Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 338/2020

Fimmtudaginn 29. október 2020

A

gegn

Hafnarfjarðarbæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 7. júlí 2020, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Hafnarfjarðarbæjar, dags. 28. maí 2020, á beiðni hennar um breytingu á samningi um notendastýrða persónulega aðstoð.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi er með samning við Hafnarfjarðarbæ í formi notendastýrðar persónulegrar aðstoðar (NPA) sem kveður á um sólarhringsþjónustu. Með erindi, dags. 10. febrúar 2020, fór kærandi fram á breytingu á þeim samningi, úr hvíldarvaktarfyrirkomulagi yfir í vakandi næturvaktir, með vísan til breyttra aðstæðna á heimili hennar. Með ákvörðun stuðnings- og stoðþjónustuteymis fjölskyldu- og barnamálasviðs Hafnarfjarðarbæjar, dags. 9. mars 2020, var þeirri beiðni synjað með vísan til þess að kærandi væri þegar með sólarhringsþjónustu. Kærandi bar þá ákvörðun undir fjölskylduráð Hafnarfjarðarbæjar sem staðfesti niðurstöðu stuðnings- og stoðþjónustuteymis, sbr. bréf þess efnis frá 28. maí 2020. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun með bréfi, dags. 5. júní 2020.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 7. júlí 2020. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 9. júlí 2020, var óskað eftir greinargerð Hafnarfjarðarbæjar ásamt gögnum málsins. Greinargerð barst úrskurðarnefndinni 4. ágúst 2020 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Athugasemdir bárust ekki. Með erindi úrskurðarnefndar 13. október 2020 var óskað eftir upplýsingum frá kæranda um hvort samningur hennar hefði verið tekinn til endurskoðunar í kjölfar nýrra reglna um NPA. Svar barst frá kæranda 14. október 2020.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess í fyrsta lagi að úrskurðarnefnd velferðarmála felli hina kærðu ákvörðun fjölskylduráðs Hafnarfjarðar úr gildi. Í öðru lagi krefst kærandi þess að viðurkennt verði að fjárframlag Hafnarfjarðarkaupstaðar vegna launakostnaðar NPA aðstoðarfólks á grundvelli NPA samnings hennar skuli taka mið af vakandi næturvöktum aðstoðarfólks. Í þriðja lagi krefst kærandi þess að viðurkennt verði að gildandi jafnaðartaxti sólarhringssamninga með vakandi næturvaktir NPA aðstoðarfólks skuli nema að lágmarki 4.913,04 kr. fyrir hverja vinnustund að meðaltali. Til vara krefst kærandi þess að Hafnarfjarðarkaupstað verði gert að reikna út fjárframlag til launakostnaðar NPA aðstoðarfólks á grundvelli NPA samnings hennar með hliðsjón af kjarasamningi sem gildi um störf NPA aðstoðarfólks og aðstoðarfólk hennar geti átt aðild að.

Kærandi greinir frá því að hún sé með NPA samning við Hafnarfjarðarkaupstað sem kveði á um 730 klukkustunda aðstoð á mánuði. Óumdeilt sé að kærandi hafi þörf fyrir aðstoð allan sólarhringinn og NPA samningnum sé ætlað að mæta þeirri þjónustuþörf. Í X 2019 hafi kærandi eignast barn og vegna þess hafi þjónustuþörf hennar aukist. Til að mynda hafi kærandi þurft meiri aðstoð á næturnar sem kalli á aðlögun á skipulagi vakta hjá NPA aðstoðarfólki hennar. Með bréfi, dags. 10. febrúar 2020, hafi kærandi sent Hafnarfjarðarkaupstað bréf með kröfu um breytingu á NPA samningi hennar. Þar sé meðal annars vísað til 8. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir þar sem tekið sé fram að stoðþjónusta skuli taka mið af þörfum fatlaðra foreldra vegna umönnunar og uppeldis barna sinna. Jafnframt sé vísað til ákvæða samstarfssamnings milli umsýsluaðila og Hafnarfjarðarkaupstaðar um breytingar á aðstoð hjá notanda, en þar segi að umsýsluaðili og sveitarfélag ásamt notanda skuli koma sér saman um að leggja mat á áhrif þess þegar breytingar verði á aðstæðum notanda, hvort um sé að ræða meiri þörf fyrir aðstoð eða minni. Í bréfinu sé lögð áhersla á að þjónustuþörf kæranda hafi breyst í þá veru að ekki væri lengur hægt að notast eingöngu við hvíldarvaktir á næturnar, en það þýði að aðstoðarfólk hvílist á vöktunum samkvæmt sérstöku ákvæði í kjarasamningi NPA miðstöðvarinnar við Eflingu/SGS. Forsendur fyrir því að geta nýtt hvíldarvaktir séu þær að unnt sé að tryggja aðstoðarfólki fullnægjandi aðstöðu til þess að hvílast á meðan vakt standi og að tiltekin skilyrði um lágmarkshvíldartíma sé tryggður. Þar sem kærandi eigi nú ungabarn þurfi hún að vakna um miðjar nætur og vakna snemma morguns til að sinna barninu. Því þurfi greiðslur Hafnarfjarðarkaupstaðar vegna NPA samnings hennar að taka mið af svokölluðum vakandi næturvöktum til að hún og umsýsluaðili hennar geti uppfyllt kjarasamningsbundnar skuldbindingar vinnuveitanda. Í því sambandi vísar kærandi til útreikninga NPA miðstöðvarinnar á réttum jafnaðartaxta NPA aðstoðarfólks hjá notendum sem séu með aðstoðarfólk allan sólarhringinn miðað við vakandi næturvaktir. Taxtinn í slíkum samningum þurfi að lágmarki að nema 4.913,04 kr. á hverja vinnustund, miðað við launatöflur NPA aðstoðarfólks frá 1. apríl 2019.

Kærandi telji hina kærðu ákvörðun ólögmæta og óréttláta. Óumdeilt sé að kærandi þurfi aðstoð við allar athafnir daglegs lífs, enda eigi NPA samningur hennar að gera ráð fyrir því. Þá sé jafnframt óumdeilt að kæranda og umsýsluaðila hennar beri skylda til þess að tryggja að NPA aðstoðarfólk sem ráðið sé til að aðstoða hana fái laun og önnur kjör samkvæmt ákvæðum viðeigandi kjarasamnings. Raunar séu lagðar miklar og þungar skyldur á herðar NPA notenda sem verkstjórnendur og umsýsluaðila sem vinnuveitendur að fara eftir ákvæðum kjarasamninga og þeirra laga og reglna sem gilda á almennum vinnumarkaði. Sömu skyldur séu einnig lagðar á sveitarfélög. Þannig segi í 3. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir að við framkvæmd NPA skuli umsýsluaðili meðal annars sjá til þess að uppfyllt séu ákvæði kjarasamninga á almennum vinnumarkaði og að sveitarfélag geti afturkallað ákvörðun um umsýslusamning verði misbrestur þar á. Í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um NPA segi að umsýsluaðili beri ábyrgð á því að aðstoðarfólk sem ráðið sé á grundvelli NPA samnings skuli meðal annars njóta launa og annarra starfskjara í samræmi við ákvæði kjarasamninga. Í 9. gr. reglugerðarinnar segi að við ráðningu aðstoðarfólks skuli umsýsluaðilar og notendur fara eftir viðeigandi lögum og gildandi kjarasamningum. Í d-lið 1. mgr. 12. og 13 gr. reglugerðarinnar sé tekið fram að hlutverk umsýsluaðila sé meðal annars að taka þátt í gerð og framkvæmd kjarasamninga vegna starfa aðstoðarfólks.

Til þess að notendur og umsýsluaðilar geti staðið undir kjarasamningsbundnum skuldbindingum sínum sé svo skýrt kveðið á um það í reglugerð að framlög sveitarfélaga til launakostnaðar í NPA skuli „taka mið af kjörum aðstoðarfólks samkvæmt gildandi kjarasamningum hverju sinni“, sbr. 16. gr. reglugerðarinnar. Í kafla 4 í samstarfssamningi umsýsluaðila við sveitarfélög vegna NPA sé einnig víða tekið fram að aðstoðarfólk skuli njóta kjara samkvæmt gildandi kjarasamningum og að sveitarfélög skuli „tryggja að greiðslur til umsýsluaðila vegna einstaklingssamninga um NPA endurspegli kjarasamninga og taki breytingum samfara kjarasamningsbundnum launahækkunum.“ Þá segi jafnframt í gr. 10.1 í samstarfssamningi umsýsluaðila við sveitarfélög að fjárhæðir greiddar fyrir hverja vinnustund „skulu vera í samræmi við ákvæði kjarasamninga umsýsluaðila sem gilda á almennum vinnumarkaði og taka breytingum í samræmi við kjarasamningsbundnar launahækkanir.“

