Nr. 108/2017 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 16. febrúar 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 108/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU16110051
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 18. nóvember 2016, kærði […], f.h. […], kt. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefnd kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 28. október 2016, um að synja kæranda um dvalarleyfi á Íslandi.Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði endurskoðuð og breytt á þá leið að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla, sbr. 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 30. gr. þágildandi laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
Hinn 1. janúar 2017 tóku gildi ný lög um útlendinga nr. 80/2016. Samkvæmt 2. mgr. 121. gr. laganna gilda ákvæði þeirra um mál sem bárust kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laganna en höfðu ekki verið afgreidd með úrskurði. Fer því um mál þetta samkvæmt ákvæðum laga nr. 80/2016.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti í fyrsta skipti um dvalarleyfi hér á landi vegna atvinnu 2005 en var synjað. Hinn 23. maí 2014 sótti kærandi um dvalarleyfi hér á landi vegna náms og fékk útgefið leyfi með gildistíma til 1. febrúar 2015. Kærandi sótti einnig um atvinnuleyfi 19. nóvember 2014 og fékk það útgefið 4. desember 2014 með sama gildistíma. Hinn 11. desember 2014 sótti kærandi um dvalar- og atvinnuleyfi vegna skorts á vinnuafli en óskaði síðar eftir að draga þá umsókn til baka og sótti þess í stað um endurnýjun á dvalar- og atvinnuleyfi á grundvelli náms. Dvalarleyfið og atvinnuleyfið var endurnýjað og útgefið til 1. júlí 2015. Hinn 19. júní 2015 sótti kærandi um endurnýjun í annað sinn en dró síðar þá umsókn til baka og lagði í staðinn fram umsókn um dvalar- og atvinnuleyfi vegna skorts á vinnuafli þann 28. október 2015. Vinnumálastofnun synjaði umsókn um atvinnuleyfi hinn 12. janúar 2016 og synjaði Útlendingastofnun því um dvalarleyfi þann 8. mars 2016. Kærandi lagði fram umsókn um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við landið hinn 10. febrúar 2016. Umsókn kæranda var synjað með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 28. október 2016. Kærandi kærði ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála þann 18. nóvember 2016. Með tölvupósti, dags. 21. nóvember 2016, var óskað eftir athugasemdum Útlendingastofnunar vegna kærunnar ef einhverjar væru auk afrits af gögnum málsins. Umbeðin gögn bárust kærunefnd þann 25. og 29. nóvember 2016, en stofnunin gerði ekki athugasemdir við kæruna. Þá bárust frekari gögn frá stofnuninni 1. og 2. febrúar 2017. Greinargerð og gögn frá kæranda bárust kærunefnd þann 22. nóvember 2016. Frekari gögn bárust frá kæranda þann 13. febrúar 2017.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Við mat á sérstökum tengslum kæranda við landið byggði Útlendingastofnun m.a. á því að þágildandi 12. gr. f laga um útlendinga væri undantekningarákvæði sem heimilt en væri ekki skylt að beita og bæri þar af leiðandi að túlka ákvæðið þröngt. Aðeins væri um að ræða heimild til að veita dvalarleyfi þegar tengsl umsækjanda við Ísland væru mjög sterk. Stofnunin byggði á því að kærandi hefði einungis haft atvinnuleyfi í gildi hér á landi í u.þ.b. 7 mánuði. Að mati stofnunarinnar hefðu þau félagslegu tengsl sem kærandi hefði öðlast í gegnum atvinnu þann tíma sem hún hefði dvalið hér ekki getað talist það sterk og sérstök að skilyrði ákvæðisins væru uppfyllt. Ekki væri nægjanlegt að kæranda hafi staðið til boða áframhaldandi atvinna og að hún hefði staðið sig vel í starfi.
Stofnunin byggði einnig á því að til þess að tengsl við land og þjóð teldust sterk þyrfti að vera um að ræða nákomna ættingja sem hefði í framkvæmd verið túlkað í samræmi við þágildandi 13. gr. laga um útlendinga þ.e. að um væri að ræða maka, sambúðarmaka, börn viðkomandi yngri en 18 ára á hans framfæri og í hans forsjá, eða ættmenni viðkomandi eða maka í beinan legg. Aðrir ættingjar gætu í þessu tilliti talist nákomnir ef aðstæður málsins væru með þeim hætti. Að mati stofnunarinnar væri ljóst af fyrirliggjandi gögnum málsins að umsækjandi ætti maka, dóttur og móður í heimalandi. Taldi stofnunin því tengsl sem umsækjandi á hér á landi væru ekki nægilega náin til þess þau féllu undir þau sjónarmið sem leiðbeiningarreglur innanríkisráðuneytisins byggðu á. Auk þess var það mat stofnunarinnar að ekki væri séð að umönnunarsjónarmið væru til staðar sem leiða ættu til annarrar niðurstöðu, en kærandi ætti eiginmann, dóttur og móður í heimaríki og stæði hún því ekki ein eftir.
Það var mat stofnunarinnar að þegar litið væri á gögn málsins og aðstæður kæranda í heild, þ.e. dvalartíma, fjölskyldutengsla og annarra atriða, ætti undantekningarregla 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga ekki við um kæranda. Taldi stofnunin kæranda hafa sterkari tengsl við heimaland sitt en við Ísland. Synjaði stofnunin því umsókn kæranda um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið. Þá taldi stofnunin einnig að kærandi uppfyllti ekki skilyrði 1. og 2. mgr. 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga til veitingar dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða í ljósi þess að neyð af efnahagslegum rótum, svo sem fátækt og húsnæðisskortur, sem kærandi hafi borið fyrir sig, félli ekki innan verndarsviðs ákvæðisins. Umsókn kæranda um dvalarleyfi var því synjað af stofnuninni.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð byggir kærandi á því að skilyrði þágildandi 12. gr. f laga um útlendinga séu uppfyllt og því beri að veita kæranda dvalarleyfi á þeim grundvelli. Kærandi kveðst hafa sótt um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið þar sem ljóst hafi verið að stærstur hluti fjölskyldu hennar búi á Íslandi. Kærandi kveðst eiga fimm nána ættingja hér á landi, þ.e. tvær systur, mág og tvær systradætur. Þá tiltekur kærandi 34 aðra ættingja hér á landi. Kærandi kveðst eingöngu eiga þrjá nána ættingja í heimalandi sínu, þ.e. móður, eiginmann og dóttur. Kærandi heldur því fram að mikill meirihluti ættingja sinna sé búsettur hér á landi og þeir ættingjar sem búi í heimalandi geri það eingöngu af sárri neyð. Kærandi kveðst hafa sent peninga til eiginmanns síns og dóttur í heimalandi til að þau geti lifað þar mannsæmandi lífi. Kærandi heldur því fram að sín bíði eingöngu örbirgð og atvinnuleysi í heimalandi. Þá sé dóttir kæranda að hefja skólagöngu með tilheyrandi skólagjöldum og hafi kærandi verulegar áhyggjur af framfærslu fjölskyldunnar þurfi hún að fara þangað að nýju.
Kærandi byggir á leiðbeinandi sjónarmiðum innanríkisráðuneytisins en samkvæmt þeim séu fjölskyldutengsl mikilvægasta sjónarmiðið og sé því borðleggjandi að hún fái dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið. Þá byggir kærandi á því að samkvæmt leiðbeinandi sjónarmiðum innanríkisráðuneytisins skuli líta til þess hvort umsækjandi hafi áður haft dvalarleyfi á Íslandi og hvort til staðar séu félagsleg tengsl eða atvinnutengsl. Það liggi fyrir að kærandi hafi haft dvalarleyfi hér á landi frá árinu 2014 og dvalist löglega í landinu. Kærandi telur að sérstaklega skuli líta til þess að hún hafi aðlagast íslensku samfélagi og það yrði verulegt rask fyrir hana fengi hún ekki dvalarleyfi hér á landi. Kærandi eigi marga vini hér á landi og tiltekur tiltekinn fjölda þeirra í greinargerð. Kærandi kveðst hafa verið vel liðin í vinnu líkt og fylgiskjöl með kæru beri vott um. Þá sé ljóst að hún uppfylli öll önnur grunnskilyrði dvalarleyfis.
Kærandi byggir á því að aðstæður hennar falli undir leiðbeinandi sjónarmið innanríkisráðuneytisins og vísar sérstaklega til b-liðar sjónarmiðanna. Það liggi ljóst fyrir að allir nánustu ættingjar hennar séu búsettir hér á landi, að frátaldri móður hennar, eiginmanni og dóttur. Á Íslandi eigi hún stóra og nána fjölskyldu sem hún hafi ræktað tengslin við með dvöl sinni hér. Kærandi vísar einnig til 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og vill að litið verði til ákvæðisins við úrskurð í málinu. Kærandi telur að synjun á dvalarleyfi geti talist brot gegn rétti hennar til fjölskyldulífs samkvæmt ákvæði sáttmálans.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í máli þessu er til úrlausnar hvort Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja kæranda um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið.
Útlendingastofnun synjaði umsókn kæranda um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við landið þar sem hún uppfyllti ekki skilyrði 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002. Fjallað er um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla í 78. gr. gildandi laga um útlendinga nr. 80/2016. Samkvæmt 1. mgr. 78. gr. laga um útlendinga er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli þess að hann teljist hafa sérstök tengsl við landið, að fullnægðum skilyrðum 1. og 2. mgr. 55. gr., sé hann eldri en 18 ára og falli ekki undir ákvæði um önnur dvalarleyfi samkvæmt lögunum eða fullnægi ekki skilyrðum þeirra. Samkvæmt 2. mgr. 78. gr. geta til sérstakra tengsla m.a. talist tengsl sem útlendingur hefur stofnað til meðan á dvöl hans hér á landi hefur staðið samkvæmt útgefnu dvalarleyfi sem verður ekki endurnýjað eða hefur verið afturkallað vegna breyttra aðstæðna eða annarra atvika. Fara skal fram heildstætt mat á tengslum umsækjanda við landið og skal við það mat að jafnaði horft til lengdar lögmætrar dvalar, sbr. 3. mgr. 78. gr. laganna. Í athugasemdum við 78. gr. frumvarps til laga um útlendinga kemur fram að ólíklegt sé að sterk tengsl myndist við skamma dvöl og megi í því samhengi miða við að lágmarki tveggja ára dvöl hér á landi. Jafnframt er heimilt að líta annars vegar til fjölskyldutengsla, þ.e. fjölskyldusamsetningar umsækjanda með tilliti til umönnunarsjónarmiða, hins vegar félagslegra og menningarlegra tengsla við landið á grundvelli atvinnuþátttöku eða annarra sambærilegra tengsla, sbr. 3. mgr. 78. gr. laganna. Þá getur útlendingur í undantekningartilvikum talist hafa sérstök tengsl við landið, þrátt fyrir að hafa ekki dvalist hér á landi, þegar heildstætt mat á aðstæðum hans leiðir til þess., t.d. ef rík umönnunarsjónarmið eru til staðar og bersýnilega væri ósanngjarnt að veita umsækjanda ekki dvalarleyfi á grundvelli þeirra, sbr. 4. mgr. 78. gr. laganna.
Fjallað er um tengsl sem ekki geta talist til sérstakra tengsla við landið í 5. mgr. 78. gr. laganna. Þar segir m.a. að þau tengsl sem útlendingur myndar við dvöl hér á landi skv. 64., 65., 66., 67., 68., 75., 76. og 77. gr. laganna geti ekki talist til sérstakra tengsla við landið. Þá segir að með sérstökum tengslum í ákvæðinu sé auk þess hvorki átt við fjölskyldutengsl viðkomandi útlendings, en um þau fari skv. VIII. kafla, né dvöl á grundvelli langtímavegabréfsáritunar.
Kærandi byggir á því að ákvörðun um að synja um dvalarleyfi á Íslandi geti falið í sér brot gegn 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem verndi m.a. réttinn til fjölskyldulífs. Ákvæði 78. gr. laga um útlendinga ber að túlka í samræmi við 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í dómum Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið vísað til þeirrar viðurkenndu meginreglu þjóðaréttar að ríki hafa, með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar sínar, rétt til að stjórna aðgengi erlendra ríkisborgara að landsvæði sínu og dvöl þeirra þar. Skylda ríkisins til að virða, vernda og tryggja réttinn til einkalífs, heimilis og fjölskyldu skv. 8. gr. mannréttindasáttmálans, metin í þessu ljósi, felur ekki í sér skyldu ríkis til að samþykkja umsókn einstaklings um leyfi til dvalar eða búsetu á yfirráðasvæði sínu sbr. meðal annars dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í málum Antwi ofl. gegn Noregi (mál nr. 26940/10) frá 12. febrúar 2012 og Abdulaziz, Cabales og Balkandali gegn Bretlandi (mál nr. 9214/20, 9473/81, 9474/81) frá 28. maí 1985.
Af gögnum málsins má ráða að kærandi hefur dvalið hér á landi frá því í ágúst 2014 eða í tvö og hálft ár. Hún hefur aftur á móti aðeins dvalið hluta þess tíma á grundvelli dvalarleyfis, en hún hafði leyfi til dvalar vegna náms, sbr. 12. gr. e þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002, frá ágúst 2014 til júlí 2015. Frá þeim tíma hefur kærandi dvalið hér án dvalarleyfis. Önnur tengsl kæranda við Ísland eru þau að hún starfar hér á landi. Þá á kærandi tvær fullorðnar systur hér á landi ásamt fjarskyldari ættingjum. Samkvæmt framansögðu hefur kærandi einungis dvalið hér á landi á grundvelli dvalarleyfis í tæpt ár og er heildardvalartími hennar hér á landi tiltölulega skammur. Kærunefnd telur að tengsl sem hún hefur myndað með atvinnuþátttöku geti ekki talist sterk. Þá býr nánasta fjölskylda kæranda í heimalandi hennar, þ.e. móðir hennar, barn og eiginmaður, en einungis fjarskyldari ættingjar hér á landi. Í ljósi skamms dvalartíma og fjölskyldulífs sem kærandi nýtur í heimaríki verður ekki talið að synjun umsóknar kæranda um dvalarleyfi brjóti á rétti kæranda til friðhelgi einkalífs, heimilis eða fjölskyldu skv. 1. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar. Með vísan til framangreinds leiðir heildstætt mat kærunefndar á tengslum kæranda við landið til þess að kærandi telst ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Hin kærða ákvörðun verður því staðfest.
ÚRSKURÐARORÐ
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Anna Tryggvadóttir, varaformaður
Árni Helgason Erna Kristín Blöndal