Mál nr. 38/2013

Úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála
Hafnarhúsinu v/Tryggvagötu, 150 Reykjavík

Miðvikudaginn 12. mars 2014 var á fundi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála tekið fyrir mál nr. 38/2013:

Kæra A

á ákvörðun

Reykjavíkurborgar

 og kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R:

A, hér eftir nefnd kærandi, hefur með kæru, dags. 13. ágúst 2013, skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála synjun Reykjavíkurborgar, dags. 10. júlí 2013, á umsókn hennar um fjárhagsaðstoð í formi láns fyrir september-desember 2013.

I. Málavextir og málsmeðferð

Kærandi innritaði sig í fjarnám við Háskólann B og með umsókn, dags. 4. júlí 2013, sótti hún um fjárhagsaðstoð í formi láns fyrir september til og með desember 2013. Umsókn kæranda var synjað með bréfi þjónustumiðstöðvar, dags. 4. júlí 2013, með þeim rökum að umsóknin félli ekki að skilyrðum 18. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg. Kærandi áfrýjaði synjuninni til velferðarráðs með bréfi, dags. 4. júlí 2013. Velferðarráð tók málið fyrir á fundi sínum þann 10. júlí 2013 og samþykkti svohljóðandi bókun:

„Velferðarráð staðfesti synjun starfsmanna þjónustumiðstöðvar um námsstyrk þar sem aðstæður umsækjanda falli eigi að skilyrðum þeim sem sett eru í 18. gr. reglna um fjárhagsaðstoð varðandi námsstyrki.“

Niðurstaða velferðarráðs var tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 11. júlí 2013. Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála með bréfi, dags. 13. ágúst 2013. Með bréfi, dags. 24. september 2013, óskaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála eftir öllum gögnum málsins, þar á meðal umsókn kæranda, ákvörðun sveitarfélagsins og gögnum um fjárhag kæranda. Enn fremur var óskað eftir greinargerð Reykjavíkurborgar þar sem fram kæmi meðal annars rökstuðningur fyrir hinni kærðu ákvörðun. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 30. september 2013. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 2. október 2013, var bréf Reykjavíkurborgar sent kæranda til kynningar. Engar frekari athugasemdir bárust frá kæranda.

II. Málsástæður kæranda

Kærandi kveðst vera á leið í fjarnám í viðskiptafræði við Háskólann B. Þar sem um sé að ræða lánshæft nám hafi umsókn hennar um námsstyrk verið synjað. Kærandi hafi fram að þessu verið á framfærslu og námsstyrk hjá Reykjavíkurborg. Ástæða þess að kærandi óski eftir námsstyrk sé að hún sé á vanskilaskrá og fái því ekki fyrirgreiðslu frá bankanum þó hún geti fengið námslán frá Lánasjóði íslenskra námsmanna. Námslán séu greidd eftir á en kærandi þurfi að geta framfleytt sér og tveimur dætrum sínum þar til hún fái námslánin. Kærandi sótti því um lán hjá sveitarfélaginu og hugðist greiða það til baka þegar hún fengi greidd námslán. Kærandi bendir á að vinkona hennar, sem búi í Hafnarfirði, hafi fengið þessa aðstoð þar. Kærandi telur að um sé að ræða mismunun eftir búsetu þar sem hún hafi ekki sömu möguleika á menntun og endurbótum á lífi sínu og einstaklingar í öðrum sveitarfélögum. Kærandi bendir á að samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar skuli öllum tryggður í lögum réttur til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi. Kærandi vísar til 25. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg sem fjalli um fjárhagsaðstoð sem veitt sé í formi láns. Þar sé ekki sett skilyrði um að umsækjandi sé ekki í lánshæfu námi. Þá vísar kærandi til sjónarmiða er fram koma í bréfi hennar til Reykjavíkurborgar vegna málsins. Í bréfinu kemur fram að kærandi hafi undanfarin ár verið á framfærslu Reykjavíkurborgar þar sem hún hafi verið utan vinnumarkaðar vegna andlegra veikinda. Illa hafi gengið að fá þau veikindi viðurkennd hjá Tryggingastofnun ríkisins og séu þau mál enn í biðstöðu vegna álags á þau endurhæfingarúrræði sem í boði séu á höfuðborgarsvæðinu en kærandi sé á biðlista eftir greiningu. Kærandi kveðst vera tveggja barna móðir og búi ásamt börnum sínum í leiguhúsnæði á vegum Félagsbústaða. Hún hafi stefnt að háskólanámi í viðskiptafræði í sex ár því þar liggi hennar áhugasvið. Til að ná því markmiði hafi hún stundað nám í Fjölbrautaskólanum C á viðskipta- og hagfræðibraut og lokið þaðan 100 einingum til stúdentsprófs. Kærandi hafi fengið námsstyrk frá Reykjavíkurborg til að geta stundað skólann en hafi flosnað upp úr náminu vorið 2013 vegna vanlíðanar. Kærandi hafi nú fengið undanþágu frá inntökuskilyrðum Háskólans B og telji námið geta rofið einangrun hennar þar sem hún muni kynnast samnemendum á sama reki. Hún muni tilheyra hópi sem muni styrkja hana andlega, sjálfstraust og sjálfsmat muni aukast og hún muni með náminu komast út úr „kerfinu“ og verða fjárhagslega sjálfstæð. Bandalag kvenna í Reykjavík hafi styrkt hana um skólagjöld og bókakostnað. Kærandi óskar því eftir láni fyrir framfærslu eina önn í einu í samtals tvær annir sem hún muni greiða til baka eftir hverja önn þegar Lánasjóður íslenskra námsmanna greiði henni námslánin. Kærandi bendir á að hún geti annars vegar sleppt því að fara í háskólanám og fengið framfærslu hjá Reykjavíkurborg og hins vegar farið í námið og þaðan út í lífið sem almennur skattgreiðandi.

