A-127/2001 Úrskurður frá 6. september 2001
ÚRSKURÐUR
Hinn 6. september 2001 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-127/2001:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 30. júlí sl., kærði […] synjun Endurbótasjóðs menningarbygginga, dagsetta 27. júlí sl., um að veita honum aðgang að fundargerðum stjórnar sjóðsins síðastliðin tvö ár.
Með bréfi, dagsettu 10. ágúst sl., var kæran kynnt Endurbótasjóði menningarbygginga og sjóðnum veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 24. ágúst sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit af fundargerðum sjóðsstjórnar 1999 og 2000 í heild sinni innan sama frests. Frestur í þessu skyni var að beiðni sjóðsins framlengdur til 30. ágúst sl. Umsögn sjóðsins, dagsett 28. ágúst sl., barst úrskurðarnefnd sama dag ásamt umbeðnum gögnum.
Í fjarveru Valtýs Sigurðssonar tekur Arnfríður Einarsdóttir, varamaður, sæti í nefndinni við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu.
Málsatvik
Hinn 23. júlí sl. fór kærandi fram á það, með skriflegri umsókn til menntamálaráðuneytisins að fá aðgang að fundargerðum stjórnar Endurbótasjóðs menningarbygginga síðastliðin tvö ár. Ráðuneytið framsendi erindið til stjórnar sjóðsins sem synjaði kæranda um aðgang að fundargerðunum með bréfi, dagsettu 27. júlí sl. Í bréfi sjóðsstjórnar var m.a. komist svo að orði: "Tekið skal fram … að ríkissaksóknari hefur í fjölmiðlum tjáð sig um að einungis væri tímaspursmál hvenær opinber rannsókn hæfist vegna mála sem tengjast byggingarnefnd Þjóðleikhússins. Vegna umræddra ummæla ríkissaksóknara má telja ljóst að embættið hafi tekið ákvörðun um að opinber rannsókn muni fara fram. Jafnframt telur stjórn Endurbótasjóðs menningarbygginga miklar líkur á því að óskað verði eftir þeim gögnum Endurbótasjóðs, sem varða framkvæmdir við Þjóðleikhúsið, í þágu rannsóknarinnar. Mat á því hvaða gögn muni varða rannsóknina er lögum skv. í höndum lögreglu og ákæruvaldsins, en ekki sjóðsstjórnarinnar." Á þessum grundvelli var beiðni kæranda synjað með vísun til 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, en jafnframt boðað að ákvörðun um það yrði tekin til endurskoðunar þegar niðurstaða Ríkisendurskoðunar eða ákvörðun um gagnaöflun vegna hins opinbera máls lægi fyrir.
Í tilefni af öðrum kærumálum, sem einnig lutu að synjun stjórnvalda um að veita aðgang að gögnum tengdum byggingarframkvæmdum við Þjóðleikhúsið og byggingarnefnd leikhússins, sendi úrskurðarnefnd ríkissaksóknara svofellda fyrirspurn með bréfi, dagsettu 31. júlí sl.: "Í fréttum hefur verið greint frá því að þér, herra ríkissaksóknari, hafið lagt fyrir lögreglu að hefja opinbera rannsókn á máli sem varðar m.a. byggingarframkvæmdir við Þjóðleikhúsið og byggingarnefnd leikhússins. Þar sem í 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er tekið fram, að lögin gildi ekki um rannsókn eða saksókn í opinberu máli, er þess virðingarfyllst farið á leit við yður að þér staðfestið að umrædd rannsókn sé hafin, t.d. með því að láta úrskurðarnefnd í té sem trúnaðarmál ljósrit af bréfi yðar til ríkislögreglustjóra sem vísað hefur verið til í fréttum. Ennfremur er þess óskað að þér eða ríkislögreglustjóri upplýsið nefndina um það hvort þau gögn, sem fyrrgreind kærumál lúta að, verði eða kunni að verða tekin til skoðunar vegna rannsóknarinnar, svo og hversu langt aftur í tímann rannsóknin muni eða kunni að ná." Eftir að sú kæra, sem hér er til umfjöllunar, barst úrskurðarnefnd var ríkissaksóknara ritað annað bréf, dagsett 1. ágúst sl., og óskað eftir að svar hans við fyrra bréfi nefndarinnar tæki jafnframt til þessa máls.