Umsýsluaðili kæranda, NPA miðstöðin, hafi á undanförnum misserum ítrekað bent Hafnarfjarðarkaupstað á að sá jafnaðartaxti sem bærinn miði við sé ekki í samræmi við ákvæði kjarasamninga NPA aðstoðarfólks. Miðstöðin hafi lagt fram nákvæma útreikninga á lágmarksjafnaðartaxta sólarhringssamninga, sem endurspegli annars vegar þann taxta sem NPA notandi sem geti nýtt sér hvíldarvaktir NPA aðstoðarfólks og hins vegar taxta sólarhringssamninga þar sem notandi geti ekki nýtt sér hvíldarvaktir. Þá hafi NPA miðstöðin ítrekað óskað eftir því að bærinn rökstyðji og leggi fram útreikninga sína fyrir jafnaðartaxta sveitarfélagsins, án þess að bærinn hafi orðið við því. Samkvæmt útreikningum NPA miðstöðvarinnar verði jafnaðartaxti sólarhringssamninga þar sem nýta megi hvíldarvaktir að nema að lágmarki 4.477 kr. á hverja klukkustund en 4.913 kr. á klukkustund á þeim samningum þar sem notandi verði að nýta vakandi næturvaktir, miðað við launataxta NPA aðstoðarfólks sem hafi tekið gildi frá 1. apríl 2019. Rétt sé að benda á það að forsendur í niðurstöðu stuðnings- og stoðþjónustuteymisins séu ekki réttar. Hvergi í lögum eða reglum um NPA sé að finna skilgreiningu eða takmörkun á því hvað teljist til „hámarksþjónustu“ og því ekki rétt að vísa til þess að kærandi sé „þegar með sólarhringsþjónustu“ líkt og það feli í sér hámark á þjónustunni. Hið rétta sé að kærandi eigi rétt á að þjónustuþörf hennar sé metin út frá aðstæðum hennar og eigi rétt á að sú þjónusta sé útfærð eftir ákveðnum leiðum, til dæmis með NPA.

Kærandi og umsýsluaðili hennar hafi sýnt fram á að þau geti ekki uppfyllt skilyrði kjarasamnings um hvíld á vöktum til að geta nýtt ákvæði hans um hvíldarvaktir, sbr. bókun 1 við kjarasamning NPA miðstöðvarinnar við Eflingu/SGS, undirritaður þann 10. júlí 2016. Ákvæði um nýtingu hvíldarvakta eigi sér stoð í sérstakri undanþágu frá hámarkslengd vakta í vinnulöggjöfinni nr. 46/1980 og almennum kjarasamningum, en til þess að NPA notendur geti nýtt sér þessa sérstöku undanþágu þurfi ákveðin skilyrði að vera uppfyllt. Skilyrðin varði fyrst og fremst fullnægjandi hvíldaraðstöðu fyrir aðstoðarfólkið og hámarks hvíldarrof á vöktum, sbr. ákvæði 1.2 og 1.3 í bókuninni. Þar sem kærandi geti ekki lengur nýtt sér hvíldarvaktir verði NPA samningur hennar að taka mið af hefðbundnu vaktafyrirkomulagi, þ.e. næturvöktum þar sem aðstoðarfólk sé vakandi á meðan á vakt standi og fái þar af leiðandi fullt álag greitt. Þar sem aðeins sé greiddur dagvinnugrunnur á meðan á hvíldarvakt standi en fullt 55% álag á næturnar á næturvöktum verði að gera viðeigandi breytingar á NPA samningi svo að uppfylla megi kröfur tilvitnaðra ákvæða laga, reglugerða og samstarfssamnings um kjarasamningsbundnar greiðslur til aðstoðarfólks.

Í þessu samhengi verði einnig að horfa til réttinda kæranda sem foreldris og réttinda barns hennar. Samkvæmt 4. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sem hafi lagagildi hér á landi samkvæmt lögum nr. 19/2013, skuli stjórnvöld gera allar viðeigandi ráðstafanir til að tryggja þau réttindi sem tryggð séu í samningnum og í 1. mgr. 2. gr. segi að börnum skuli tryggð þessi réttindi án tillits til aðstæðna foreldra. Ein mikilvægasta meginregla samningsins feli í sér að það sem sé barni fyrir bestu skuli hafa forgang þegar félagsmálastofnanir á vegum hins opinbera geri ráðstafanir sem varða börn. Barn njóti réttar samkvæmt samningnum til að alast upp á eigin heimili, þekkja foreldra sína og foreldrum skuli tryggður stuðningur til að fullnægja skyldum sínum gagnvart barninu.