III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í athugasemdum Reykjavíkurborgar vegna kærunnar kemur fram að í 15. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg segi að einstaklingar sem stundi nám sem sé lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna njóti ekki réttar til fjárhagsaðstoðar. Aðrir námsmenn eigi ekki rétt til fjárhagsaðstoðar til framfærslu nema fullnægt sé skilyrðum 18. gr. um námsstyrki/lán vegna náms. Í athugasemdunum eru ákvæði 18. gr. reglnanna rakin. Reykjavíkurborg telur ljóst að aðstæður kæranda falli ekki að ákvæðum a-, b-, c- eða e-liðar 18. gr. reglnanna. Þá uppfylli kærandi ekki skilyrði d-liðar 18. gr. þar sem hún eigi rétt á námsláni. Þá sé í 4. mgr. 18. gr. kveðið á um að miða skuli við að námið sem veittur sé námsstyrkur fyrir, leiði til þess að nemandi geti síðar hafið nám sem sé lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna. Það sé því ljóst að 18. gr. reglnanna eigi ekki við í tilfelli kæranda þar sem um lánshæft nám sé að ræða en 18. gr. sé einungis ætluð fyrir nám sem síðar geti leitt til náms sem sé lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna. Reykjavíkurborg bendir á að ákvæði 18. gr. reglnanna um námsstyrk sé heimildarákvæði og í lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga sé ekki að finna ákvæði sem skyldi sveitarfélög til að framfæra einstaklinga sem leggi stund á lánshæft nám. Samkvæmt 12. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga skuli sveitarfélag tryggja að íbúar geti séð fyrir sér og sínum en aðstoð skuli vera til þess fallin að bæta úr vanda og koma í veg fyrir að einstaklingar og fjölskyldur komist í þá aðstöðu að geta ekki ráðið fram úr málum sínum sjálf. Almennt sé gert ráð fyrir að einstaklingar sem leiti eftir fjárhagsaðstoð séu í atvinnuleit en leggi ekki stund á nám. Í þessu samhengi verði einnig að líta til þess sem fram komi í frumvarpi til laga sem síðar hafi orðið að lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, en þar segi um 1. gr. að opinber félagsþjónusta megi ekki verða til þess að deyfa tilfinninguna fyrir ábyrgð einstaklingsins á sjálfum sér og öðrum. Gera verði þá kröfu að einstaklingar hugi að framfærslu sinni og þeirra sem þeim beri lögum samkvæmt skylda til að framfæra. Fjárhagsaðstoð sé öryggisnet til þrautavara, þ.e. tímabundið úrræði og neyðarráðstöfun til þess að forða þeim einstaklingum og fjölskyldum frá örbirgð sem ekki eigi neinna annarra kosta völ til þess að eiga í sig og á. Kærandi í máli þessu hafi valið að leggja stund á nám. Eins og rakið sé að framan falli kærandi ekki undir heimildarákvæði 18. gr. reglnanna. Samkvæmt 19. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga hvíli sú skylda á kæranda að framfæra sjálfan sig og beri honum að leita leiða til að framfæra sig áður en leitað sé eftir aðstoð frá sveitarfélagi. Í 15. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg sé skýrt kveðið á um að þeir einstaklingar sem stundi nám sem sé lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna njóti ekki réttar til fjárhagsaðstoðar. Fyrir liggi að nám það sem kærandi stundi sé lánshæft hjá sjóðnum og verði því að líta svo á að það girði fyrir rétt kæranda til fjárhagsaðstoðar frá Reykjavíkurborg. Þá verði einnig að líta til þess að það sé ekki hlutverk sveitarfélagsins að veita lánafyrirgreiðslu vegna námslána þegar viðskiptabankar synji um slíka fyrirgreiðslu.

IV. Niðurstaða

Málskotsheimild kæranda er reist á 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Fyrir nefndinni liggja reglur um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg frá 1. janúar 2011, með síðari breytingum. Í máli þessu er ágreiningur um hvort Reykjavíkurborg hafi borið að samþykkja umsókn kæranda, dags. 4. júlí 2013, um fjárhagsaðstoð í formi láns fyrir september til og með desember 2013.

Fjallað er um rétt til fjárhagsaðstoðar til þeirra sem eigi fá séð fyrir sjálfum sér, maka sínum og börnum yngri en 18 ára í IV. og VI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Samkvæmt 21. gr. laganna skal sveitarstjórn setja sér reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar er metur þörf og ákveður fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Lög nr. 40/1991 veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.

Kærandi sótti um fjárhagsaðstoð í formi láns fyrir september-desember 2013. Af greinargerð Reykjavíkurborgar má ráða að umsókn kæranda hafi fyrst og fremst verið synjað á þeim grundvelli að kærandi hafi verið í lánshæfu námi og ætti því ekki rétt á fjárhagsaðstoð, sbr. 15. gr. reglnanna. Þá er einnig rakið að ákvæði a-, b-, c- og e-liða 18. gr. reglnanna eigi ekki við í málinu og kærandi fullnægi ekki skilyrði d-liðar 18. gr. þar sem hún eigi rétt á námsláni. Enn fremur er bent á að heimild 18. gr. sé bundin við nám sem síðar geti leitt til náms sem sé lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna og því eigi 18. gr. reglnanna ekki við í tilviki kæranda. Reykjavíkurborg tekur einnig fram að það sé ekki hlutverk sveitarfélagsins að veita lánafyrirgreiðslu vegna námslána þegar viðskiptabankar synji um slíka fyrirgreiðslu.

Samkvæmt 15. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg njóta einstaklingar, sem stunda nám sem er lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna, ekki réttar til fjárhagsaðstoðar. Aðrir námsmenn eiga ekki rétt til fjárhagsaðstoðar til framfærslu nema fullnægt sé skilyrðum 18. gr. um námsstyrki/lán vegna náms. Í 2. mgr. 1. gr. laga um Lánasjóð íslenskra námsmanna, nr. 21/1992, kemur fram að sjóðurinn veiti lán til framhaldsnáms við skóla sem geri sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og gerðar eru til háskólanáms hérlendis. Samkvæmt 1. kafla úthlutunarreglna Lánasjóðs íslenskra námsmanna veitir sjóðurinn námslán til framhaldsnáms við viðurkennda skóla eða menntastofnanir sem veita æðri menntun er leiðir til prófgráðu á háskólastigi. Nám telst lánshæft ef það er skipulagt sem fullt nám í kennsluskrá skóla, 60 ECTS-einingar á hverju skólaári eða a.m.k. 30 ECTS-einingar á hverju misseri í þeim tilvikum þegar námsskipulagið nær ekki yfir heilt skólaár. Kærandi var skráð í viðskiptafræði við Háskólann B þegar hún sótti um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg og var áætlað að hún hefði nám haustið 2013. Samkvæmt námskrá Háskólans B 2013-2014 er nám í viðskiptafræði við skólann fullt nám í þrjú ár til 180 ECTS-eininga. Það er því mat úrskurðarnefndarinnar að kærandi hafi stundað nám sem lánshæft er hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna, sbr. 15. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg.