Í svarbréfi ríkissaksóknara, dagsettu 3. ágúst sl., var eftirfarandi tekið fram: "Með bréfi, dagsettu 27. f.m. var efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjórans falið að hefja lögreglurannsókn á ætluðum refsiverðum auðgunarbrotum [A] í tengslum við vöruúttektir hans í nafni byggingarnefndar Þjóðleikhússins. Að beiðni nefndarinnar fylgir hér með ljósrit af því bréfi. – Ætla má að þau gögn sem fyrrgreind kærumál lúta muni verða til skoðunar við lögreglurannsókn málsins. Ekki þykir fært á þessu stigi að segja til um hversu langt aftur í tímann lögreglurannsókn muni ná, það mun að einhverju leyti ráðast af því sem athugun ríkisendurskoðunar á fjármála- og umsýslustörfum [A] leiðir í ljós."
Að þessu upplýstu leitaði úrskurðarnefnd eftir umsögn Endurbótasjóðs menningarbygginga um kæruna með bréfi, dagsettu 10. ágúst sl. Umsögn stjórnar sjóðsins, dagsett 28. ágúst sl., barst nefndinni sama dag. Þar er fyrri afstaða sjóðsstjórnar ítrekuð á grundvelli sömu sjónarmiða og áður og áréttuð með vísan til framangreinds svars ríkissaksóknara við erindi nefndarinnar og úrskurða úrskurðarnefndar frá 10. ágúst sl. í málunum nr. A-123/2001, A-124/2001 og A-125/2001.
Þess má geta að í greinargerð Ríkisendurskoðunar vegna athugunar á opinberum fjárreiðum [A], […], sem send hefur verið fjölmiðlum, er gerð sérstök grein fyrir samskiptum Endurbótasjóðs menningarbygginga við byggingarnefnd Þjóðleikhússins og menntamálaráðuneytið. Er þar m.a. vitnað orðrétt til fundargerða stjórnar sjóðsins frá árunum 1998, 1999 og 2001. Hluti af umræddri greinargerð hefur verið birtur í fjölmiðlum.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
1.
Í niðurlagi 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga segir að lögin gildi ekki um "rannsókn eða saksókn í opinberu máli." Í úrskurðum, sem kveðnir voru upp 10. ágúst sl. í málunum nr. A-123/2001, A-124/2001 og A-125/2001, komst úrskurðarnefnd að þeirri niðurstöðu að vísa bæri málunum frá nefndinni þótt gögn þau, sem þar var óskað eftir aðgangi að, hefðu ekki verið afhent lögreglu eða ákæruvaldi. Það var gert á grundvelli þeirrar yfirlýsingar ríkissaksóknara að ætla mætti að þau yrðu tekin til skoðunar við rannsókn lögreglu á ætluðum auðgunarbrotum [A], fyrrverandi formanns byggingarnefndar Þjóðleikhússins.
Þrátt fyrir þessa niðurstöðu áskilur nefndin sér rétt til þess að meta það, í ljósi atvika hverju sinni, hvort aðgangur skuli veittur að gögnum á grundvelli upplýsingalaga þótt þau kunni að tengjast rannsókn máls. Í því efni skiptir að sjálfsögðu máli, en sker þó ekki úr, að því hafi verið lýst yfir af hálfu ákæruvalds að ætla megi að gögn þau, sem um er að ræða, verði tekin til skoðunar við rannsókn opinbers máls.
Í þessu máli liggur í fyrsta lagi ljóst fyrir að á þeim fundum stjórnar Endurbótasjóðs menningarbygginga, sem haldnir voru á árunum 1999 og 2000, var fjallað um fjölmörg önnur mál en endurbyggingu Þjóðleikhússins og styrkveitingu til hennar. Með lögjöfnun frá 7. gr. upplýsingalaga kæmi, þegar af þeirri ástæðu, ekki til álita að vísa frá úrskurðarnefnd nema þeim hluta kærumáls þessa sem lýtur að þessu eina máli.
Í öðru lagi tengjast þau gögn, sem um var fjallað í fyrrgreindum þremur kærumálum, þ.e. fundargerðir byggingarnefndar Þjóðleikhússins, yfirlit um kostnað vegna framkvæmda við leikhúsið á tilteknu árabili og skjöl um samskipti menntamálaráðuneytisins og Framkvæmdasýslu ríkisins vegna byggingarnefndarinnar, rannsókn á ætluðum auðgunarbrotum fyrrverandi formanns nefndarinnar með beinni hætti en þær fundargerðir sem mál þetta snýst um. Síðast en ekki síst hefur Ríkisendurskoðun gert opinbera greinargerð sína um athugun á fjárreiðum formannsins, þar sem m.a. er gerð sérstök grein fyrir samskiptum Endurbótasjóðs menningarbygginga við byggingarnefndina og menntamálaráðuneytið og í því sambandi vitnað orðrétt til fundargerðar stjórnar sjóðsins 23. mars 1999.
Með vísun til alls þess, sem að framan greinir, er það niðurstaða úrskurðarnefndar að ekki standi rök til þess að vísa máli þessu frá nefndinni á grundvelli niðurlagsákvæðisins í 1. mgr. 2. gr. laganna, hvorki í heild né að hluta.
2.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4. - 6. gr." Ennfremur segir í 1. mgr. 10. gr. laganna: " Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér upplýsingar um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða."
Úrskurðarnefnd hefur skýrt síðargreinda ákvæðið svo, með hliðsjón af því fyrrnefnda, að aðgangur sé að öðru jöfnu heimill að skjali þótt þar sé að finna upplýsingar um fleiri en eitt stjórnsýslumál. Á hinn bóginn hefur nefndin talið að ekki sé unnt, í sömu beiðni, að fara fram á aðgang að miklum fjölda skjala úr fleiri en einu máli, þótt þau séu nægilega tilgreind.
Eins og gerð er grein fyrir hér að framan, er að fjallað um mörg stjórnsýslumál í þeim fundargerðum sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að. Hins vegar er beiðni hans afmörkuð við tvö ár og einungis er um að ræða sex fundargerðir stjórnar Endurbótasjóðs menningarbygginga frá því tímabili. Með skírskotun til þess, sem að framan greinir, er það álit úrskurðarnefndar að beiðnin fullnægi þeim skilyrðum, sem sett eru í 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga, enda hefur því ekki verið borið við af hálfu sjóðsins.
3.
Með vísun til þeirrar meginreglu um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum hins opinbera, sem fram kemur í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, hefur verið litið svo á að stjórnvöldum beri að veita aðgang að upplýsingum um úthlutun fjár úr opinberum sjóðum í formi styrkja eða annarra óafturkræfra framlaga, sbr. dóm Hæstaréttar 1998, bls. 3096 í dómasafni réttarins.
Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér þær fundargerðir sem hér um ræðir. Telur hún að drög að áætlun um fjárveitingar úr Endurbótasjóði menningarbygginga og ráðstöfun þeirra árin 2000–2004, sem felld eru inn í fundargerð sjóðsstjórnar 7. febrúar 2000, teljist vinnuskjal í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga sem sé undanskilið upplýsingarétti almennings. Að öðru leyti falli ekkert það, sem í fundargerðunum er að finna, undir undantekningarákvæðin í 4. - 6. gr. upplýsingalaga. Ber því sjóðnum að veita kæranda aðgang að þeim, með þeirri undantekningu sem að framan greinir.
Úrskurðarorð:
Endurbótasjóði menningarbygginga er skylt að veita kæranda, […] aðgang að fundargerðum stjórnar sjóðsins síðastliðin tvö ár, þ.e. árin 1999 og 2000, að hluta, eftir því sem nánar er kveðið á um hér að framan.
Eiríkur Tómasson, formaður
Arnfríður Einarsdóttir
Elín Hirst
Arnfríður Einarsdóttir
Elín Hirst