Kærandi njóti þjónustu samkvæmt lögum nr. 38/2018. Í 3. mgr. 1. gr. laganna, sem fjalli um markmið laganna, segi að „við framkvæmd laga þessara skal framfylgt þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks“. Í samningnum sé kveðið á um réttindi fatlaðs fólks og einnig skyldur stjórnvalda til að þeirra réttinda verði notið. Kæranda sé til að mynda tryggður réttur til sjálfstæðs lífs og persónulegrar aðstoðar samkvæmt 19. gr. samningsins og í 2. mgr. 23. gr. segi að „aðildarríkin skulu veita fötluðu fólki viðeigandi aðstoð við að uppfylla skyldur sínar sem uppalendur barna“. Um túlkun og þýðingu tilvitnaðs ákvæðis 1. gr. laga nr. 38/2018 um framfylgd samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks við framkvæmd laga nr. 38/2018 vísar kærandi til álita umboðsmanns Alþingis í málum nr. 9897/2018 og 91607/2016.

III. kafli laga nr. 38/2018 fjalli meðal annars um réttindi fatlaðs fólks til stoðþjónustu og notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar. Í 1. mgr. 8. gr. segi að „fötluðu fólki skal standa til boða stoðþjónusta sem er nauðsynleg þátttöku þess í samfélaginu án aðgreiningar þannig að það standi til jafns við aðra og komið verði í veg fyrir félagslega einangrun þess.“ Í 5. tölul. sömu málsgreinar segi að miða skuli stoðþjónustu við þarfir fatlaðra foreldra vegna umönnunar og uppeldis barna sinna. Að öllu þessu virtu sé bæði ljóst að kærandi njóti réttar sem foreldri til viðeigandi þjónustu og stuðnings til að sinna hlutverki sínu, auk þess sem barn hennar njóti réttinda til að alast upp með foreldri sem njóti slíkrar þjónustu og stuðnings. Hafnarfjarðarkaupstað beri lagaskyldu samkvæmt íslenskum lögum og alþjóðlegum skuldbindingum til þess að taka tillit til aðstæðna kæranda sem foreldri hvað varði þjónustu í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar og sjá til þess að kærandi og barnið hennar fái notið þeirra réttinda.

Af framangreindu leiði, sbr. meðal annars tilvitnuð álit umboðsmanns Alþingis, að reglur sem sveitarfélög setji á grundvelli laga nr. 38/2018 og öll framkvæmd og þjónusta sem þau veiti á grundvelli þeirra, verði að samræmast ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks og kröfum sem af þeim leiði, sem og Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Kærandi telji þá ákvörðun sem fjölskylduráð Hafnarfjarðar hafi tekið í máli hennar ekki standast þann lagalega mælikvarða.

Kærandi telji rétt að nefna að Hafnarfjarðarkaupstaður hafi brugðist rannsóknarskyldu sinni við meðferð málsins. Samkvæmt 33. gr. laga nr. 38/2018 beri Hafnarfjarðarkaupstað að tryggja að ákvörðun sem tekin sé um þjónustu við fatlaðan einstakling sé studd nægjanlegum gögnum áður en hún sé tekin, meðal annars með því að afla gagna. Ekki verði séð að Hafnarfjarðarkaupstaður hafi aflað nokkurra gagna um málið eða óskað eftir frekari gögnum frá kæranda sem gætu stutt eða skýrt málið. Þvert á móti beri svarbréf fjölskylduráðs Hafnarfjarðar frá 28. maí 2020 og bókun fundar ráðsins þar sem hin kærða ákvörðun hafi verið tekin þess merki að ráðið hafi í raun ekki tekið afstöðu til allra þátta sem snúi að upphaflegu málsskoti hennar til ráðsins. Þar sé eingöngu vísað til „hækkunar á NPA samningi“, en í raun byggi kæra hennar á því að greiðslur bæjarins séu ekki í samræmi við fyrirliggjandi þjónustuþörf miðað við aðstæður kæranda í dag eða gildandi kjarasamninga NPA aðstoðarfólks. Að þessu leyti hafi Hafnarfjarðarkaupstaður brugðist rannsóknarskyldu sinni, enda liggi fyrir að bærinn hafi ekki tekið fullnægjandi afstöðu til þeirra álitaefna sem upphaflegt málsskot sneri að og þeirra skyldna sem hvíli á bænum samkvæmt tilvitnuðum lögum og reglugerðum um NPA.

Þá sé jafnframt rétt að nefna að Hafnarfjarðarkaupstaður rökstyðji ekki niðurstöðu sína um hina kærðu ákvörðun. Í 3. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018 komi fram að „ef umsókn um þjónustu er hafnað eða hún aðeins samþykkt að hluta skal ákvörðun rökstudd skriflega.“ Hafnarfjarðarkaupstaður hefði því átt að rökstyðja ákvörðun sína þegar ákvörðunin hafi verið tekin og láta hana fylgja með í málinu. Kærandi eigi einnig rétt á því að fá viðeigandi þjónustu á meðan hún bíði eftir þeirri þjónustu sem hún eigi rétt á, ef þjónustan geti ekki hafist strax af einhverjum ástæðum, sbr. 1. mgr. sömu greinar. Þar sem enginn rökstuðningur hafi fylgt ákvörðuninni hafi kærandi óskað formlega eftir skriflegum rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun með bréfi, dags. 5. júní 2020. Samkvæmt 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli stjórnvald svara beiðni um rökstuðning innan 14 daga frá því að beiðni berst. Þar sem enginn rökstuðningur hafi borist frá Hafnarfjarðarkaupstað innan tilskilins frests hafi kærandi tilkynnt sveitarfélaginu að hún myndi kæra málið til úrskurðarnefndar velferðarmála. Ljóst sé að Hafnarfjarðarkaupstaður hafi með þessu þverbrotið skyldur sínar til þess að rökstyðja ákvörðun, en kærandi eigi rétt á slíkum rökstuðningi. Beri sérstaklega að ámæla bæinn vegna þessa.

Að síðustu sé rétt að geta þess að á sveitarfélögum hvíli skylda til þess að hafa frumkvæði að því að kynna sér aðstæður fatlaðs fólks og gera því grein fyrir rétti sínum samkvæmt lögum nr. 38/2018. Þannig segi í 32. gr. laganna að sveitarfélög skuli kynna umsækjanda fyrir þeirri þjónustu sem hann eigi rétt á, auk þjónustu sem hann eigi rétt á til viðbótar þeirri þjónustu sem hann njóti nú þegar, og leiðbeina um réttarstöðu hans. Hafnarfjaðarbæ hafi mátt vera ljóst að þjónustuþörf kæranda myndi breytast í kjölfar þess að hún eignaðist barn, auk þess sem Hafnarfjarðarkaupstað hefði mátt vera ljóst að það framlag sem bærinn greiði vegna samningsins nægi ekki til að greiða kjarasamningsbundin laun aðstoðarfólks. Þrátt fyrir það hafi Hafnarfjarðarkaupstaður ekki lagt sig eftir því að upplýsa kæranda um réttindi hennar og möguleika í stöðunni. Þá hafi Hafnarfjarðarkaupstaður ekki lagt sig fram um að reikna út rétt framlag vegna launakostnaðar NPA aðstoðarfólks út frá þeim kjarasamningum sem gildi um launakjör þeirra og starfsskilyrði.

Að öllu framangreindu virtu sé ljóst að ákvörðun fjölskylduráðs Hafnarfjarðar um að staðfesta niðurstöðu stuðnings- og stoðþjónustuteymis fjölskyldu- og barnamálasviðs Hafnarfjarðar um að synja kröfu kæranda um hækkun á mánaðarlegu framlagi til NPA samnings þannig að framlagið taki mið af vakandi næturvöktum, byggist ekki á fullnægjandi lagaheimild og samræmist ekki ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks varðandi rétt til fjölskyldulífs og sjálfstæðs lífs og samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Kærandi eigi rétt á þeirri þjónustu sem sótt sé um og engin hlutlæg, málefnaleg rök mæli gegn því að hún njóti þeirra réttinda. Því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og úrskurða að Hafnarfjarðarkaupstaður skuli miða framlag sitt til launakostnaðar NPA aðstoðarfólks kæranda við þann kjarasamning sem um störf þeirra og kjör gildi í samræmi við aðstæður þeirra og aðbúnað í starfi hjá henni, þ.e. vakandi næturvaktir.

Í svari kæranda frá 14. október 2020 er vísað til þess að hún eigi rétt á aðstoð vegna umönnunar barns, það sé mjög skýrt, og að hún þurfi núna að greiða næturgreiðslur þar sem aðstoðarfólk hennar þurfi að aðstoða hana á næturnar í tengslum við barnið. Aðstoðarkonur kæranda fái hvíld en það breyti þó ekki þeirri staðreynd að ef þær vakni á næturnar með henni, til dæmis klukkan fimm, þurfi að greiða þrjár klukkustundir á 55% næturálagi, sem ekki sé gert ráð fyrir í NPA samningi hennar. Kærandi geti ekki séð að nýjar reglur Hafnarfjarðarbæjar breyti nokkru um þau álitamál sem kæran snúi að, í það minnsta hafi Hafnarfjarðarbær ekki tekið mál hennar til endurskoðunar. Nýjar reglur bæjarins kveði til dæmis á um að taxti bæjarins sé ákveðinn og taki svo breytingum árlega með hliðsjón af kjaravísitölu. Þetta gangi ekki upp. Reglugerð nr. 1250/2018 kveði á um skyldu sveitarfélaga til að miða framlög til launakostnaðar við kjarasamninga NPA aðstoðarfólks, enda séu NPA notendur bundnir að því að greiða aðstoðarfólki sínu laun samkvæmt ákvæðum kjarasamninga. Ákvæðið í reglugerðinni sé orðað með þessum hætti svo að það fari ekki á milli mála að sveitarfélögum beri að fara eftir kjarasamningi sem gildi fyrir NPA aðstoðarfólk en ekki launavísitölu. Þannig muni breytingar á kjaraumhverfi NPA aðstoðarfólks í framtíðinni, til dæmis um styttingu vinnuvikunnar, ekki endilega skila sér inn í launavísitöluna en muni hins vegar hafa mikil áhrif á launakostnað NPA notenda og sveitarfélaga. Í ofanálag verði ekki séð að sá „grunntaxti“ sem Hafnarfjarðarbær hafi tekið upp sé reiknaður út frá gildandi kjarasamningum NPA aðstoðarfólks. Þess vegna sé mikilvægt að kærunefndin skeri úr um það hvort Hafnarfjarðarbæ sé heimilt að útfæra greiðslur til launakostnaðar NPA notenda út frá þessum forsendum, þrátt fyrir ákvæði laga, reglugerða, handbókar, leiðbeininga og samninga sem gildi um framkvæmdina á NPA. Þá sé enn fremur mikilvægt að kærunefndin skeri úr um það að NPA samningur kæranda skuli fela í sér greiðslur vegna vakandi næturvinnu í samræmi við þjónustuþarfir hennar.

Kærandi tekur fram að það sé fagnaðarefni að Hafnarfjarðarbær ætli að taka upp sérstakan taxta vegna NPA samninga þar sem notandi þurfi á vakandi vöktum á næturnar að halda. Hins vegar hafi Hafnarfjarðarbær ekki afgreitt erindi hennar um vakandi vaktir og auk þess verði slíkir samningar að grundvallast á réttum grundvelli út frá kjararéttindum NPA aðstoðarfólks. Hafnarfjarðarbær greiði taxta samkvæmt svokölluðum hvíldarvöktum. Það þýði að dagvinnugrunnur sé greiddur á næturnar þar sem aðstoðarfólk hvílist. Þetta ákvæði sé að finna í sérkjarasamningi NPA miðstöðvarinnar við Eflingu/SGS og engum öðrum kjarasamningi. Það sé því engu líklegra en að bærinn velji hvaða ákvæði úr kjarasamningnum skuli styðjast við og hver ekki við ákvörðun taxta.

III.  Sjónarmið Hafnarfjarðarbæjar

Í greinargerð Hafnarfjarðarbæjar er tekið fram að kærandi, sem sé með sólarhringssamning við sveitarfélagið um NPA þjónustu, hafi óskað eftir hækkun samnings, meðal annars vegna barnsfæðingar. Beiðni kæranda hafi verið synjað á fundi stuðnings- og stoðþjónustuteymis fjölskyldu- og barnamálasviðs þann 5. mars 2020 þar sem samningur hennar kvæði þegar á um hámarksþjónustu, þ.e. þjónustu allan sólarhringinn, en samkvæmt þágildandi reglum Hafnarfjarðarbæjar um NPA hafi tímagjald verið greitt samkvæmt jafnaðartaxta. Kærandi hafi skotið ákvörðun teymisins til fjölskylduráðs Hafnarfjarðar sem hafi staðfest niðurstöðuna á fundi sínum þann 22. maí 2020. Ráðið hafi jafnframt bent á að fyrir lægju tillögur til breytinga á reglum bæjarins um NPA þar sem gert væri ráð fyrir að ef um væri að ræða samninga sem fælu í sér 600 klukkustunda þjónustu eða meira yrði greitt samkvæmt dag-, kvöld- og helgartaxta og samningur kæranda yrði endurskoðaður með hliðsjón af því, næðu breytingarnar fram að ganga.

Hafnarfjarðarbær bendir á að reglur nr. 705/2020 um NPA hafi verið samþykktar í fjölskylduráði sveitarfélagsins þann 5. júní 2020 og staðfestar í bæjarstjórn Hafnarfjarðar þann 24. júní 2020. Í 1. mgr. 10. gr. þeirra reglna sé það nýmæli að fyrir samninga sem feli í sér 600 klukkustundir eða fleiri á mánuði skuli greiða samkvæmt dag-, kvöld- og helgartaxta en samkvæmt jafnaðartaxta fyrir aðra samninga. Fjölskylduráð Hafnarfjarðar hafi síðan samþykkt á fundi þann 22. júlí 2020 að tímagjald vegna NPA samninga með hvíldarvöktum yrði 4.468 kr., tímagjald án næturvakta verði 4.724 kr. og tímagjald án hvíldarvakta verði 4.903 kr. Allir sólarhringssamningar verði endurmetnir með hliðsjón af hinu nýja fyrirkomulagi sem gildi frá 15. júlí 2020 og megi vænta þess að samningur kæranda taki talsverðum breytingum til hækkunar.

Hafnarfjarðarbær telji sér ekki skylt að miða við kjarasamninga NPA miðstöðvarinnar eins og kærandi geri kröfu um og hafi tekið þá ákvörðun að miða tímagjald við launavísitölu, enda mæli hún kjaraþróun á almennum vinnumarkaði. Að mati Hafnarfjarðarbæjar séu því uppfyllt öll fyrirmæli laga og reglna sem kveði á um að starfsfólk NPA njóti launa í samræmi við ákvæði kjarasamninga.

IV.  Niðurstaða

Kærð er synjun Hafnarfjarðarbæjar á beiðni kæranda um breytingu á NPA samningi hennar. Nánar tiltekið krafðist kærandi þess að farið yrði úr hvíldarvaktarfyrirkomulagi yfir í vakandi næturvaktir vegna breyttra aðstæðna á heimili hennar. Beiðni kæranda var synjað á þeirri forsendu að kærandi væri þegar með sólarhringsþjónustu.

Í upphafi telur úrskurðarnefndin ástæðu til að gera athugasemd við málsmeðferð Hafnarfjarðarbæjar vegna beiðni kæranda um rökstuðning. Ljóst er að kærandi óskaði eftir rökstuðningi með bréfi, dags. 5. júní 2020, en þegar kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefndinni þann 7. júlí 2020 hafði umbeðinn rökstuðningur ekki enn borist. Í 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er lögfest sú regla að beiðni um rökstuðning skuli svarað innan 14 daga frá því að hún barst. Beinir úrskurðarnefndin því til sveitarfélagsins að haga málsmeðferð sinni framvegis í samræmi við þá lagaskyldu.

Markmið laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi þjónustuþarfir er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skal þjónusta samkvæmt lögunum miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipta máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð og fleira.

Í 11. gr. laga nr. 38/2018 er fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð en þar segir í 1. mgr. að einstaklingur eigi rétt á slíkri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Samkvæmt 2. mgr. skal aðstoðin vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Þá segir í 3. mgr. 11. gr. að umsýsluaðili NPA-samnings beri vinnuveitendaábyrgð gagnvart starfsfólki sínu og skuli sjá til þess að uppfyllt séu ákvæði laga og reglugerða um réttindi starfsmanna sem aðstoði hann, meðal annars hvað varðar aðbúnað á vinnustað þeirra, sbr. lög nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, og aðrar meginreglur íslensks vinnuréttar og kjarasamninga á almennum vinnumarkaði. Sveitarfélag getur afturkallað ákvörðun um umsýslusamning verði misbrestur þar á og hafi ekki verið bætt úr, þrátt fyrir ábendingar þar að lútandi.

Reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð hefur verið sett með stoð í ákvæði 11. gr. laga nr. 38/2018. Í 5. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um samkomulag um vinnustundir. Þar segir í 1. mgr. að þegar mat á stuðningsþörf liggi fyrir samkvæmt reglum hlutaðeigandi sveitarfélags geri notandi og sveitarfélag með sér skriflegt samkomulag um samningsfjárhæð og fjölda vinnustunda sem séu til ráðstöfunar. Samkomulagið skuli innihalda fjölda vinnustunda á mánuði en einstaklingi sé heimilt að flytja stundir milli mánaða innan almanaksárs. Heimilt sé að setja í samkomulag notanda og sveitarfélags um vinnustundir fyrirvara um samþykki fyrir hlutdeild ríkisins í samningsfjárhæð væntanlegs einstaklingssamnings. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. skal samkomulag um vinnustundir byggt á mati á þörf notanda fyrir nauðsynlegan stuðning til að geta lifað innihaldsríku sjálfstæðu lífi með fullri þátttöku óháð fötlun. Á grundvelli samkomulags um vinnustundir getur notandi valið að semja við þann umsýsluaðila sem hann kýs eða sjá sjálfur um umsýsluna, sbr. 6. gr. reglugerðarinnar. Í máli þessu liggur fyrir að NPA miðstöðin er umsýsluaðili kæranda.