Í máli þessu liggur fyrir að kærandi mun ekki geta nýtt sér lánafyrirgreiðslur bankastofnana eins og þær eru fyrir námsmenn í lánshæfu námi hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna, þar sem hún er á vanskilaskrá samkvæmt útprentun frá Creditinfo, Voginni, og girðir slíkt almennt fyrir rétt einstaklinga til lánafyrirgreiðslna hjá fjármálastofnunum, samkvæmt verklagsreglum þeirra. Með vísan til þess sem hér að framan greinir um að kærandi hafi óskað eftir láni til framfærslu fyrir umrætt tímabil verður hér fyrst og fremst að horfa til möguleika kæranda á því að framfæra sig sjálf. Að því virtu er ljóst að 15. gr. reglna um fjárhagsaðstoð Reykjavíkurborgar tekur ekki samkvæmt orðanna hljóðan til aðstæðna í máli kæranda og verður því að líta til 1. mgr. 12. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga sem kveður á um að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum.

Úrskurðarnefndin telur að hér hátti svo til að ákvæði 15. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg leiði í reynd til þess að ekki fari fram eiginlegt mat á aðstæðum kæranda og því hvort hún geti séð fyrir sér og sínum eða ekki. Þar sem löggjafinn hefur eftirlátið stjórnvöldum mat til þess að geta tekið ákvörðun sem best hentar hag hvers aðila, með tilliti til allra aðstæðna, er stjórnvöldum óheimilt að afnema matið með því að setja til dæmis verklagsreglu sem tekur til allra mála, sambærilegra sem ósambærilegra. Þrátt fyrir að stjórnvald hafi ákveðið að byggja mat sitt á nánar tilgreindum sjónarmiðum sem teljast málefnaleg verður mat stjórnvalds á þessum sjónarmiðum einnig að vera forsvaranlegt.

Í 1. mgr. 12. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga kemur fram að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Þá segir í 1. mgr. 1. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg að skylt sé að veita fjárhagsaðstoð til framfærslu einstaklinga og fjölskyldna sem ekki geta séð sér og sínum farborða án aðstoðar, sbr. IV. og VI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, með síðari breytingum, sbr. og III. kafla reglnanna. Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga veita sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað hvers konar þjónustu þau vilja veita. Þrátt fyrir það verða reglur um mat þess að vera málefnalegar.

Við mat á því hvort kærandi geti séð sér og sínum farborða án aðstoðar, sbr. 1. mgr. 1. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg, sbr. og 1. mgr. 12. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, telur úrskurðarnefndin að líta verði til þess hvort kæranda standi önnur úrræði til boða. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að synjun á beiðni kæranda á þeim grundvelli einum að hún hafi stundað lánshæft nám hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna, sbr. 15. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg, sé ekki í samræmi við fyrrgreindar grundvallarreglur um rétt til félagslegrar aðstoðar. Af hálfu kæranda hefur komið fram að hún sé á vanskilaskrá og fái því ekki fyrirgreiðslu frá banka þó hún gæti fengið námslán frá Lánasjóði. Í málinu liggja þó ekki fyrir gögn sem staðfesta það. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að Reykjavíkurborg hafi borið að afla gagna þar að lútandi og leggja í framhaldinu mat á hvort kærandi hafi getað séð sér og sínum farborða án aðstoðar á tímabilinu september til og með desember 2013. Hin kærða ákvörðun verður því felld úr gildi og lagt fyrir Reykjavíkurborg að taka mál kæranda til löglegrar meðferðar.

Úrskurð þennan kváðu upp Bergþóra Ingólfsdóttir formaður, Sveinbjörg Birna Sveinbjörnsdóttir og Gunnar Eydal, meðnefndarmenn.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 11. júlí 2013, um synjun á umsókn A um fjárhagsaðstoð í formi láns fyrir september til og með desember 2013, er felld úr gildi og málinu vísað til löglegrar meðferðar hjá Reykjavíkurborg.

Bergþóra Ingólfsdóttir, formaður

Sveinbjörg Birna Sveinbjörnsdóttir

Gunnar Eydal