því að reglur um form og söfnun undirskrifta gætu virkað mjög íþyngjandi. Í greinargerð er hátt hlutfall undirskrifta réttlætt með að “reynslan hérlendis sýnir að vel er raunhæft að safna slíkum fjölda undirskrifta á tiltölulega skömmum tíma”. Ekki þýðir að vísa til þess nema að reglur og venjur séu sambærilegar en hér hefur aldrei verið staðið fyrir söfnun undirskrifa í samræmi við formreglur enda skortir þær að svo stöddu.

Í þriðja lagi virðist frumvarp um umhverfis- og náttúruvernd að einhverju leyti ætlað að standa vörð um hagsmuni landeigenda og annarra rétthafa þar sem sérstaklega er kveðið á um að þá skuli virða. Á hinn bóginn vantar í ákvæðið mikilvæg atriði sem tillögur Stjórnlagaráðs innihalda, s.s. um vernd dýra, að réttur náttúrunnar og komandi kynslóða sé virtur og að fyrri spjöll skuli bætt eftir föngum.

Að lokum þetta: Meiri hluti Alþingis samþykkti bráðabirgðaákvæði um breytingar á stjórnarskrá sem er afar ólýðræðislegt. Fyrst þarf 2/3 hluta atkvæða á Alþingi til að samþykkja tillögur og í kjölfarið þjóðaratkvæðagreiðslu þar sem meiri hluti kjósenda, þó minnst 40 af hundraði allra kosningabærra manna, þurfa að staðfesta þær. Ljóst er að svo hár lýðræðisþröskuldur mismunar mjög kjósendum þar sem að andstæðingar breytinga þurfa ekki einu sinni að hafa fyrir því að mæta á kjörstað. Auk þess verður tímasetning þjóðaratkvæðagreiðslunnar aðalatriðið og auðvelt að hafa áhrif með því að halda hana þegar fyrirséð er að þátttaka verður með minna móti.

Ferð því stjórn Stjórnarskrárfélagsins góðfúslega fram á það við nefndina að horfið verði frá þessum frumvörpum og tillögur Stjórnlagaráðs þess í stað lagðar til grundvallar við breytingar á stjórnarskrá Íslands.

Virðingarfyllst,

F.h. stjórnar Stjórnarskrárfélagsins

Katrín Oddsdóttir hdl., formaður stjórnar og fyrrum fulltrúi í Stjórnlagaráði.