Í 12. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 er kveðið á um hlutverk og skyldur umsýsluaðila. Eitt af því er að taka þátt í gerð og framkvæmd kjarasamninga vegna starfa aðstoðarfólks, sbr. d-lið ákvæðisins. Samkvæmt 16. gr. er framlagi til launakostnaðar ætlað að standa undir launum og launatengdum gjöldum aðstoðarfólks og framlagið skal taka mið af kjörum aðstoðarfólks samkvæmt gildandi kjarasamningum hverju sinni. Framlagi til launakostnaðar skal haldið aðgreindu frá framlagi til starfsmannakostnaðar og framlagi til umsýslu.

Í 30. gr. laga nr. 38/2018 er kveðið á um almennar reglur um málsmeðferð. Þar segir í 1. mgr. að farið skuli að almennum reglum stjórnsýsluréttar við alla málsmeðferð samkvæmt lögunum nema ríkari kröfur séu gerðar í þeim. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal ákvörðun um þjónustu byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum þess sem um hana sækir og ákvörðun skal tekin í samráði við umsækjanda. Sveitarfélög skulu tryggja að verklag og leiðbeiningar til starfsfólks miði að því að tryggja jafnræði í þjónustunni og að þjónustan sem veitt er sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda. Þá skal hún veitt á því formi sem hann óskar, sé þess kostur. Í 3. mgr. 31. gr. laganna kemur fram að sveitarfélög skuli starfrækja teymi fagfólks sem meti heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig veita megi þjónustu í samræmi við óskir hans. Teymið skuli hafa samráð við einstaklinginn við matið og það skuli byggjast á viðurkenndum og samræmdum matsaðferðum. Þegar við eigi skuli teymið einnig greina hvort fötlun sé til komin vegna aldurstengdra ástæðna, eftir atvikum í samvinnu við færni- og heilsumatsnefndir.

Það stjórnvald sem tekur ákvörðun um þjónustu við fatlaðan einstakling skal tryggja að hún sé studd nægjanlegum gögnum áður en ákvörðunin er tekin. Í því skyni skal sveitarfélag leiðbeina umsækjendum um hvaða gögn skuli leggja fram eða, eftir atvikum, afla sjálft gagna hjá öðrum opinberum aðilum að fenginni heimild umsækjanda, sbr. 33. gr. laganna. Þá segir í 3. mgr. 34. gr. að ef umsókn um þjónustu sé hafnað eða hún aðeins samþykkt að hluta skuli ákvörðun rökstudd skriflega. Gera skal grein fyrir á hvaða gögnum, sjónarmiðum, lagarökum og reglum ákvörðun byggist. Einnig skal leiðbeint um leiðir til þess að fá ákvörðun endurskoðaða.

Líkt og áður greinir er kærandi með NPA samning við Hafnarfjarðarbæ og NPA miðstöðin er umsýsluaðili hennar. Þá liggur fyrir að kærandi óskaði eftir breytingu á samningnum vegna breyttra heimilisaðstæðna. Af gögnum málsins er ljóst að beiðni kæranda var synjað eingöngu með vísan til þess að hún væri nú þegar með hámarksþjónustu samkvæmt þágildandi reglum Hafnarfjarðarbæjar um NPA. Samkvæmt upplýsingum frá kæranda hafa engar breytingar verið gerðar á samningi hennar í kjölfar þess að reglur nr. 705/2020 um NPA voru samþykktar í fjölskylduráði sveitarfélagsins þann 5. júní 2020.

Samkvæmt framangreindum málsmeðferðarreglum bar Hafnarfjarðarbæ í kjölfar beiðni kæranda að framkvæma heildstætt mat á stuðningsþörf hennar vegna breyttra heimilisaðstæðna. Við það mat bar sveitarfélaginu einnig að líta til þeirra lagaskyldna sem á umsýsluaðila hennar hvíla sem vinnuveitanda, sbr. það sem að framan er rakið um kjarasamninga og kjör aðstoðarfólks, og hvort hinar breyttu aðstæður kæranda og þær skyldur kölluðu á breytingar á NPA samningi hennar.

Samkvæmt 33. gr. laga nr. 38/2018 og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er Hafnarfjarðarbæ skylt að upplýsa mál með fullnægjandi hætti áður en ákvörðun er tekin í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Með því að synja beiðni kæranda eingöngu með vísan til reglna sveitarfélagsins um hámarksþjónustu var þeirri skyldu ekki fullnægt. Ekki verður bætt úr þeim annmarka hjá úrskurðarnefnd velferðarmála. Hin kærða ákvörðun er því felld úr gildi og lagt fyrir Hafnarfjarðarbæ að taka beiðni kæranda til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar, dags. 28. maí 2020, um að synja beiðni A, um breytingu á samningi um notendastýrða persónulega aðstoð er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson