A-117/2001 Úrskurður frá 7. maí 2001
ÚRSKURÐUR
Hinn 7. maí 2001 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-117/2001:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 28. mars sl., kærði […], til heimilis að […], synjun Byggðastofnunar, dagsetta 19. mars sl., um að veita honum aðgang að gögnum í vörslum stofnunarinnar sem varða togarann [A].
Með bréfi, dagsettu 30. mars sl., var kæran kynnt Byggðastofnun og henni veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 9. apríl sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit þeirra gagna, sem kæran lýtur að, innan sama frests.
Með bréfi, dagsettu 9. apríl sl., leitaði Byggðastofnun eftir áliti úrskurðarnefndar á því hvort gögn, sem varða lánveitingar vegna umrædds togara, séu undanþegin aðgangi almennings á grundvelli þagnarskyldu skv. 43. gr. laga nr. 113/1996 um viðskiptabanka og sparisjóði, sbr. 4. mgr. 7. gr. laga nr. 123/1993 um lánastofnanir aðrar en viðskiptabanka og sparisjóði. Með bréfi, dagsettu sama dag, var stofnuninni bent á að það yrði eðli máls samkvæmt ekki metið án þess að gögn málsins og þau sjónarmið, sem stofnunin hefði lagt til grundvallar afstöðu sinni, lægju fyrir nefndinni. Með skírskotun til 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 3. gr. laga nr. 83/2000, var því ítrekað að stofnunin gerði nefndinni grein fyrir afstöðu sinni og léti henni í té þau gögn sem kæran lýtur að. Samhliða var frestur í því skyni framlengdur til kl. 16.00 hinn 18. apríl sl. Að beiðni stofnunarinnar var sá frestur enn framlengdur til 25. apríl sl.
Þann dag barst úrskurðarnefnd ljósrit af erindi Byggðastofnunar til viðskiptaráðuneytisins, dagsettu 23. apríl sl., þar sem leitað var eftir áliti ráðuneytisins á því hvort stofnuninni væri skylt að láta nefndinni í té umbeðin gögn. Af því tilefni sendi nefndin stofnuninni enn eitt bréf, dagsett sama dag, þar sem áréttað var að henni sé að lögum skylt að láta nefndinni í té þau gögn sem hún óskar eftir. Ennfremur var bent á að skv. 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga væru stjórnvöldum einungis ætlaðir stuttir frestir til að bregðast við erindum nefndarinnar. Enda þótt frestir stofnunarinnar í því skyni hefðu tvívegis verið framlengdir yrði ekki séð að þeir hefðu verið nýttir sem skyldi. Með hliðsjón af því var eindregið til þess mælst að stofnunin afhenti gögn málsins án frekari tafa og eigi síðar en á hádegi hinn 30. apríl sl. Afrit af þessu erindi var jafnframt sent viðskiptaráðuneytinu. Í tilefni af þessum bréfaskiptum lýsti iðnaðarráðuneytið því áliti sínu við Byggðastofnun, sbr. bréf ráðuneytisins, dagsett 27. apríl sl., að stofnuninni væri skylt að lögum að láta umbeðin í gögn í té.
Með bréfum, dagsettum 30. apríl sl., bárust loks eftirtalin gögn frá Byggðastofnun:
1. Bréf [B] ehf. til Byggðastofnunar, dagsett 31. maí 1999.
2. Bréf [C] hf. til [D], dagsett 20. október 1999.
3. Bréf [B] ehf. til Byggðastofnunar, dagsett 2. nóvember 1999.
4. Bréf lögmannsstofunnar [E] ehf. til Byggðastofnunar, dagsett 20. október 1999.
5. Umsögn Byggðastofnunar, ódagsett.
6. Útdráttur úr fundargerð 244. fundar stjórnar Byggðastofnunar sem haldinn var 3. desember 1999.
7. Bréf Byggðastofnunar til [B] ehf., dagsett 17. desember 1999.
8. Minnispunktar Byggðastofnunar, ódagsettir.
9. Bréf Ríkisendurskoðunar til Byggðastofnunar, dagsett 8. febrúar 2000.
10. Bréf [F] hrl. til Byggðastofnunar, dagsett 20. febrúar 2000.
11. Bókun forstjóra Byggðastofnunar, dagsett 29. febrúar 2000.
12. Bréf frá [G] ehf. til Byggðastofnunar, dagsett 15. mars 2000.
13. Minnisblað forstjóra Byggðastofnunar til stjórnar stofnunarinnar, dagsett 17. mars 2000.
14. Bréf formanns stjórnar Byggðastofnunar til forstjóra stofnunarinnar, dagsett 28. mars 2000.
15. Minnisblað forstjóra Byggðastofnunar til formanns stjórnar stofnunarinnar, dag-sett 3. apríl 2000.
16. Yfirlýsing [B] ehf., dagsett 6. júní 2000.
17. Afgreiðsla fyrri hluta lána 7. júní 2000, ásamt lánsskjölum á 74 blaðsíðum.
18. Yfirlýsing [B] ehf. og [H] ehf., dagsett 27. júní 2000.
19. Samþykki Byggðastofnunar, dagsett 28. júní 2000.
20. Afgreiðsla síðari hluta lána 28. júní 2000.
21. Beiðni um veðleyfi, ódagsett.
22. Yfirlit um stöðu lána 28. apríl 2001.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með bréfi til Byggðastofnunar, dagsettu 16. mars 2001, fór kærandi fram á að fá eftirfarandi upplýsingar um samskipti stofnunarinnar og útgerðaraðila togarans [A]:
"1. Afrit af samþykktum stjórnar Byggðastofnunar í málefnum tengdum áðurnefndu skipi og útgerð og/eða eigendum þess.
2. Afrit af öllum bréfum sem málið varða og borist hafa Byggðastofnun eða verið send af henni til aðila sem málinu tengjast með einhverjum hætti.
3. Afrit af dagbókarfærslum sem málinu tengjast.
4. Afrit af öllum öðrum gögnum sem málið varða.
5. Upplýsingar um greiðslustöðu lána sem Byggðastofnun hefur veitt vegna áðurnefnds skips."
Með bréfi Byggðastofnunar til kæranda, dagsettu 19. mars 2001, var beiðni hans synjað með vísun til 43. gr. laga nr. 113/1996, sbr. 4. mgr. 7. gr. laga nr. 123/1993, og 18. gr. laga nr. 106/1999 um Byggðastofnun.
Í kæru til nefndarinnar hefur kærandi m.a. bent á að í frétt í Morgunblaðinu 27. mars sl. sé haft eftir formanni stjórnar Byggðastofnunar að útgerðarfyrirtæki [A] hafi fengið 20 milljóna króna lán hjá stofnuninni árið 1999.
Í bréfi Byggðastofnunar til nefndarinnar, dagsettu 30. apríl 2000, er áréttað að stofnunin telji hin umbeðnu gögn vera undanþegin aðgangi almennings á grundvelli áðurnefndra lagaákvæða, auk 5. gr. upplýsingalaga. Í bréfinu eru ekki færð frekari rök fyrir hinni kærðu ákvörðun.
Kærandi hefur hins vegar fært frekari rök fyrir kærunni. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Í 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga, sbr. 3. gr. laga nr. 83/2000, þar sem kveðið er á um málsmeðferð fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál, segir orðrétt: "Nefndin getur veitt hlutaðeigandi stjórnvaldi stuttan frest til þess að láta í té rökstutt álit á málinu áður en því er ráðið til lykta. Stjórnvaldi er skylt að láta nefndinni í té afrit af þeim gögnum er kæra lýtur að."
Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 106/1999 segir ennfremur orðrétt: "Byggðastofnun er sérstök stofnun í eigu íslenska ríkisins og heyrir undir yfirstjórn iðnaðarráðherra." Samkvæmt því fellur stofnunin augljóslega undir upplýsingalög, sbr. 1. mgr. 1. gr. þeirra laga.
Með skírskotun til þessara lagaákvæða bar Byggðastofnun skýlaus skylda til þess að láta úrskurðarnefnd án tafar í té afrit af þeim gögnum sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að og eru í vörslum stofnunarinnar. Dráttur á því að sinna þessari lagaskyldu var með öllu ástæðulaus af hálfu stofnunarinnar og ber að átelja hann harðlega, enda er skýrt tekið fram í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga að það sé hlutverk hinnar sérstöku úrskurðarnefndar, en ekki einstakra ráðuneyta, að leysa úr kærum vegna synjunar stjórnvalda um að veita aðgang að gögnum á grundvelli laganna.
2.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: " Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr." Í 5. gr. laganna segir síðan: " Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila." Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, er m.a. tekið fram, til skýringar á niðurlagsákvæði greinarinnar, að óheimilt sé að veita almenningi "viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu" fyrirtækja. Þá segir þar ennfemur að oft komi sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum um einka- eða fjárhagsmálefni einkaaðila.
Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Ákvæði 18. gr. laga nr. 106/1999 hljóðar svo: "Stjórnarmenn og allir starfsmenn Byggðastofnunar eru bundnir þagnarskyldu um atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum, fyrirmælum yfirboðara eða eðli málsins. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi." Ákvæði þetta, sem er sama efnis og mörg önnur ákvæði um þagnarskyldu opinberra starfsmanna, t.d. 18. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, hlýtur að teljast almennt þagnarskylduákvæði í skilningi hins tilvitnaða ákvæðis í upplýsingalögum. Öðru máli gegnir hins vegar um 43. gr. laga nr. 113/1996, sem gildir um Byggðastofnun, sbr. 4. mgr. 7. gr. laga nr. 123/1993, enda eru lánveitingar snar þáttur í starfsemi stofnunarinnar, sbr. 2. mgr. 2. gr. og 11. gr. laga nr. 106/1999.
Í 43. gr. laga nr. 113/1996 segir orðrétt: "Bankaráðsmenn, stjórnarmenn sparisjóðs, bankastjórar og sparisjóðsstjórar, endurskoðendur og aðrir starfsmenn viðskiptabanka eða sparisjóðs eru bundnir þagnarskyldu um allt það er varðar hagi viðskiptamanna hlutaðeigandi stofnunar og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé til að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi." Þótt ákvæði þetta geti komið í veg fyrir aðgang að hvers kyns upplýsingum um lánveitingar hjá þeim lánastofnunum, sem falla utan gildissviðs upplýsingalaga, hefur úrskurðarnefnd skýrt ákvæðið svo að það standi fyrst og fremst í vegi fyrir því að almenningur fái aðgang að gögnum í vörslum opinberra lánastofnana ef þau hafa að geyma upplýsingar um einka- eða fjárhagsmálefni einkaaðila, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Þó geta mikilvægir almannahagsmunir réttlætt undanþágu frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings, einkum þegar um er að ræða opinberar lánastofnanir sem eiga í samkeppni við aðra aðila á lánamarkaði, sbr. 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
3.
Beiðni kæranda lýtur að gögnum varðandi lán sem Byggðastofnun veitti [B] ehf. á árinu 2000 vegna útgerðar togarans [A]. Fyrir liggur að önnur gögn, sem varða togarann, er ekki er að finna hjá stofnuninni.
Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér efni þeirra skjala sem talin eru upp hér að framan. Að mati nefndarnnar er í mörgum þeirra að finna upplýsingar um svo mikilvæga fjárhagsmuni einkafyrirtækja að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga og 43. gr. laga nr. 113/1996. Hér er um að ræða skjöl sem einkennd eru nr. 1–4, 10, 12 og 16–22. Umræddar upplýsingar er að finna svo víða í skjölunum að ekki er fært að veita aðgang að hluta þeirra skv. 7. gr. upplýsingalaga.
Í öðrum skjölum er, að mati úrskurðarnefndar, ekki að finna upplýsingar um mikilvæga fjárhagsmuni einkaaðila, nema að óverulegu leyti, heldur koma þar fram upplýsingar um almannahagsmuni, þ.e. um ráðstöfun á fé Byggðastofnunar í formi lána til [B] ehf. og almenna skilmála fyrir þeim lánum. Með skírskotun til þess, sem að framan segir, er það álit úrskurðarnefndar að ekki sé heimilt að halda slíkum upplýsingum leyndum hjá opinberri stofnun, eins og Byggðastofnun, sem fellur undir gildissvið upplýsingalaga, nema eitthvert af undantekningarákvæðum 6. gr. laganna standi því í vegi.
Sé tekið mið af eðli og hlutverki Byggðastofnunar, sbr. einkum 1. og 2. gr. laga nr. 106/1999, verður ekki séð að hún sé í beinni samkeppni við aðrar lánastofnanir á lánamarkaði. Af þeim sökum lítur úrskurðarnefnd svo á að 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga komi ekki til álita í því máli, sem hér er til úrlausnar, og enn síður aðrir töluliðir greinarinnar, enda hefur ekki verið á því byggt af hálfu stofnunarinnar. Í þessu sambandi má og vísa til þess, sem fram kemur í athugasemdum með 3. tölul. 6. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga, þar sem tekið er fram að markmiðið með lögunum sé m.a. að gefa almenningi tækifæri til að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum sé varið.
Með vísun til þessa er það niðurstaða úrskurðarnefndar að Byggðastofnun beri að veita kæranda aðgang að öðrum skjölum en þeim, sem að framan eru greind, þó að undanskildum skjölum, auðkenndum nr. 5 og 8. Þau skjöl eru vinnuskjöl sem rituð hafa verið til eigin nota fyrir stofnunina og eru því undanþegin upplýsingarétti almennings skv. 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun Byggðastofnunar er staðfest að öðru leyti en því að stofnuninni ber að veita kæranda, […], aðgang að eftirtöldum gögnum varðandi lánveitingar hennar til [B] ehf.:
Skjali, auðkenndu nr. 6: Útdráttur úr fundargerð 244. fundar stjórnar Byggðastofnunar sem haldinn var 3. desember 1999.
Skjali, auðkenndu nr. 7: Bréf Byggðastofnunar til [B] ehf., dagsett 17. desember 1999.
Skjali, auðkenndu nr. 9: Bréf Ríkisendurskoðunar til Byggðastofnunar, dagsett 8. febrúar 2000.
Skjali, auðkenndu nr. 11: Bókun forstjóra Byggðastofnunar, dagsett 29. febrúar 2000.
Skjali, auðkenndu nr. 13: Minnisblað forstjóra Byggðastofnunar til stjórnar stofnunarinnar, dagsett 17. mars 2000.
Skjali, auðkenndu nr. 14: Bréf formanns stjórnar Byggðastofnunar til forstjóra stofnunarinnar, dagsett 28. mars 2000.
Skjali, auðkenndu nr. 15: Minnisblað forstjóra Byggðastofnunar til formanns stjórnar stofnunarinnar, dagsett 3. apríl 2000.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson