Ákvörðun Fiskistofu um synjun á beiðni um jöfn skipti við flutning á makríl og botnfisks milli skipa.

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur kveðið upp svohljóðandi:

Úrskurð

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru [X] f.h. [K ehf.], dags. 15. október 2019 þar sem kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 1. október 2019, um að synja beiðni [ B ehf.] f.h. [L ehf.]og [Þ hf.] um jöfn skipti við flutning á markíl og botnfisks milli skipa.

Kæruheimild er í 26. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kröfur kæranda

Kærandi gerir þá kröfu að synjun Fiskistofu, dags. 1. október 2019, um að veita staðfestingu á tilkynningu um jöfn skipti við flutning á makríl og botnfiski milli [S] og [J], dags. 19. september 2019, verði felld úr gildi og Fiskistofu verði gert að staðfesta framangreindan flutning.

Málsatvik og málsmeðferð

Í stjórnsýslukæru eru málsatvikum lýst þannig að, dags. 19. september 2019, hafi kærandi sent inn beiðni til Fiskistofu um jöfn skipti við flutningi á makríl og botnfiski milli skipa. Í viðhengi með tölvupóstinum hafi verið fimm tilkynningar til Fiskistofu um flutning aflamarks milli skipa, þar á meðal ein frá kæranda, þ.e. 450.000 kg. af þorski frá [O] til [J]. Um væri að ræða mismunandi útgerðaraðila sem allir óskuðu eftir því að umræddar færslur yrðu framkvæmdar á grundvelli umboðs. Tilkynningarnar hafi borið það með sér að um væri að ræða tengd viðskipti þar sem staðfesting hverrar tilkynningar væri forsenda beiðni um staðfestingu annarrar. Tilgangurinn hafi verið að flytja 450.000 kg af þorski í krókaaflamarki af [O] yfir á [I]. Með ákvörðun, dags. 1. október 2019, synjaði Fiskistofa beiðni kæranda þar sem krókaaflamarsskipi í A-flokki sé ekki heimilt að láta heimildir í krókaaflamarki í skiptum fyrir makríl til skips sem sé aflamarksskip í B-flokki.

Stjórnsýslukæra barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu með bréfi, dags. 15. október 2019. Ráðuneytið óskaði eftir umsögn Fiskistofu með tölvupósti, dags. 5. nóvember 2019, um framangreinda kæru og barst umsögn Fiskistofu með bréfi, dags. 29. nóvember 2019. Umsögn Fiskistofu var send kæranda og bárust athugasemdir frá honum við framangreinda umsögn Fiskistofu með bréfi, dags. 8. janúar 2020. Ekki þótti ástæða til að senda athugasemdir kæranda til Fiskistofu og er málið tekið til úrskurðar á grundvelli framangreindra gagna.

Málsástæður og lagarök kæranda

Kærandi fjallar sérstaklega um aðild sína að þessu máli og bendir á að stjórnvaldsákvörðun sem hér sé til umfjöllunar beinist að [B ehf.], [K ehf.] og [Þ hf.] Kærandi hafi auk framangreindra aðila beinna verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og eigi því beina aðild að stjórnsýslumáli þessu. Þannig séu þær fimm tilkynningar um flutning á aflamarki sem máli þessu tengjast allar þáttur í keðju sem óskað hafi verið eftir af hálfu kæranda og séu framkvæmdar á grundvelli umboðs sem kærandi veitti [B ehf.] Tilgangur keðjunnar hafi verið að flytja 450.000 kg. af þorski í krókaaflamarki af [O], sem sé í eigu kæranda, yfir á [I]. Synjun Fiskistofu á jöfnum skiptum við flutning á makríl og þorski á milli [S]og [J] hafi orðið til þess að keðjan slitnaði og markmið hennar hafi ekki náðst fram. Kærandi hafi því beinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins.

Kærandi telur að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra sé vanhæfur til að úrskurða í máli þessu. Vísar kærandi í 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýlulaga nr. 37/1993 þar sem segi að starfsmaður eða nefndarmaður sé vanhæfur til meðferðar máls á kærustigi, hafi hann áður tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi. Einnig er vísað til 6. tölul. þar sem segir að vanhæfi sé til staðar ef að öðru leyti séu fyrir hendi þær aðstæður sem séu til þess fallnar að draga óhlutdrægni starfs- eða nefndarmanns í efa með réttu. Þá bendir kærandi á að sjávarútveg- og landbúnaðarráðherra hafi sent Fiskistofu, dags. 20. september 2019, leiðbeiningar um framkvæmd laga um stjórn fiskveiða í tengslum við jöfn skipti við flutning á markíl og botnfiski milli skipa. Í kjölfarið hafi Fiskistofa breytt stjórnsýsluframkvæmd sinni og synjað staðfestingu þeirra tilkynninga sem mál þetta lýtur að og öðrum aflamarksflutningum af sama tagi. Auk þess hafi stofnunin bakfært staðfestingu sambærilegra færslna sem framkvæmdar voru á fiskveiðiárinu. Þannig telur kærandi að í þessu felist að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hafi þegar tekið beina afstöðu til álitaefnis þessa máls og felist því ekki í kæru til ráðuneytisins sú endurskoðun stjórnvalds ákvörðunar sem stjórnsýslukæru er ætlað að veita.

Kærandi telur að synjun Fiskistofu að veita tilkynningu kæranda, dags. 19. september 2019, um aflamarksflutninga staðfestingu brjóti gegn skráðri og óskráðri jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins og stjórnarskrár. Aflamarksflutningar af því tagi sem kærumál þetta lýtur að hafi verið staðfestir af Fiskistofu án athugasemda um nokkurt skeið og telur kærandi að þeir styðjist við skýra lagaheimild. Frekari viðurkenning Fiskistofu á lögmæti aflmarksflutninganna felist í sérstöku eyðublaði sem stofnunin hafi lagt til vegna þeirra. Í því eyðublaði, sem hafi borið yfirskriftina „Tilkynning til Fiskistofu um jöfn skipti við flutning aflamarks á makríl  úr B-flokki“, séu annars vegar reitur fyrir „skip sem markíll í B-flokki er fluttur frá“ og hins vegar reitur fyrir „skip í A-flokki sem alfamark/krókaaflamark  er flutt frá“. Í eyðublaði Fiskistofu hafi því sérstaklega verið gert ráð fyrir aflamarksflutningum af því tagi sem hér sé til umfjöllunar. Þegar hin umþrætta beiðni hafi verið lögð fram hafði Fiskistofa þegar staðfest verulegan fjölda tilkynninga vegna sams konar færslna án athugasemda. Þannig telur kærandi að í ljósi þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar hafi kærandi öðlast réttmætar væntingar til að aflamarksflutningarnir yrðu staðfestir. Lagaumhverfi sé óbreytt síðan slíkir aflamarksflutningar hefðu hlotið staðfestingu Fiskistofu. Með vísan til þessa telur kærandi að jafnræðisreglan leggi þá skyldu á Fiskistofu að staðfesta umþrætta aflmarksflutninga.

Fram kemur að [S] sé bátur með veiðileyfi í aflamarkskerfi og með hlutdeild í makríl í B-flokki og [J] sé bátur með veiðileyfi í krókaaflamarkskerfi og hlutdeild og aflamark í makríl í A-flokki. Kærandi telur að þegar skera eigi úr um hvort aflamarksflutningarnir sem um ræðir séu lögmætir kvikni tvö álitaefni. Fyrra sé hvort heimilt sé að flytja aflmark í makríl í B-flokki, yfir á bát sem sé með veiðileyfi í krókaaflamarkskerfi og hlutdeild og aflamark í makríl í A-flokki, í skiptum fyrir krókaaflamark í þorski sem nemi jafn mörgum þorskígildum. Síðara álitaefnið sé hvort skráning [J] í A-flokk aflahlutdeildar í makríl sé lögmæt. Kærandi bendir á að í 15. gr. laga um stjórn fiskveiða sé fjallað um flutning á aflamarki og í 9. mgr. 15. gr. komi fram að krókaaflamark verði aðeins flutt til báts sem sé undir þeim stærðarmökum sem kveðið sé á um í 2. mgr. 4. gr. laganna, enda hafi hann veiðileyfi með krókaaflamarki. Ráðherra geti þó heimilað með reglugerð flutning á aflamarki tiltekinna tegunda frá krókaaflamarksbátum til skipa sem hafi veiðileyfi með aflamarki, enda séu skiptin jöfn í þorskígildum talið. Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 116/2006 segi að þeir bátar einir geti öðlast veiðileyfi með krókaaflamarki sem séu styttri en 15 metrar að mestu lengd og minni en 30 brúttótonn. Í 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laganna segi að óheimilt sé að flytja aflamark skips í makríl úr B-flokki, nema í jöfnum skiptum í þorskígildum talið fyrir aflamark í þorski, ýsu, ufsa og steinbít.

Í þeim viðskiptum sem hér séu til skoðunar sé verið að færa aflamark í markíl í B-flokki yfir á skip í A-flokki í jöfnum skiptum í þorskígildum fyrir krókaaflamark í þorski. Telur kærandi að slík skipti séu heimil skv. 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga um stjórn fiskveiða ef endurgjald fyrir aflamark í B-flokki í makríl sé í formi aflamarks og greiðslurnar séu jafnar í þorskígildum talið. Bendir kærandi á að endurgjaldið fyrir aflamark í markíl sé hér krókaaflamark og þurfi því að ákvarða með lögskýringu hvort krókaaflamark rúmist innan hugtaksins aflamarks. Í þessu sambandi telur kærandi með beitingu innri samræmisskýringar skuli líta til 2. málsl. 9. mgr. 15. gr. laga um stjórn fiskveiða þar sem segi að ráðherra geti heimilað með reglugerð flutning á aflamarki tiltekinna tegunda frá krókaaflamarksbátum til skipa sem hafi veiðileyfi með aflamark, enda séu skiptin jöfn í þorskígildum talið. Markmið ákvæðisins sé að heimila ráðherra að leyfa flutning á krókaaflamarki út úr krókaaflamarkskerfinu í skiptum fyrir aðrar tegundir aflamarks úr aflamarkskerfi, sbr. 3. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 674/2018, en látið sé duga að notast við orðið aflamark. Þá telur kærandi að þegar litið sé til textaskýringar og innri samræmisskýringar sé hafið yfir allan vafa að krókaaflamark falli innan hugtaksins aflamark í skilningi laga um stjórn fiskveiða. Orðalag 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga um stjórn fiskveiða sé skýrt og gefi ekkert rými fyrir túlkun og ákvæðið feli í sér að heimilt sé að flytja aflamark skips í makríl í B-flokki í jöfnum skiptum í þorskígildum talið fyrir aflamark í þorski. Ákvæðið feli ekki í sér áskilnað um að skip sem flutt sé frá eða til skuli vera í aflmarks eða krókaaflmarkskerfi og tilgreining ákvæðisins á aflmarki geti átt við um bæði aflamark í aflamarkskerfi og aflamark í krókaaflamarkskerfi. Þannig rúmist þau skipti á aflamarki sem hér séu til skoðunar innan 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laganna.

Þá bendir kærandi á að meginreglan um flutning aflamarks í krókaaflamarkskerfi komi fram í 9. mgr. 15. gr. laga um stjórn fiskveiða en í ákvæðinu sé tilgreint að krókaaaflamark verði aðeins flutt til báts í krókaaflamarkskerfi, sbr. 2. mgr. 4. gr. laganna. Sú undantekning sé þó gerð frá meginreglunni að ráðherra sé heimilt með reglugerð að leyfa að aflamark tiltekinna tegunda sé fært frá krókaaflamarksbátum til skipa sem hafi veiðileyfi með aflamarki. Í þeim aflamarksskiptum sem hér séu til umfjöllunnar felist að aflamark í krókaaflamarkskerfi er flutt frá báti í krókaaflmarkskerfi yfir á bát í aflamarkskerfi gegn jöfnum skiptum í þorskígildum talið á aflamarki í makríl. Slíkur flutningur sé óheimill skv. meginreglu laganna og hafi ekki verið sérstaklega heimilaður í reglugerð. Aflamarksskiptin sé því óheimil skv. 9. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006. Jafnframt segir kærandi að þar sem 1. málsl.4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 heimili umrædd aflamarksskipti með skýrum hætti en 9. mgr. 15. gr. laganna mæli gegn slíkum skiptum sé komin upp árekstur réttarheimilda. Því þurfi að beita viðurkenndum forgangsreglum á sviði lögskýringarfræða. Telur kærandi að lex posterior reglan ætti að leiði til þess að ákvæði 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 sem samþykkt hafi verið á Alþingi með 5. gr. laga nr. 46/2019 sé rétthærra þar sem það sé yngra en 9. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006. Jafnframt telur kærandi að lex specialis reglan leiði til þess að ákvæði 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 sé rétthærra þar sem sú regla sé sértækari. Með vísan til þessa telur kærandi að niðurstaða fyrra álitaefnisins sé að ákvæði laganna heimili aflmarksflutninga af því tagi sem hér séu til umfjöllunar.

Hvað varðar lögmæti skráningar [J] í A-flokk þá bendir kærandi á að reglugerð nr. 605/2019 um veiðar á makríl hafi tekið gildi 27. júní 2019. Við reglugerðina hafi svo verið bætt við nýju ákvæði 2. gr. a. og nýju bráðabirgðaákvæði III með reglugerð nr. 710/2019 sem hafi tekið gildi 1. ágúst 2019. Í 2. mgr. bráðabirgðaákvæðis I segir að aflahlutdeild í makríl skiptist í tvo flokka, A- og B- flokk. Aflahlutdeild í A-flokki skuli úthluta á skip sem stunduðu makrílveiðar á viðmiðunartímabili með öðrum veiðarfærum en línu og handfærum. Jafnframt skuli aflahlutdeild í B-flokki úthluta á skip sem stunduðu makrílveiðar á viðmiðunartímabilinu með línu og handfærum. Í bráðbirgðaákvæði III, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 710/2019, sé tilgreint að hafi skip veiðireynslu í bæði A- og B- flokki, sbr. 2. mgr. bráðabirgðaákvæðis II, skuli úthluta aflahlutdeild í þeim flokki er skipið veiddi á síðasta veiðitímabili sem skipið hafi verið á makrílveiðum.  Þá segi í 2. gr. a, sbr. 1. gr. reglugerðar 710/2019, að aflahlutdeild og aflamark í makríl skiptist í A- og B-flokk og fari um skiptinguna eftir því í hvaða flokki aflaheimildir skipsins séu. Fram komi að ekki sé hægt að skipta um flokk á veiðitímabilinu og óheimilt sé að flytja aflahludeild og aflamark úr B- flokki yfir í A- flokk.

Bendir kærandi á að skráning skipa í A- eða B-flokk vegna aflahludeilda í makríl ráðist af framangreindum ákvæðum og leiði af ákvæðunum að flokkun skipa fari eftir tveimur þáttum. Í fyrsta lagi skuli skip vera í þeim flokki sem það hafði veiðireynslu í á síðasta tímabili sem skipið var á makrílveiðum, sbr. 2. mgr. bráðabirgðaákvæðis I og bráðabirgðaákvæðis III. Í öðru lagi skuli skip vera í flokki eftir því í hvaða flokki aflaheimildir skipsins séu. Þann 9. september 2019 hafi verið verið flutt 1 kg. af makríl í A-flokki frá [P] til [J]. Þar sem aflaheimildir [J] í makríl hafi verið í A-flokki hafi skipið á grundvelli gildandi reglna verið skráð í A-flokk.

Telur kærandi að ofangreint leiði til þess að heimilt sé að flytja aflamark makríls í B-flokki frá [S] yfir á [J] í skiptum fyrir krókaaflamark í þorski sem nemi jafnmörgum þorskígildistonnum. Sé það byggt á skýrum texta laga nr. 116/2006, reglugerðar nr. 605/2019, sbr. reglugerðar nr. 710/2019 og reglugerðar nr. 674/2018, sem veiti ekkert rými til þrengjandi túlkunar.

Þá byggir kærandi á því að synjun Fiskistofu hafi brotið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Fram kemur að ákvörðun Fiskistofu um synjun á aflamarksfærslum sem hér séu til skoðunar hafi að óbreyttu í för með sér stórkostlegt fjártjón fyrir kæranda og því sé um verulega íþyngjandi ákvörðun að ræða. Ákvörðunin þurfi því að byggja á skýrri lagastoð sem gefi ekki tilefni til vafa um lögmæti ákvörðunarinnar. Fiskistofa vísi í bréfi sínu, dags. 1. október 2019, til 9. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 og segi að ákvæðið feli í sér að flutningur krókaaflamarks í bolfiskis sé takmarkaður. Ákvörðun stofnunarinnar hvíli ekki á frekari lagastoð. Stofunin láti ógert að geta þeirrar reglu sem hinir umræddu aflamarksflutningar hvíli á, þ.e. 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 og taki því ekki afstöðu til áreksturs ákvæðanna. Þannig telur kærandi að orðalag  1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 sé skýrt og gefi ekkert rými til túlkunar og einföld beiting forgangsreglna leggi til þá niðurstöðu að Fiskistofu beri að staðfesta tilkynningu þá sem mál þetta fjalli um. Þannig telur kærandi að lagastoð sú sem Fiskistofa vísi til í ákvörðun sinni sé því réttlægri réttarheimild en skýr heimild í 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006. Ákvörðun Fiskistofu eigi því ekki gilda stoð í lögum og gangi með beinum hætti gegn gildandi rétti. Í 2. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 felist skylda útgerðar til að tilkynna um aflamarksflutninga en jafnframt leggi ákvæðið þá skyldu á Fiskistofu að staðfesta slíka flutninga séu öll skilyrði uppfyllt. Telur kærandi að öll skilyrði séu uppfyllt svo tilkynning um jöfn skipti á makríl og þorski milli [S] og [J] hljóti staðfestingu stofnunarinnar, og krefst því kærandi þess að Fiskistofa veiti tilkynningunni staðfestingu.

Kærandi byggir einnig á því að lög nr. 116/2006 hafi ekki að geyma almennt sniðgöngu ákvæði sem heimili stjórnvöldum að líta til tilgangs athafna á grundvelli laganna þegar mat er lagt á lögmæti þeirra. Þá vísar kærandi til leiðbeininga í tengslum við flutning veiðiheimilda í makríl  sem sjávarútvegsráðherra hafi sent Fiskistofu þann 20. september 2019. Í lokamálsgrein leiðbeininganna hafi það sjónarmið verið sett fram að færslur sem hafi þann tilgang að sniðganga ákvæði laga nr. 116/2006 með eins konar flutningshringekju kalli á alvarlega athugun á hvort slíkir flutningar rúmist innan 1. mgr. 15. laga um stjórn fiskveiða nr. 116/2006. Þá segir kærandi að í 1. mgr. 15. gr. laga um stjórn fiskveiða nr. 116/2006 komi fram að þegar fiskiskipi hafi verið úthlutað aflamarki sé heimilt að flytja aflamarkið milli skipa enda leiði flutningarnir ekki til þess að veiðiheimildir skipsins verði bersýnilega umfram veiðigetu þess.

Kærandi vísar til lokamálsgreinar í bréfi ráðuneytisins til Fiskistofu, dags. 20. september 2019, og segir að þar hafi falist hvatning til stofnunarinnar að líta til tilgangs aflamarksflutninga og láta þann tilgang hafa vægi við mat á hvort flutningar rúmist innan 1. mgr. 15. gr laga nr. 116/2006. Engin heimild sé í lögum um stjórn fiskveiða eða í öðrum tengdum lögum til að beita slíkum lögskýringaraðferðum og brjóti slík framkvæmd gegn viðurkenndum lögskýringarsjónarmiðum. Fiskistofu sé því ekki heimilt að beita 1. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 með mismunandi hætti á grundvelli mats á tilgangi viðkomandi aflamarksflutninga.

Telur kærandi að Fiskistofa hafi túlkað rúmt heimildir útgerða til að flytja aflaheimildir með hliðsjón af veiðigetu skipa. Breyting á þeirri túlkun sé verulega íþyngjandi gagnvart þeim aðilum sem slík breyting hafi áhrif á og sé breyting á stjórnsýsluframkvæmd sem þurfi að hvíla á skýrri lagaheimild svo áskilnaði lögmætisreglu og jafnræðisreglu sé mætt. Slík breyting verði ekki byggð á breyttri túlkun lagákvæðis sem gangi gegn viðurkenndum lögskýringarsjónarmiðum í íslenskum rétti.

Málsástæður og lagarök Fiskistofu

Fiskistofa vísar til þess að í lögum nr. 116/2006 komi fram að aflahlutdeild í A-flokki skuli úthluta á skip sem stunduðu makrílveiðar á viðmiðunartímabilinu með öðrum veiðarfærum en línu og handfærum. Aflahlutdeild í B-flokki skuli úthluta á skip sem stunduðu makrílveiðar á viðmiðunartímabilinu með línu og handfærum. Skip sem séu með aflamark í makríl skiptist í A- og B-flokk og fari um skiptinguna eftir því í hvaða flokki aflaheimildir skipsins eru. Þá segi í 2. gr. reglugerðar nr. 605/2019 að aðeins skipum sem hafi aflamark í makríl sé heimilt að stunda makrílveiðar. Til að standa vörð um aflaheimildir skipa í B-flokki sé tilgreint í lögunum að óheimilt sé að flytja þaðan aflamark nema í svonefndum jöfnum skiptum fyrir aflamark í þorski, ýsu, ufsa og steinbít.

Fiskistofa hafi framkvæmt millifærslur í jöfnum skiptum á makríl og botnfiski milli skipa með makrílheimildir í A- og B-flokki, tilfærslur hafi átt sér stað þar sem krókaflamark var látið til aflamarksskipa í B-flokk í skiptum fyrir aflamark en það sé í bága við ákvæði laga nr. 116/2006, nema í ákveðnum undantekningartilvikum, sem fram komi í 3. mgr. 8. gr. reglugerðar um veiðar í atvinnuskyni, nr. 674/2019. Þær millifærslur af þessu tagi sem höfðu verið staðfestar af Fiskistofu verði endurskoðaðar Millifærslur þessar hafi verið staðfestar með bréfi frá Fiskistofu til útgerðaraðila í sex tilvikum sem séu nú til skoðunar hjá Fiskistofu.

Þá segir Fiskistofa að í bréfi sínu, dags. 1. október 2019, orðrétt: ,,[þ]ar sem aðrar beiðnir um millifærslur sem mótteknar voru frá [B ehf.] á sama tíma kunna vera háðar framgangi millifærslubeinanna sem Fiskistofa synjar með bréfi þessu, þá mun stofnunin ekki framkvæma þær nema um það berist endurnýjuð beiðni.“ Engin endurnýjuð beiðni hafi borist Fiskistofu frá kæranda.

Fjórum dögum eftir að beiðni kæranda hafi borist stofnuninni, hafi Fiskistofa birt frétt á heimasíðu sinni, dags. 23. september 2019. Í frétt þessari upplýsti stofnunin um það að Fiskistofa hefði til skoðunar lögmæti flutninga á aflmarki í makríl, einkum svonefnd jöfn skipti á makríl og botnfiski. Jafnframt hafi verið áréttað að flutningur aflamarks öðlist ekki gildi fyrr en skrifleg staðfesting Fiskistofu liggi fyrir. Frétt þessi hafi komið í kjölfar leiðbeininga frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu 20. september 2019.

Viku síðar hafi stofnunin birt aðra frétt á heimasíðu sinni, þ.e. 1. október 2019, þar sem upplýst var um það að Fiskistofa hafi synjað fjölmörgum beiðnum um millifærslur í makríl þar sem jöfn skipti á makríl og botnfiski komu við sögu. Þá hafi jafnframt komið orðrétt fram: “Stofnunin telur að flutningur sé óheimill þegar útgerð krókaaflamarksbáts sem hefur makrílheimildir í A-flokki hyggst láta af hendi heimildir í botnfiski í krókaaflamarki í skiptum fyrir makríl til aflamarksskips sem býr yfir makrílheimildum í B-flokki. Það er meginregla að aflamark í krókaaflamarkskerfinu verður ekki flutt í aflamarkskerfið.“

Þá bendir Fiskistofa á að við yfirferð á málum sem þessum hafi stofnunin skilgreint þrenns konar tilvik, n.t.t. staðfestar millifærslur með bréfi frá Fiskistofu, millifærslur sem Fiskistofa hafi ekki staðfest og beiðnir um millifærslur sem Fiskistofa hafi synjað en synjun kæranda tilheyri síðast nefnda hópnum. Frá og með 1. október 2019 hafi Fiskistofa hafnað öllum beiðnum um millifærslur, þegar um hafi verið að ræða jöfn skipti í makríl, þar sem óskað hafi verið eftir að botnfiskur færi af krókaaflamarksbát og á aflamarksskip.

Fiskistofa hafnar því að myndast hafi stjórnsýsluframkvæmd um millifærslur á B makríl fyrir jöfn skipti á krókaaflamarki. Tekur stofnunin þó undir með kæranda að stofnunin sé bundin af lögmætisreglunni, sem feli það í sér að ráðstafanir sem stofnunin geri verði að hafa stoð í lögum. Einnig tekur Fiskistofa undir að jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins feli í sér að stjórnvöld leysi með sambærilegum hætti úr sambærilegum málum. Hafi stjórnvöld hins vegar í einhverjum tilvikum tekið ákvörðun sem sé ekki í samræmi við lög leiði jafnræðisreglur ekki til þess að stjórnvöld verði að viðhafa sömu framkvæmd í tilvikum annarra eða að borgarar eigi kröfu á því að fá úrlausn í málum sínum í samræmi við ákvörðun sem ekki hafi verið í samræmi við lög og vísar Fiskistofa til álits Umboðsmanns Alþingis nr. 9730/2018.

Fiskistofa upplýsir að það eyðublað sem  kærandi vísar til hafi verið fjarlægt af heimasíðu stofnunarinnar. Efni eyðublaðsins hafi verið hluti af framkvæmd Fiskstofu sem ekki hafi verið með viðhlítandi lagagrundvöll og kærandi geti ekki vísað til þess sem grundvölls fyrir áunnin rétt um að millifærslurnar yrðu framkvæmdar.

Um ofangreint bendir Fiskistofa á að aflaheimildir í makríl skiptist í aflamark í A-flokki og aflamark í B-flokki, ólíkt aflamarki í öðrum fiskveiðitegundum, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 710/2019, enda einungis kveðið á um aflamark í 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006. Megi því segja að um fjórar, aðskildar aflamarkstegundir sé að ræða, þ.e. krókaflamark, aflamark, aflamark makríls í A-flokki og aflamark makríls í B-flokki.

Aðgreining fiskiskipa í makríl A- eða B-flokk fari eftir því í hvaða flokki aflaheimildir skipsins séu. Í lögum nr. 46/2019 komi fram að aflahlutdeild í A-flokki skuli úthluta á skip sem hafi stundað makrílveiðar á viðmiðunartímabilinu með öðrum veiðarfærum en línu og handfærum. Aflahlutdeild í B-flokki skuli úthluta á skip sem hafi stundað makrílveiðar á viðmiðunartímabilinu með línu og handfærum. Þá segi í 2. gr. reglugerðar nr. 605/2019 að aðeins skipum sem hafi aflamark í makríl sé heimilt að stunda makrílveiðar.

Í 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, segi að óheimilt sé að flytja aflamark skips í makríl úr B-flokki, nema í jöfnum skiptum í þorskígildum talið fyrir aflamark í þorski, ýsu, ufsa og steinbít. Þá segir Fiskistofa að eins og sjá megi á  þessu ákvæði séu takmörkun sett á það að flytja makríl úr B-flokki og því sé um þrönga undantekningarreglu að ræða. Efnislegt inntak ákvæðisins sé þrengra en merking þess samkvæmt texta- og setningarfræðilegri skýringu, m.t.t. orðsins ,,aflamark“. Meginreglan sem fram komi í 9. mgr. 15. gr. laganna leiði því til þess að hafna beri rýmkandi skýringu á ákvæðinu.

Þá bendir Fiskistofa á að eins og fram komi í bréfi stofnunarinnar, dags. 1. október 2019 hafi ekki verið ætlað að opna fyrir flutning bolfiskheimilda úr krókaaflamarkskerfi í aflamarkskerfið.  Þá komi fram í 9. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 að krókaaflamark verði aðeins flutt til báts undir þeim stærðamörkum sem kveðið sé á um í 2. mgr. 4. gr., enda hafi hann veiðileyfi með krókaaflamarki. Þá komi fram að ráðherra geti heimilað flutning á aflamarki tiltekinna tegunda frá krókaflamarksbátum til skipa sem hafi veiðileyfi með aflamarki, enda séu skiptin jöfn í þorskígildum talið. Í 3. mgr. 8. gr. reglugerðar um veiðar í atvinnuskyni, nr. 674/2019, komi fram að heimilt sé að flytja aflamark í ufsa og þorski frá krókaaflamarksbát til skipa sem hafi veiðileyfi með aflamarki,  í jöfnum skiptum  í  þorskígildum talið fyrir aflamark í ýsu. Jafnframt bendir Fiskistofa á að heimilt sé að flytja aflamark í steinbít frá krókaaflamarksbát til skipa sem hafa veiðileyfi með aflamarki, í jöfnum skiptum í þorskígildum talið fyrir aflamark í þorski, ýsu og löngu.

Þá sé tekið  fram í lögum nr. 116/2006 að ekki megi færa veiðiheimildir frá krókaaflamarki yfir í almennt aflamark nema í ákveðnum undantekningartilvikum sem talin eru upp hér að ofan. Þær undantekningarreglur beri að túlka þröngt. Þá verði einnig að horfa til og túlka meginregluna út frá þeim vilja löggjafans sem birtist í lagatexta og reglugerðarákvæðum sem gilt hafi um krókaaflamarksbáta í tæplega tvo áratugi.

Hér vísar Fiskstofa til þess að í upphafi árs 1991 hafi tekið gildi ný lög nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Með lögunum hafi m.a. verið gerðar breytingar á skipan veiða báta undir 10 brl.:  A. Bátar sem hafi verið stærri en 6 brl. hafi farið í aflahlutdeildarkerfið. B. Bátar undir 6 brl. hafi átt þess kost að fara í aflahlutdeildarkerfið en hafi jafnframt staðið til boða að stunda veiðar með línu og handfærum með ákveðnum tilgreindum tímabundnum veiðibönnum. Bátar þessir hafi verið nefndir krókabátar, sbr. t.d. lög nr. 83/1995, lög nr. 105/1996 og 6. gr. reglugerðar nr. 496/2000, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2000/2001 og fleiri reglugerðir um veiðar krókabáta. Með lögum nr. 1/1999 urðu krókabátar krókaaflamarksbátar og fengu krókaaflahlutdeild og krókaaflamark, sbr. 2. gr. laga nr. 1/1999. Þá ber einnig að nefna lög nr. 93/2000, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Þar voru t.a.m. settar reglur um takmarkanir á flutningi krókaaflahlutdeildar og krókaaflamarks milli báta. Þá bendir Fiskistofa á að í frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, sem lagt var fyrir Alþingi á 125. löggjafarþingi 1999-2000 segi m.a. eftirfarandi: ,,Með því að afnema stærðartakmarkanir á veiðileyfi með krókaaflamarki kæmi sú staða upp að öll skip sem að öðru leyti uppfylltu ákvæði 5. gr. laga um stjórn fiskveiða gætu fengið krókaaflamarksleyfi. Þótt ekki sé heimilt að flytja krókaaflahlutdeild eða krókaaflamark til báta sem eru stærri en 6 brúttótonn eða 6 brl. samkvæmt ákvæðum 6. mgr. 11. gr. og 8. mgr. 12. gr. er heimilt að flytja almennt aflamark og aflahlutdeild til krókaaflamarksbáta, en 6. mgr. ákvæðis til bráðabirgða XXIV verður ekki túlkuð með öðrum hætti því þar eru aðeins takmarkanir settar á það að flytja krókaaflahlutdeild og krókaaflamark til báta með aðra gerð veiðileyfis. Við flutning almenns aflamarks og aflahlutdeildar til báts með krókaaflamarksleyfi verður í raun sú breyting að hið almenna aflamark eða aflahlutdeild breytist í krókaaflamark og krókaaflahlutdeild. Af framangreindu leiðir að bátar, án tillits til stærðar, gætu fengið leyfi til veiða með krókaaflamarki. Þeir gætu að vísu ekki fengið krókaaflahlutdeild eða krókaaflamark flutt til sín væru þeir stærri en 6 brúttótonn eða 6 brl. en þeir væru frjálsir að veiðum á þeim tegundum sem ekki er úthlutað krókaaflamarki í. Samkvæmt ákvæði til bráðabirgða XXIV við lög um stjórn fiskveiða er aðeins úthlutað krókaaflamarki í þorski, ýsu, ufsa og steinbít, en veiðar á öðrum tegundum eru krókaaflamarksbátum frjálsar, sbr. 7. mgr. þess ákvæðis.“

Þá bendir Fiskistofa á að með lögum nr. 129/2001 hafi verið lögfest nýtt ákvæði í lög nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sem varð 6. gr. b og hafi verið svohljóðandi: “Bátum sem veiðileyfi hafa með krókaaflamarki er heimilt að stunda veiðar úr þeim tegundum sem þeir hafa krókaaflamark í og enn fremur tegundum sem ekki sæta takmörkunum á leyfilegum heildarafla. Ráðherra skal þó setja reglur um leyfðan meðafla. Krókaaflamark er óheimilt að nýta á annan hátt en við línu- og handfæraveiðar.“

Einnig telur Fiskistofa að sjá megi á ofangreindum tilvísunum, að talað hafi verið um krókabáta, báta minni en 6 brl., sem stunduðu veiðar með línu og handfærum með dagatakmörkunum eða með þorskaaflahámark. Með tímanum hafi heiti bátanna breyst í lagatextum, úr krókabátum með dagatakmörkunum eða með þorskaflahámark, eða krókakerfi, yfir í báta með krókaaflamarksleyfi eða í krókaaflamarkskerfi. Þá megi einnig sjá að vilji og tilgangur löggjafans sé alveg skýr síðustu tvo áratugi, þ.e. að takmarkanir séu á því að flytja krókaaflamark til báta með aðra gerð veiðileyfis. Sem sé í samræmi við núgildandi lög, þ.e. flutningur úr krókaaflamarki í bolfisk úr krókaaflamarskerfinu sé takmarkaður og 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, eins og henni hafi verið breytt með 5. gr. laga nr. 46/2019 og var því ekki ætlað að opna fyrir flutning bolfiskheimilda úr krókaaflamarki yfir á aflamarksbáta. Ekki sé að sjá á lögskýringargögnum að löggjafinn hafi ætlað að rýmka meginreglu þessa.

Það sé því mat Fiskistofu að þegar skoðuð sé 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 að um sé að ræða undantekningarreglu sem beri að túlka þröngt. Ekki sé að sjá að túlka hafi átt meginregluna, þ.e. að ekki megi færa veiðiheimildir úr krókaaflamarki yfir í almennt í aflamark á annan hátt eftir að lögunum var breytt, sbr. lög nr. 46/2019.

Þá bendir Fiskistofa á að einnig verði að hafa í huga að markmið íslenskra stjórnavalda með stjórn fiskveiða er lögum samkvæmt að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofna og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Í samræmi við þau grundvallarrök og tilgang fiskveiðistjórnunarkerfisins sem sé við lýði á Íslandi, þ.e. m.a. að tryggja trausta atvinnu og byggð í landinu og út frá þeim meginsjónarmiðum sem hafi orðið til við krókaflamark,  geti stofnunin með engu móti fallist á það að ætlun löggjafans hafi verið sú að opna fyrir flutning botnfiskheimilda úr krókaaflamarkskerfinu yfir í aflamarkskerfið með 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laganna. Löggjafinn hafi sniðið nýja reglur þegar komi að aflamarki með flokkun sinni á A- og B – flokk aflamarki í makríl. Löggjafinn hafi ekki haft í hyggju að breyta meginreglum um krókaaflamark með breytingum þessum eða að ákvæði 1. málsl. 4. gr. 15. gr. laganna ætti að koma í stað 9. mgr. 15. gr. laganna. Með því að opna fyrir tilfærslur þar sem krókaaflamark sé látið til aflamarksskipa í B-flokk í skiptum fyrir aflamark í makríl væri slíkt í algeru ósamræmi við meginreglu laganna.

Fiskistofa bendir á að í stjórnsýslukæru kæranda segi að synjun Fiskistofu á aflamarksfærslum sem séu til skoðunar í kærumáli þessu hafi að óbreyttu í för með sér stórkostlegt fjártjón fyrir kæranda og því sé um verulega íþyngjandi ákvörðun að ræða. Þessi afstaða kæranda sé þó ekki rökstudd frekar og telur Fiskistofa því að afstaða þessi eigi ekki að vera lögð til grundvallar við úrlausn málsins. Telur Fiskistofa að þrátt fyrir að kærandi kunni að hafa misst fjárhagslegan ávinning sem hann vænti af umsókn sinni um ólögmæta ráðstöfun Fiskistofu, þá geti það ekki talist tjón. Þannig geti það ekki valdið því að kærandi eigi þá kröfu sem hann setur fram í kærunni.

Sjónarmið kæranda við umsögn Fiskistofu

Ráðuneytið óskaði eftir athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Fiskistofu, dags. 29. nóvember 2019 og bárust þær athugasemdir þann 9. janúar 2020.

Þar víkur kærandi í fyrsta lagi nánar að vanhæfi ráðherra en þar telur hann að upphafspunktur málsmeðferðarinnar af hendi ráðuneytisins hafi verið að taka afstöðu til sérstaks hæfis ráðherra enda hefði frekari gagnaöflun og málsmeðferð hjá ráðuneytinu verið óþörf ef fallist hefði verið á kröfuna. Þá segir kærandi að þar sem ráðuneytið hafi óskað umsagnar frá Fiskistofu, kynnt kæranda þá umsögn og óskað athugasemda vegna hennar, virðist sem ráðuneytið hafi tekið þá afstöðu til vanhæfiskröfunnar að ráðherra sé hæfur til meðferðar málsins án þess að kynna þá afstöðu fyrir kæranda. Vegna þessa telur kærandi nauðsynlegt að fjalla nánar um vanhæfi ráðherra í málinu, með það að markmiði að ráðuneytið endurskoði afstöðu sína. Í því sambandi bendir kærandi á  að ekki sé óalgengt að lægra sett stjórnvöld afli upplýsinga frá æðra settu stjórnvaldi um venjubundna túlkun á réttarheimildum enda bindur niðurstaða æðri stjórnvalda á túlkun réttarheimilda lægri stjórnvöld á grundvelli þess stjórnsýslusambands sem á milli þeirra er. Samkvæmt 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 teljist starfsmaður vanhæfur hafi hann tekið þátt í meðferð máls á lægra stjórnsýslustigi og í 6. tölul. komi fram að vanhæfi sé til staðar ef að öðru leyti eru fyrir hendi aðstæður sem eru til þess fallnar að draga óhlutdrægni starfs- eða nefndarmanns í efa með réttu. Það álitaefni kunni því að vakna hversu langt starfsmaður á æðra stjórnsýslustigi megi ganga í slíkum leiðbeiningum án þess að verða talinn taka þátt í meðferð málsins á hinu lægra stjórnsýslustigi og þar af leiðandi vanhæfur til meðferðar þess á æðra stigi. Sú regla hefur verið orðuð að þegar starfsmaður er farinn að taka beina afstöðu til úrlausnarefnis máls verði hann talin taka þátt í meðferð þess sem ráðgjafi. Í slíkum tilvikum verði að telja hættu á að hlutaðeigandi starfsmanni finnist hann bundinn af yfirlýsingum sínum gagnvart starfsmönnum hins lægra stjórnvalds.

Þá segir kærandi að í því máli sem hér sé til meðferðar hafi Fiskistofa tekið þá afstöðu til túlkunar á 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 5. gr. laga nr. 46/2019, að ákvæðið heimilaði í jöfnum skiptum flutning á aflamarki sem ætti uppruna sinn til hlutdeildar í krókaaflamarkskerfi yfir í aflamarkskerfi. Þetta staðfesti framkvæmd stofnunarinnar frá 29. ágúst til 16. september 2019 og svar [M] fiskistofustjóra við fyrirspurn ráðherra varðandi makrílmillifærslur, dags. 18. september 2019. Í svari fiskistofustjóra sé lýst yfir þeirri afstöðu stofnunarinnar að aflamarksflutningar  sem deilt er um í máli þessu samrýmist lögunum. Bent sé á áskilnað lögmætisreglu stjórnsýsluréttar  um að ákvarðanir sem setji skorður við athafnarfrelsi borgarans verði að hvíla á traustum lagagrundvelli. Einnig sé vísað til þess að óeðlilegt væri að taka mál af því tagi sem kæra lýtur að út fyrir þá stjórnsýsluframkvæmd sem viðgengist hafi. Að lokum hafi verið vísað til ummæla umboðsmanns Alþingis þess efnis að þrátt fyrir að stjórnvald teldi tilgang löggjafans algjörlega skýran, þá væri það við framkvæmd sína bundið af texta þeirra laga sem í gildi væru, en ef þau væru ekki til þess fallin að ná þeim tilgangi sem ætlast hefði verið til kæmi það í hlut löggjafans að bæta úr því. Þá segir kærandi að í kjölfar bréfs Fiskistofu, dags. 18. september 2019, hafi stofnuninni verið sendar leiðbeiningar um túlkun laga nr. 116/2006, dags. 20. september 2019, undirritaðar fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra. Telur kærandi að í leiðbeiningunum hafi verið reynt að rökstyðja lagatúlkun sem hafi gengið gegn afstöðu Fiskistofu, þ.e. að 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 heimilaði ekki flutning á aflamarki í krókaaflamarkskerfi. Leiðbeiningar ráðuneytisins hafi verið óskýrar, ekki stuðst við nein viðurkennd lagasjónarmið og gengið þvert gegn þeim grundvallarsjónarmiðum sem fiskistofustjóri hafi reifað í svari sínu til ráðuneytisins í bréfi sínu, dag. 18. september 2019. Í kjölfar þess að Fiskistofa veitti leiðbeiningunum viðtöku breytti stofnunin framkvæmd sinni og synjaði aflamarksfærslum af sama tagi og hin kærða ákvörðun lýtur að staðfestingar. Telur kærandi að af framangreindu leiði að aðstæður í máli kæranda séu með mjög óeðlilegum hætti. Fiskistofu hafi verið gert að veita umsögn og rökstyðja framkvæmd sem gengur þvert gegn áliti sérfræðinga stofnunarinnar.

Kærandi telur að líta megi svo á að þrír aðilar séu að málinu, þ.e. kærandi, Fiskistofa og ráðherra. Ákvörðun lægra setta stjórnvaldsins gangi þvert gegn sannfæringu þess en hvílir á beinni fyrirskipun æðra setta stjórnvaldsins. Í beinu framhaldi eigi svo æðra setta stjórnvaldið að endurskoða ákvörðun þess lægra setta. Í fyrsta lagi byggi afstaða þess lægra setta á beinum fyrirmælum þess æðra um úrlausnarefni málsins. Hér sé ekki um að ræða leiðbeiningu sem veitt hafi verið lægra settu stjórnvaldi sem leitað hafi til þess æðra setta eftir almennum leiðbeiningum, heldur bein fyrirmæli sem veitt voru að frumkvæði þess æðra setta og vörðuðu með beinum hætti úrlausnarefni málsins. Í öðru lagi leiði af framangreindu að ráðherra telur sér augljóslega skylt að fylgja þeirri afstöðu sem hann á grundvelli valdheimilda sinna handstýrði Fiskistofu til að fylgja. Í ljósi þess að hin kærða ákvörðun byggir á afstöðu ráðherra og gengur þvert gegn raunverulegri afstöðu Fiskistofu fæli endurskoðun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra ekki í raun í sér útfærslu á þeim rétti kæranda að njóta málsmeðferðar á tveimur stjórnsýslustigum heldur væri um að ræða endurskoðun á eigin ákvörðun.

Í þessu samhengi bendir kærandi á almenna efnisreglu stjórnsýsluréttar um bann við misbeitingu valds á leiðum til úrlausnar máls. Sé stjórnvaldi óheimilt að beina máli í ákveðinn farveg í því markmiði að komast hjá flóknari og tímarfrekari málsmeðferð. Í þessu máli standi ráðherra frammi fyrir því vali að annars vegar fela öðru ráðuneyti meðferð málsins og hins vegar að taka það sjálfur til meðferðar. Kjósi ráðherra að taka málið sjálfur til meðferðar þrátt fyrir að vanhæfi til þess felur það í sér skýrt brot á reglunni. Reglur um sérstakt hæfi séu öryggisreglur og brot á þeim leiði til ógildingar ákvörðunar. Taki ráðherra málið sjálfur til meðferðar og staðfesti ákvörðun Fiskistofu muni dómstólar því þegar af þeirri ástæðu að reglan um bann við misbeitingu valds hafi verið brotin ógilda slíka niðurstöðu.

Af framangreindu telur kærandi  að ráðherra sé bersýnilega skylt að fela öðru ráðuneyti úrskurðarvald í kærumáli þessu.

Þá bendir kærandi á að í greinargerð sinni vísi Fiskistofa á bug að hin kærða synjun hafi falið í sér brot gegn jafnræðisreglu og réttmætum væntingum kæranda. Afstöðu sína styðji stofnunin annars vegar þeim rökum að ekki hafi myndast reglubundin stjórnsýsluframkvæmd fyrir aflamarksfærslum af því tagi sem mál þetta varði. Hins vegar styðji Fiskistofa afstöðu sína þeim rökum að stofnunin sé bundin af lögmætisreglu sem aftur leiði til þess að ákvarðanir stofnunar sem samræmist ekki lögum leiði ekki til þess að stofnunin verði að viðhafa sömu framkvæmd í tilvikum annarra. Fiskistofa taki þó ekki í þessum hluta greinargerðarinnar beina afstöðu til þess hvort þeir aflamarksflutningar sem ágreiningurinn lúti að samræmist lögum eða ekki.

Þegar mat sé lagt á hvort brotið sé gegn jafnræðisreglu sé fyrst athugað hvort um sé að ræða sambærileg tilvik í því samhengi sem skiptir máli. Teljist tilvik sambærileg sé kannað hvort tilvik hafi fengið mismunandi meðferð. Hafi tilvik fengi mismunandi meðferð kunni mismunun að vera heimil ef hún byggir á lögmætum tilgangi, er studd málefnalegum sjónarmiðum og ekki sé gengið lengra en nauðsynlegt sé.

Þá segir kærandi að Fiskistofa tilgreini í greinargerð sinni að til skoðunar sé hjá stofnuninni hvort tilefni sé til að afturkalla sex millifærslukeðjur sem stofnunin veitti staðfestingu á tímabilinu 29. ágúst til 16. september 2019 og séu af sama tagi og beiðni sú sem stofnunin synjaði kæranda um. Stofnunin hafi þar af leiðandi ekki enn skorið úr um lögmæti þeirra aflamarksflutninga sem kærandi miðar sig við. Þegar beiðni kæranda var send Fiskistofu til staðfestingar, 19. september 2019, hafi sambærilegar beiðnir hlotið staðfestingu stofnunarinnar síðustu þrjár vikurnar á undan án nokkurra vandkvæða. Það hafi ekki verið fyrr daginn eftir að beiðni kæranda barst Fiskistofu að stofnuninni barst bréf frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, dags. 20. september 2019, undirritað fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, þar sem fram hafi komið sú afstaða ráðherra að framkvæmd Fiskistofu væri í bága við lög nr. 116/2006. Þann 23. september 2019 hafi Fiskistofa birt tilkynningu á heimasíðu stofnunarinnar þess efnis að til skoðunar væri lögmæti aflamarksflutninga af því tagi sem mál þetta varði.

Telur kærandi að þegar beiðni kæranda hafi borist þann 19. september 2019 hafi réttarstaðan verið óbreytt með öllu frá því þegar síðustu beiðnir af sama tagi hafi hlotið staðfestingu. Það sé ekki fyrr en daginn eftir sem Fiskistofa hafi haft ástæðu til að breyta framkvæmd sinni þegar bréf frá  sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hafi borist. Réttmætar væntingar kæranda til staðfestingar á færslunum hafi því verið til staðar þangað til Fiskistofa birti tilkynningu um að lögmæti aflamarksflutninganna væri til skoðunar hjá stofnuninni fjórum dögum eftir að beiðni kæranda barst. Beiðni kæranda um staðfestingu aflamarksflutninga og þær beiðnir af sama tagi sem hlotið höfðuð staðfestingu voru því skýrlega sambærileg tilvik. Fiskistofu hafi því borið að veita beiðni kæranda sambærilega meðferð og þau tilvik hafi fengið. Synjun Fiskistofu hafi því verið ólögmæt, en jafnvel þó svo hafi ekki verið hafi stofnuninni verið skylt að fylgja meðalhófsreglu og því aldrei heimilt að mismuna með ríkari hætti en nauðsyn bar til. Fiskistofu hafi því aldrei verið heimilt að ganga lengra en fresta ákvörðun í máli kæranda þangað til afstaða hafi verið tekin til hvort afturkalla ætti staðfestingu þeirra sambærilegu tilvika sem stofnunin hafði veitt staðfestingu. Þetta hafi Fiskistofa ekki gert heldur hafi synjað beiðni kæranda og því brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar sem sé efnisannmarki sem leiði til ógildingar. Afturkalli Fiskistofa ekki þær sambærilegu ákvarðanir sem stofnunin hafi þegar staðfest feli það í sér skýra skyldu stofnunarinnar til að staðfesta aðrar beiðnir sama efnis sem hafi borist fyrir 20. september 2019, þar á meðal beiðni kæranda. Sjónarmið um skort á lagastoð breyti engu þar um.

Í 8. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006 kemur fram sú túlkunarregla að í þeim ákvæðum laganna sem fjalla um úthlutun, nýtingu og framsal skuli hugtakið aflamark gilda að jöfnu um aflamark í aflamarks- og krókaaflamarkskerfi. Ákvæði laganna séu svo í framkvæmd túlkuð í samræmi við þessa reglu. Í 1. – 9. mgr. 15. gr. laganna sé fjallað um framsal aflamarks og hafi allar málsgreinar ákvæðisins verið túlkaðar til samræmis við túlkunarreglu 8. mgr. 8. gr. laganna. Í 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. sé fjallað um framsal aflamarks eins og í öðrum málsgreinum ákvæðisins. Málsgreinin sé því sambærileg öðrum málsgreinum ákvæðisins í því samhengi sem skipti máli. Af því leiði að túlka ber málsgreinina með sama hætti, þ.e. að veita því þá merkingu að ákvæðið heimili flutninga á aflamarki í krókaaflamarkskerfi. Önnur framkvæmd feli í sér skýrt brot á jafnræðisreglu.

Fiskistofa vísi til þess að ekki hafi myndast reglubundin stjórnsýsluframkvæmd um aflamarksflutningana sem deilt sé um án þess að skýra nánar hvaða skilyrði þurfi að uppfylla til að svo teljist vera. Framkvæmd Fiskistofu hvað þetta varðar virðist þó vera með samfelldum og reglubundnum hætti frá því fyrsta færsla af umræddu tagi var heimiluð og þangað til Fiskistofa breytti framkvæmd sinni í kjölfar fyrirmæla sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra.

Þá vísar kærandi tilvísun Fiskistofu til álits umboðsmanns Alþingis nr. 9730/2018 á bug en hafi megin álitaefni málsins verið beiting Seðlabanka Íslands á refsiheimildum. Í málinu hafi umboðsmaður staðið frammi fyrir því úrlausnarefni hvort stjórnvaldi væri heimilt að beita refsingu án nægrar lagastoðar með vísan til jafnræðisreglu. Reglurnar geri ríkar kröfur til lagastoðar og leiði til þess að engum verði refsað nema skýr heimild sé fyrir því í lögum og geti jafnræðisreglur aldrei leitt til annarrar niðurstöðu. Refsingar verði því aldrei byggðar á jafnræðisreglu ef fullnægjandi lagastoð sé ekki fyrir hendi. Í máli kæranda leiði lögmætisregla stjórnsýsluréttar hins vegar til þess að Fiskistofu sé ekki heimilt að breyta stjórnsýsluframkvæmd sinni með íþyngjandi hætti gagnvart kæranda án ríkrar lagastoðar sem styjist við skýran lagatexta.

Þá bendir kærandi á að af greinargerð Fiskistofu megi ráða að ekki sé ágreiningur um lögmæti skráningar [J] í A-flokk makrílheimilda og [S] í B-flokk. Álitaefni málsins sé því einskorðað við túlkun á 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 5. gr. laga nr. 46/2019. Nánar tiltekið hvort tilvísun til aflamarks í ákvæðinu heimili flutning á aflamarki í krókaaflamarkskerfi yfir í aflamarkskerfi.

Telur kærandi að þar sem Fiskistofa hafi staðfest að aflamarksflutningarnir sem deilt sé um rúmist innan texta 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, byggi Fiskistofa synjun sína á ytra samhengi lagaákvæðisins, einkum á meintum vilja löggjafans og sögulegri skýringu. Kærandi hafni því að íþyngjandi niðurstaða í stjórnsýslumáli sem feli í sér takmörkun á eignarrétti kæranda, þ.e. hagnýtingu þeirra réttinda sem leiði af aflahlutdeild í eigu félagsins, verði byggð á ytra samhengi lagaákvæðis þegar niðurstaðan gangi þvert gegn skýrum texta og innra samræmi þess lagaákvæðis sem deilt sé um. Ytra samhengi lagaákvæðis hafi ekki vægi þegar texti lagaákvæðis sé skýr þar sem slík framkvæmd brjóti gegn rétti borgaranna um fyrirsjáanleika réttarreglna, sbr. m.a. fordæmi í málum Hrd. 31. maí 2019 (466/2018) og Hrd. 2. desember 2004 (465/2004) sem nánar verði vikið að.

Af framangreindu leiðir að mati kæranda að ágreiningur afmarkist við það hvort 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 heimili aflamarksflutninga af því tagi sem deilt sé um. Þá telur kærandi að Fiskistofa virðist sammála um að orðalag ákvæðisins heimili aflamarksflutningana. Ágreiningurinn sem eftir standi sé því hvort túlka beri ákvæðið einungis eftir innra samhengi þess, þ.e. skýru orðalagi og samræmi við önnur ákvæði í sama lagabálki og öðrum lögum, eða hvort heimilt sé að líta til ytra samhengis ákvæðisins, þ.e. einkum vilja löggjafans og sögulegra atvika. Ef telja megi heimilt að líta til ytra samhengis ákvæðisins þurfi að taka afstöðu til þess hvort slík skýring leggi til að tilvikið falli innan eða utan ákvæðisins.

Telur kærandi að þar sem afstaða Fiskistofu í greinargerð stofnunarinnar virðist einskorða ágreininginn við túlkun á lagaákvæðinu sem aflamarksflutningarnir hvíla á þyki kæranda rétt að gera nánari grein fyrir afstöðu sinni til túlkunar á ákvæðinu en gert var í kæru.

Þannig bendir kærandi á að lögskýringarferlinu megi almennt skipta í þrjá til fjóra þætti. Í fyrsta lagi þurfi að velja lagáákvæði sem sé til túlkunar. Í öðru lagi þurfi að ákvarða hvaða merkingu skoðun á innra samhengi lagaákvæðis leggi til. Innra samhengi vísi til texta ákvæðisins og merkingar hans með hliðsjón af öðrum ákvæðum innan sama lagabálks og öðrum lögum. Ef vafi leiki á merkingu lagaákvæðis að lokinni skoðun á innra samhengi þess kunni að vera nauðsynlegt að líta til þriðja þáttarins sem er ytra samhengis ákvæðisins. Ytra samhengi vísi til fjarlægari gagna sem varpað geti ljósi á merkingu lagatexta í slíkum tilvikum, svo sem athugasemda í frumvarpi að baki lögum. Að lokum þurfi að líta til fjórða þáttarins og taka afstöðu til þess hvort skýra eigi lagaákvæði samkvæmt almennri, rýmkandi eða þrengjandi lögskýringu. Almenn lögskýring sé meginreglan og feli í sér að lagatextinn er skýrður samkvæmt orðanna hljóðan. Að ákveðnum skilyrðum uppfylltum kunni að vera heimilt að skýra lagaákæði þrengra eða rýmra en texti þeirra segi til um.

Fyrst er að afmarka ákvæðið sem sé til túlkunar, en 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 er svohljóðandi: „Óheimilt er að flytja aflamark skips í makríl úr B-flokki, nema í jöfnum skiptum í þorskígildum talið fyrir aflamark í þorski, ýsu, ufsa og steinbít“.

Við mat á innra samhengi beri í fyrstu að líta til texta ákvæðisins sem sé til túlkunar. Það sem hér skipti máli sé seinni hluti málsliðarins, þ.e. „nema í jöfnum skiptum í þorskígildum talið fyrir aflamark í þorski, ýsu, ufsa og steinbít“. Orðið aflamark vísi til þeirra heimilda innan viðkomandi fiskveiðiárs sem leiði af aflahlutdeild sem lúti yfirráðum viðkomandi útgerðar. Án frekari skýringar vísi orðið jöfnum höndum til aflamarks sem eigi rætur að rekja til hlutdeildar í aflamarkskerfi eða krókaaflamarkskerfi. Kærandi telur því  að aflamark í krókaaflamarkskerfi falli innan merkingafræðilegs ramma hugtaksins aflamark. Telur hann að almenn málvenja á meðal fagaðila sé svo að í daglegu tali sé talað um aflamark hvort heldur átt sé við aflamark í aflamarkskerfi eða krókaaflamarkskerfi nema í þeim tilvikum þegar nánari aðgreiningar sé sérstaklega þörf. Textaskýring ein og sér feli því í sér að vafi sé ekki til staðar um að tilvik falli innan ákvæðisins. Engu að síður verði hér litið til samræmisskýringar.

Við mat á innra samræmi 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 telur kærandi nærtækast að líta til 8. mgr. 8. gr., 3. mgr. 8. gr. og 2. málsl. 9. mgr. 15. gr. sömu laga. 

Í 8. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006 segi að ákvæði laganna um úthlutun, nýtingu og framsal aflamarks gildi einnig um krókaaflamark nema öðruvísi sé kveðið á um í lögunum sjálfum. Ákvæðið leggi til þá túlkunarreglu að hugtakið aflamark nái jöfnum höndum til hvort tveggja aflamarks í aflamarkskerfi og krókaaflamarkskerfi nema annað sé tilgreint sérstaklega með skýrum hætti í hverju því tilviki sem lögin fjalla um úthlutun, nýtingu og framsal á aflamarki. Í 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 sé flutningur aflamarks í makríl úr B-flokki heimilaður í jöfnum skiptum í þorskígildum talið fyrir aflamark í þorski, ýsu, ufsa og steinbít. Að mati kæranda heimili ákvæðið því framsal aflamarks án þess að undanskilja aflamark í krókaaflamarkskerfi sérstaklega frá gildissviði reglunnar. Túlkunarregla 8. mgr. 8. gr. laganna leggi hér skýrlega til að aflamark í krókaaflamarkskerfi falli innan ákvæðisins og önnur túlkun gangi beint gegn reglunni.

Þá segir kærandi að í 3. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006 komi fram að aflamark veiðiskips á hverju fiskveiðiári, veiðitímabili eða vertíð ráðist af leyfðum heildarafla í viðkomandi tegund og hlutdeild skipsins í þeim heildarafla skv. 2. mgr. ákvæðisins, að frádregnu hlutfalli af magni hverrar tegundar sem skuli vera 5,3% og aflamagni skv. 10. gr. b. Í ákvæðinu sé mælt fyrir um hvernig ákvarða skuli aflamark hvers árs í bæði aflamarks og krókaaflarmarkskerfi og heimilaður nánar tilgreindur frádráttur frá aflamarki hlutdeildarhafa í báðum kerfum. Telur kærandi að þrátt fyrir að í reglunni sé einungis vísað til aflamarks leggi meginregla 8. mgr. 8. gr. laganna til að reglan nái einnig til aflamarks á grundvelli krókaaflahlutdeildar þar sem það sé ekki undanskilið sérstaklega. Sé ákvæðið einnig túlkað þannig í reynd. Ef ákvæðið væri einungis talið ná til aflamarks í aflamarkskerfi væri úthlutun aflamarks á grundvelli krókaaflahlutdeildar ólögfest og 5,3% skerðing sem mælt er fyrir um í ákvæðinu myndi ekki heldur hvíla á fullnægjandi lagastoð.

Kærandi telur einnig að í 1.-3. mgr. 15. gr. laganna sé lögfestur sá rammi sem gildi um aflamarksflutninga á milli skipa. Í ákvæðunum sé, í samræmi við meginreglu 8. mgr. 8. gr., látið duga að notast við orðið aflamark þó reglurnar gildi með sama hætti um aflamarksflutninga skipa í aflamarkskerfi og krókaaflamarkskerfi.

Bent er á að í 2. málsl. 9. mgr. 15. gr. laganna sé sett fram svohljóðandi regla: „Ráðherra getur þó heimilað með reglugerð flutning á aflamarki tiltekinna tegunda frá krókaaflamarksbátum til skipa sem hafa veiðileyfi með aflamark, enda séu skiptin jöfn í þorskígildum talið“. Þá vísar kærandi til þess sem segi í kæru um að tilgangur þessa ákvæðis sé að heimila flutning á aflamarki í krókaaflamarkskerfi yfir í aflamarkskerfi í skiptum fyrir aflamark í öðrum fisktegundum úr aflamarkskerfi. Heimildin hafi svo verið útfærð í 8. gr. reglugerðar nr. 674/2019 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2019/2020. Í 2. og 3. málsl. 3. mgr. ákvæðisins segi: „Einnig er heimilt að flytja aflamark í ufsa og þorski frá krókaaflamarksbát til skipa sem hafa veiðileyfi með aflamarki, í jöfnum skiptum í þorskígildum talið fyrir aflamark í ýsu. Jafnframt er heimilt að flytja aflamark í steinbít frá krókaaflamarksbát til skipa sem hafa veiðileyfi með aflamarki, í jöfnum skiptum í þorskígildum talið fyrir aflamark í þorski, ýsu og löngu“. Hér sé til þess að líta að bæði reglugerðarheimildin og reglugerðin sem á henni er grundvölluð geri skýrlega ráð fyrir að hugtakið aflamark nái jöfnum höndum yfir aflamark í krókaaflamarkskerfi og aflamarkskerfi. Kærandi telji því að ef leggja eigi þá skýringu Fiskistofu til grundvallar að aflamark í krófaaflamarkskerfi rúmist ekki innan hugtaksins aflamark sé skýrt að 3. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 674/2019 hafi hvorki fullnægjandi lagastoð né heimili orðalag ákvæðisins flutning á aflamarki sem eigi rætur að rekja til krókaaflahlutdeildar yfir í aflamarkskerfi þar sem bæði lagastoðin og reglugerðin heimili eingöngu flutning á aflamarki. Rök Fiskistofu gangi því skýrlega gegn lögfestri túlkunarreglu laga nr. 116/2006, séu andstæð túlkun stofnunarinnar sjálfrar á hugtakinu aflamark og svipti lagagrundvellinum undan hagkvæmum tegundaskiptum sem leyfð hafi verið með skiptum á aflamarki milli aflamarkskerfis og krókaaflamarkskerfi.

Með vísan til ofangreinds telur kærandi að innri samræmisskýring leggi  með afdráttarlausum og skýrum hætti til að aflamark í krókaaflamarkskerfi falli innan 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006.

Við ytri samræmisskýringu líti kærandi til laga nr. 36/1992 um Fiskistofu, laga nr. 57/1996 um umgengni um nytjastofna sjávar, laga nr. 145/2018 um álagningu veiðigjalds og laga nr. 13/1998 um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna.

Í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 36/1992 um Fiskistofu komi fram að stofnuninni sé heimilt að innheimta gjöld fyrir nánar tilgreinda þjónustu sem talin er upp í 16 töluliðum. Nái heimildin til úthlutunar aflamarks á grundvelli laga nr. 116/2006, sbr. 1. og 2. tölul. og til gerðar þjónustusamninga vegna rafrænna tilkynninga um flutning aflamarks, sbr. 4. tölul. málsgreinarinnar. Ákvæðið feli í sér almenna heimild til heimtu þjónustugjalda og þrátt fyrir að látið sé duga að styðjast við orðið aflamark nær heimildin jöfnum höndum til þjónustu vegna aflamarks í aflamarks- og krókaaflamarkskerfi.

Orðið aflamark komi fram í lögum nr. 57/1996 um umgengni um nytjastofna sjávar. Í 1. málsl. 3. mgr. 2. gr. laganna segi að komi afli í veiðarfæri fiskiskips sem sé selbitinn eða skemmdur á annan hátt og ekki sé unnt að komast hjá við tilteknar veiðar sé ráðherra heimilt að ákveða að hann reiknist ekki með til aflamarks skipsins. Í 4. málsl. 1. mgr. 9. gr. laganna komi fram að ákveði ráðherra á grundvelli laga um stjórn fiskveiða að fiskur undir tiltekinni stærð eða þyngd teljist aðeins að hluta með í aflamarki skuli hann setja reglur um hvernig að frágangi hans um borð í veiðiskipi og vigtun skuli staðið. Í 1. málsl. 22. gr. sé svo tilgreint að upplýsingar um úthlutun aflamarks einstakra skipa séu opinberar upplýsingar sem öllum sé heimill aðgangur að. Kærandi telur að í öllum framangreindum tilvikum sé látið duga að notast við orðið aflamark þrátt fyrir að ákvæðunum sé ætlað að ná jöfnum höndum til aflamarks í aflamarks- og krókaaflamarkskerfi.

Þá bendir kærandi á að í lögum nr. 145/2018 sé fjallað um álagningu veiðigjalds. Í 1. mgr. 3. gr. laganna segi að stofn til álagningar veiðigjalds sé allur afli íslenskra fiskiskipa úr nytjastofnum sjávar samkvæmt aflaskráningarkerfi Fiskistofu að frátöldum afla sem reiknist ekki til aflamarks skips skv. 9. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006, ólögmætum sjávarafla, rannsóknarafla og afla úr stofnum sem ekki sé stjórnað með aflamarki, öðrum en makríl. Þar með sé látið duga að notast við orðið aflamark þó reglan nái með sama hætti yfir aflamark skipa í aflamarks- og krókaaflamarkskerfi.

Jafnframt vísar kærandi til 1. mgr. 6. gr. a. laga nr. 13/1998 um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna  og að þar komi fram að Verðlagsstofa skiptaverðs skuli að beiðni Fiskistofu og í tilefni af framsali aflamarks skv. 15. gr. laga nr. 116/2006, staðfesta að fyrir liggi samningur útgerðar og áhafnar um fiskverð til viðmiðunar hlutaskiptum sem fullnægi kröfum laganna. Að mati kæranda nái ákvæðið með jöfnum hætti til aflamarks í aflamarks- og krókaaflamarkskerfi.

Því telur kærandi að í öllum framangreindum tilvikum sé orðinu aflamark ætlað að ná jöfnum höndum yfir aflamark í aflamarks- og krókaaflamarkskerfi án þess að talin sé þörf á að tilgreina það sérstaklega. Það er því mat kæranda að skoðun á ytra samræmi leggi því til að umþrættir aflamarksflutningar falli innan merkingar 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006.

Þá segir í bréfi kæranda að merkingafræðilegur rammi og almenn málvenja aðila sem starfi við sjávarútveg og höndla með veiðiheimildir leggi skýrlega til að aflamarksflutningarnir sem ágreiningurinn lúti að falli innan hins umþrætta ákvæðis. Við skoðun á innra samræmi ákvæðisins komi fram að lögfest túlkunarregla 8. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006 mælir  fyrir um að hugtakið aflamark skuli í tengslum við framsal gilda jöfnum höndum um aflamark í aflamarks– og krókaaflamarkskerfi. Í þeim ákvæðum laganna sem fjalli um framsal veiðiheimilda, 1. – 9. mgr. 15. gr., sé svo í samræmi við meginregluna og einungis notast við orðið aflamark þrátt fyrir að reglurnar nái jöfnum höndum yfir aflamark í aflamarks- og krókaaflarmarkskerfi. Í reglugerðarheimild 2. málsl. 9. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 sé ráðherra heimilað að opna fyrir skipti á aflamarki mismunandi fisktegunda milli aflamarks- og krókaaflamarkskerfa með þeim orðum að heimila megi flutning á „aflamarki tiltekinna tegunda frá krókaaflamarksbátum“ auk þess sem reglugerðin sem á heimildinni byggi mæli einungis fyrir um flutning á aflamarki frá krókaaflamarksbátum til skipa sem hafa veiðileyfi með aflamarki. Við skoðun á ytra samræmi hafi verið litið til fimm lagabálka þar sem hugtakið aflamark kom fyrir og í öllum tilvikum hafi jöfnum höndum átt við aflamark í aflamarks- og krókaaflamarkskerfi. Skoðun á innra samhengi 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 leiði því að mati kæranda í ljós að undir ákvæðið falli flutningar á aflamarki í krókaaflamarkskerfi. Kærandi telur að önnur túlkun gangi þvert gegn lögfestri túlkunarreglu 8. mgr. 8. gr. laganna, túlkun Fiskistofu á ákvæðinu fram að því tímamarki að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra beitti valdheimildum sínum til að þvinga stofnunina til að breyta framkvæmd sinni gegn eigin sannfæringu og túlkun Fiskistofu á aflamarkshugtakinu í tengslum við aðrar málsgreinar 15. gr. laganna, önnur ákvæði laganna og önnur lög þar sem aflamarkshugtakið komi fyrir.

Kærandi bendir á að Fiskistofa styðji synjun sína við mat sitt á ytra samhengi ákvæðisins, einkum þá vilja löggjafans og söguleg atvik sem stofnunin telji leiða til þess að túlka beri ákvæðið þrengra en orðalag þess gefi til kynna.

Þá vísar kærandi til þess að skipta megi lögskýringarferlinu upp í skoðun á innra og ytra samhengi. Innra samhengi vísi til texta ákvæðisins og samræmisskýringar við ákvæði innan sama lagabálks og aðra lagabálka. Þetta sé sá hluti sem sé almennt á færi borgaranna að kynna sér, sbr. þá reglu 27. gr. stjórnarskrárinnar að birta beri lög.

Skoðun á ytra samhengi lagaákvæðis að mati kæranda feli í sér að taka þurfi afstöðu til m.a. lögskýringargagna að baki lögum, tilurðar þeirra, aðdraganda o.fl., en slíkt mat sé almennt ekki á færi hins almenna borgara heldur krefst sérfræðiþekkingar. Af þeirri staðreynd leiði sú regla að almennt sé ekki heimilt að líta til ytra samhengis lagaákvæðis þegar sá hluti lögskýringarferlisins sem sé borgaranum aðgengilegur, þ.e. skoðun á innra samhengi þess, gefi með skýrum hætti til kynna efnislegt inntak lagareglu. Önnur framkvæmd myndi að mati kæranda  brjóta gegn réttaröryggissjónarmiðum þar sem hinum almenna borgara væri gert ókleyft að kynna sér gildandi rétt og hegða sér samkvæmt því. Þessi regla eigi einnig stoð í lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Inntak hennar sé að íþyngjandi stjórnvaldsathafnir megi ekki ganga gegn lögum og verði að hafa fullnægjandi lagastoð. Því meira íþyngjandi sem stjórnvaldsathöfn sé því ríkari krafa sé gerð til skýrleika lagaheimildar. Þá segir kærandi að í fjölmörgum dómum Hæstaréttar hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að óheimilt sé að beita íþyngjandi túlkun lagaákvæða á grundvelli mats á ytra samhengi þeirra þegar skoðun á ytra samhengi ákvæðis leggur til skýra lagareglu sem beri að beita í viðkomandi tilfelli. Í þessu sambandi vísar kærandi til tveggja dóma þ.e. Hrd. 2004, bls. 4816 (465/2004)og Lrd. 31. maí 2019 (466/2018.) Í báðum framangreindum málum hafi verið um að ræða tilvik þar sem texti lagaákvæða hafi verið skýr um efnislegt inntak. Í báðum tilvikum hefi einnig um að ræða stjórnvöld sem báru fyrir sig mistök við lagasetningu og töldu tækt með vísan til þátta í ytra samhengi ákvæðanna að undirbyggja niðurstöðu sem gengi þvert gegn skýrum lagatexta. Í báðum tilvikum freistuðu stjórnvöld þess að skerða eignarréttindi. Í báðum tilvikum töldu dómstólar slíka framkvæmd ganga gegn lögum. Telur kærandi að þetta sé nákvæmlega sama staða og sé uppi í máli kæranda. Fiskistofa horfi á skýran lagatextann og viðurkenni að hann heimili þá aflamarksflutninga sem hin kærða ákvörðun lúti að. Stofnunin reyni þó með tilvísun til ytra samhengis 1. mgr. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 4. gr. laga nr. 46/2019, að lögskýra ákvæðið þvert gegn skýrum textanum. Með synjun sinni sé Fiskistofa að mati kæranda að skerða ráðstöfunarrétt kæranda yfir eignarréttindum þeim sem stafi af veiðiheimildum félagsins. Slíkt gangi skýrlega gegn viðurkenndum lögskýringarsjónarmiðum eins og framangreindir dómar leiði  í ljós. Af framangreindu telur kærandi ljóst að niðurstaða í máli þessu verði einungis byggð á innra samhengi hins umþrætta lagaákvæðis.

Þá segir kærandi að framan sé rakið hvernig skoðun á innra samhengi hins umþrætta lagaákvæðis leiði í ljós að aflamark í krókaaflamarkskerfi falli innan ákvæðisins. Einnig hafi verið rakið hvernig Fiskistofa í greinargerð sinni samþykki að orðskýring leiði til þeirrar niðurstöðu en styðji öndverða niðurstöðu við ytra samhengi lagaákvæðisins, einkum meintan vilja löggjafans og söguleg atvik sem stofnunin telji leiða til þess að túlka beri ákvæðið þrengra en orðalag þess gefi til kynna.

Fram kemur í bréfi kæranda að Fiskistofa bendi í greinargerð á þá staðreynd að regla 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 sé undantekningarregla og undantekningarákvæði verði almennt ekki túlkað rýmra en orðalag þess gefi efni til. Þessi almenna regla hafi þó ekki þá merkingu að undantekningarákvæði beri að túlka þrengra en orðalag þeirra gefi til kynna. Hér bendir kærandi á að það séu aðrir þættir sem hafi áhrif á hvaða lögskýringarleið beri að velja. Í fyrsta lagi sé í 8. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006 lögfest sú túlkunarregla að ákvæði laganna um úthlutun, nýtingu og framsal aflamarks gildi jöfnum höndum um aflamark- og krókaaflamark nema annað sé sérstaklega tekið fram. Þar sem reglan sem deilt sé um lúti að framsali aflamarks eigi hún með beinum hætti undir túlkunarregluna. Lögfest túlkunarregla laganna leggi því til almenna lögskýringu samkvæmt orðanna hljóðan. Í öðru lagi megi orða það sem almenna reglu við lögskýringu að skýra beri þröngt ákvæði laga sem með einum eða öðrum hætti skerði frelsi manna og réttindi, eða með öðrum orðum, slík ákvæði verði ekki talin fela í sér frekari skerðingar en orðalag þeirra kveði á um. Sjónarmiðið leggi þá jafnframt til útilokun á þrengjandi skýringu sem leiði til skerðingar á frelsi og réttindum, sbr fordæmi í Hrd. 2004, bls. 4816 (465/2004) og Lrd. 31. maí 2019 (466/2018). Synjun Fiskistofu sem kæra þessi lýtur að feli í sér skerðingu á ráðstöfunarrétti kæranda á aflamarki sem leiði af aflahlutdeild í eigu félagsins, þvert gegn texta þess lagaákvæðis sem deilan hverfist um. Aflahlutdeild kæranda og þau réttindi sem af henni leiði séu eignarréttarlegs eðlis. Skerðing þeirra feli í sér skerðingu eignarréttinda sem njóta verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar. Hér sé einnig til þess að líta að skipum í aflamarkskerfi sé heimilt að notast við hver þau veiðarfæri sem þau telji hagkvæmust hverju sinni, innan ramma laganna, á meðan skip í krókaaflamarkskerfi verði að notast við króka við nýtingu sinna veiðiheimilda. Þrátt fyrir þessi lögbundnu höft, sem aftra útgerðum krókaaflamarksbáta frá því að nýta veiðiheimildir sínar með þeim hætti sem þær telji hagkvæmast hverju sinni sé útgerðum krókaaflamarksbáta gert að standa skil á veiðigjöldum á sama grundvelli og útgerðum sem stundi sína starfsemi innan hins frjálsa umhverfis aflamarkskerfisins. Synjun Fiskistofu hefi þau áhrif að kæranda verði ekki kleift að velja með hvaða veiðarfæri hann nýti aflaheimildir sínar. Synjun stofnunarinnar á ráðstöfunarrétti kæranda feli því jafnframt í sér skerðingu á atvinnufrelsi hans sem njóti verndar 75. gr. stjórnarskrárinnar. Túlkun Fiskistofu hafi í för með sér verulega skerðingu á frelsi og réttindum kæranda umfram það sem texti laganna og innra samhengi hans heimili. Þessi skerðing eigi sér ekki stoð í orðalagi 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 og þegar af þeirri ástæðu komi þrengjandi skýring á ákvæðinu ekki til greina.

Í bréfi sínu vísar kærandi jafnframt til röksemda [M] fiskistofustjóra í bréfi til [A], skrifstofustjóra, dags. 18. september 2019, eða daginn áður en kærandi sendi inn tilkynningu þá um aflamarksflutninga sem mál þetta varði. Í því bréfi hafi fiskistofustjóri gert grein fyrir þeirri afstöðu stofnunarinnar að aflamarksflutningar af því tagi sem stofnunin synjaði kæranda um væru heimilir samkvæmt lögunum. Vísaði fiskistofustjóri þessu til stuðning til túlkunarreglu 8. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006, þeirrar kröfu lögmætisreglunnar að íþyngjandi ákvörðun sem skerði frelsi borgaranna verði að hvíla á traustum lagagrundvelli og ummæla umboðsmanns Alþingis þess efnis að þrátt fyrir að stjórnvöld telji tilgang löggjafans algjörlega skýran, þá væru þau við framkvæmd sína bundin af texta þeirra laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem í gildi væri og væru lög ekki til þess fallin að ná þeim tilgangi sem ætlast væri til kæmi það einungis í hlut löggjafans að bæta úr því.

Þannig er það mat kæranda að þegar virtur sé texti 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 5. gr. laga nr. 46/2019, lögfest túlkunarregla 8. mgr. 8. gr. laganna, sú almenna túlkunarregla að frelsi manna og réttindi verði ekki skert með ríkari hætti en leiði af skýrum orðum lagaákvæða og beiting þeirrar reglu í málum Hrd. 2004, bls. 4816 (465/2004) og Lrd. 31. maí 2019 (466/2018), sé ljóst að viðurkennd lögskýringarsjónarmið leggj til að túlka beri ákvæðið samkvæmt almennri lögskýringu. Ákvæðinu beri því bersýnilega að beita samkvæmt orðanna hljóðan og því beri Fiskistofu að staðfesta þá aflamarksflutninga sem tilkynning kæranda lýtur að svo hún geti öðlast tilætluð réttaráhrif.

Að lokum segir kærandi að með vísan til ofangreinds sé ljóst að breytt framkvæmd Fiskistofu í kjölfar þess að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hafi beitt valdheimildum sínum gangi gegn lögum og ef ráðherra  hugnist ekki efnislegt inntak 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 eins og ákvæðið standi sé honum í lófa lagið að mæla fyrir um breytingu með framlagningu lagafrumvarps. Þangað til það verði gert standi skýr lagatextinn óhaggaður og skuli skýrður samkvæmt orðanna hljóðan.

Forsendur og niðurstaða

I.          Kærufrestur

Ákvörðun Fiskistofu sem kærð er í máli þessu er, dags. 1. október 2019. Stjórnsýslukæra barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu þann 15. október 2019. Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 og er kærufrestur þrír mánuður sbr. 27. gr. þeirra laga.  Kærufrestur barst því innan tilskilins frests. Kæran verður því tekin til efnismeðferðar.

II.         Leiðbeiningar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og hæfi starfsmanna

Kærandi telur að með þeim leiðbeiningum sem ráðuneytið veitti Fiskistofu með bréfi, dags. 20. september 2019, hafi bæði ráðherra og starfsmenn ráðuneytis hans orðið vanhæfir til þess að úrskurða í  kærumáli þessu. Telur kærandi að ráðherra hafi í reynd gefið Fiskistofu fyrirmæli um að breyta framkvæmd stofnunarinnar og hafna umsókn kæranda sem Fiskistofa gerði. Ráðuneytið hafnar þessum sjónarmiðum kæranda. Vísast hér til eftirlitsheimilda og eftirlitsskyldu ráðherra, skv. 13. og 14. gr. laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands, samkvæmt þeim ber ráðherra stjórnfarslega ábyrgð á málaflokkum sem undir hann eru og hefur hann viðvarandi skyldu til þess að hafa eftirlit með starfsemi þeirra stjórnvalda sem undir hann heyra. Eftirlitsheimildir æðra stjórnvalds gagnvart lægra settu eru í meginatriðum tvenns konar. Annars vegar á grundvelli almennra yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda æðra stjórnvalds gagnvart lægra settu og hins vegar á grundvelli sérstakra lagafyrirmæla um yfirstjórn og eftirlit. Eftirlits- og yfirstjórnunarheimildir ráðherra gagnvart lægra settu stjórnvaldi leiða af stjórnarskrá og eru nánar útfærðar í IV. kafla laga um Stjórnarráð Íslands. Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hefur þannig eftirlit með starfsemi Fiskistofu sem heyrir undir yfirstjórn hans, enda leiðir ekki annað af lögum. Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga um Stjórnarráð Íslands getur ráðherra krafið stjórnvald, sem heyrir undir yfirstjórn hans, um hverjar þær upplýsingar og skýringar sem honum er þörf á til að sinna yfirstjórnarhlutverki sínu. Ráðherra getur einnig gefið Fiskistofu almenn og sérstök fyrirmæli um starfrækslu á verkefnum hennar, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga um Stjórnarráð Íslands. Loks getur ráðherra látið í té óbindandi álit en vísast hér til 3. mgr. 12. gr. laganna þar sem kveðið er á um að ráðherra sé heimilt að láta í té óbindandi álit sem þýðingu geta haft til leiðbeiningar fyrir stjórnarframkvæmd á málefnisviði hans, enda leiði ekki af lögum eða eðli máls að honum sé það óheimilt. Segir einnig í greinargerð með frumvarpi er varð að lögunum að ráðherra geti ávallt látið í ljós álit sitt á öllum stjórnarmálefnum, er undir ráðuneyti hans heyra, enda þótt slíkt álit sé ekki bindandi fyrir sjálfstæða stofnun eða sjálfstæða stjórnsýslunefnd, nema lög standi til þess.

Leiðbeiningar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til Fiskistofu, dags. 20. september 2019, varðaði almenna túlkun 15. gr. laga um stjórn fiskveiða. Ekki var um að ræða fyrirmæli um hvernig stofnunin skyldi afgreiða einstök mál sem Fiskistofa hafði til meðferðar og fyrirmæli ráðuneytisins beindust heldur ekki að því máli sem leiddi til þeirrar kæru sem til meðferðar er í máli þessu. Í ljósi þessa var ráðuneytinu heimilt að veita umræddar leiðbeiningar til Fiskistofu varðandi túlkun 15. gr. laga um stjórn fiskveiða. Ráðuneytið hafnar því sjónarmiðum kæranda um að ráðherra og starfsmenn hans séu vanhæf til þess að úrskurða í málinu.

Ráðuneytið bendir einnig á að samkvæmt 1. gr. laga um Fiskistofu nr. 36/1992, sbr. o-lið 5. tölul. 2. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, heyrir Fiskistofa undir sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra. Samkvæmt 1. og 2. mgr. 3. gr. laganna skipar ráðherra forstöðumann Fiskistofu og setur reglugerð um nánara skipulag og starfsemi stofnunarinnar. Í 2. gr. laganna eru talin upp verkefni stofnunarinnar en hún annast jafnframt verkefni sem henni eru falin með öðrum lögum eða ákvörðun ráðherra. Milli sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og Fiskistofu er því stjórnsýslusamband þess eðlis að Fiskistofa er lægra sett stjórnvald gagnvart ráðherranum. Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 36/1992 segir m.a. að tilgangur frumvarpsins hafi verið að koma á fót Fiskistofu sem yrði lægra stjórnsýslustig á sjávarútvegssviðinu. Um væri að ræða stofnun sem starfaði á ábyrgð sjávarútvegsráðherra og ákvörðum hennar mætti skjóta til ráðuneytisins eftir almennum reglum um málskot til æðra stjórnvalds. Það er því engum vafa undiropið að Fiskistofa er lægra sett stjórnvald gagnvart sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra.

III.       Túlkun 15. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006

Kærandi telur að túlkun ráðherra á 15. gr. laga um stjórn fiskveiða ranga. Telur hann rangt með hliðsjón af 8. mgr. 8. gr. laganna og ákvæði stjórnarskrárinnar að ætla að lesa ákvæði 4. mgr. 15. gr., með þeim hætti að það banni jöfn skipti á krókaaflamarki og makríl í þorskígildum talið. Vísar kærandi til þess að þar sem 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. heimili umrædd aflamarksskipti með skýrum hætti en 9. mgr. 15. gr. mæli gegn slíkum skiptum sé komin upp árekstur réttarheimilda. Því þurfi að beita viðurkenndum forgangsreglum á sviði lögskýringarfræða. Telur kærandi að lex posterior reglan  leiði til þess að ákvæði 1. málsl. 4. mgr. 15. gr.  sbr. 5. gr. laga nr. 46/2019, sé rétthærra þar sem það sé yngra en 9. mgr. 15. gr.. Jafnframt telur kærandi að lex specialis reglan leiði til þess að ákvæði 1. málsl. 4. mgr. 15. gr. sé rétthærra þar sem sú regla sé sértækari.

Ráðuneytið getur ekki tekið undir þessi sjónarmið kæranda. Í 4. mgr. 15. gr.um stjórn fiskveiða segir að óheimilt sé að flytja aflamark í makríl úr B-flokki nema í jöfnum skiptum fyrir aflamark í þorski, ýsu, ufsa og steinbít. Í 9. mgr. 15. gr. kemur fram að krókaaflamark verði aðeins flutt til báts undir þeim stærðarmörkum sem kveðið er á um í 2. mgr. 4. gr., enda hafi hann veiðileyfi með krókaaflamarki. Þá kemur fram að ráðherra geti heimilað flutning á aflamarki tiltekinna tegunda frá krókaflamarksbátum til skipa sem hafa veiðileyfi með aflamarki, enda séu skiptin jöfn í þorskígildum talið. Í 3. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 674/2019, um veiðar í atvinnuskyni 2019/2020 kemur fram að heimilt sé að flytja aflamark í ufsa og þorski frá krókaaflamarksbát til skipa sem hafa veiðileyfi með aflamarki til skipa í jöfnum skiptum fyrir aflamark í ýsu. Jafnframt er heimilt samkvæmt ákvæðinu að flytja krókaaflamark í steinbít til aflamarksskipa í jöfnum skiptum fyrir aflamark í þorski, ýsu og löngu. Af framangreindu leiðir að flutningur krókaflamarks í bolfisk úr krókaaflamarkskerfinu er takmarkaður og 4. mgr. 15. gr. sbr. 5. gr. laga nr. 46/2019 var ekki ætlað að opna fyrir flutning bolfiskheimilda úr krókaaflamarki yfir á aflamarksbáta, enda ekki kveðið á um slíkt í ákvæðinu heldur einungis vísað til aflamarks. Samkvæmt framangreindu er krókaaflamarksskipum í A flokki ekki heimilt að láta heimildir í krókaaflamarki í skiptum fyrir makríl til skips sem er aflamarksskip í B flokki þar sem krókaaflamarksheimildir eru enn bundnar takmörkunum á skiptum, sbr. 9. mgr. 15. gr. og 3. mgr. 8. gr. reglugerðar um veiða í atvinnuskyni 2019/2020. Bendir ráðuneytið einnig á að í 9. mgr. 15. gr. laga um stjórn fiskveiða komi fram sú meginregla að ekki megi færa veiðiheimildir úr krókaaflamarki yfir í almennt aflamark. Sé það skýr vilji löggjafans að takmarkanir séu á því að flytja krókaaflamark til báta með aðra gerð veiðileyfis. Ráðuneytið hafnar því einnig að lögskýringareglur leiði til þess að túlka skuli 15. gr. með þeim hætti að 4. mgr. gangi framar 9. mgr. ákvæðisins. Um er að ræða tvær aðskildar reglur. Í 4. mgr. eru settar takmarkanir á því hvenær hægt sé að flytja aflamark úr B-flokk yfir í A-flokk og í 9. mgr. er kveðið á um hvenær heimilt sé að flytja krókaaflamark yfir á skip sem skráð eru með veiðileyfi í aflamarki. Við mat á því hvort heimilt sé að flytja aflamark úr B flokk eða krókaaflamark úr krókaaflamarki verði skilyrðum hvors ákvæði um sig að vera fullnægt. Þannig leiðir samræmisskýring á ákvæðunum til þess að aflamark í B flokk er ekki flutt úr þeim flokki nema þegar endurgjald slíkra flutninga samræmast ákvæði 9. mgr. 15. gr. Með vísan til framangreinds hafnar ráðuneytið þeim lögskýringasjónarmiðum sem fram koma í stjórnsýslukæru. Ráðuneytið áréttar að 5. gr. laga nr. 2019 sbr. 4. mgr. 15. gr. laga um stjórn fiskveiða var ekki ætlað að hafa áhrif á þá meginreglu sem fram kemur í 9. mgr. 15. gr. og endurspeglast einnig víða í fiskveiðistjórnunar löggjöfinni að krókaaflamark sé ekki flutt í aflamarkskerfið nema í þröngum undnatekningartilvikum þar sem skýrt er tekið fram að heimilt sé að flytja krókaaflamark í skiptum fyrir aflamark.

IV.       Stjórnsýsluframkvæmd

Kærandi telur að Fiskistofa hafi túlkað rúmt heimildir útgerðar til að flytja aflaheimildir og að breyting á þeirri túlkun sé verulega íþyngjandi gagnvart þeim sem slík breyting hefur áhrif á. Hafi því myndast stjórnsýsluframkvæmd og þurfi skýra lagaheimild ef það eigi að breyta henni svo áskilnað lögmætisreglu og jafnræðisreglu sé mætt. Fiskistofa hafnar þessu sjónarmiði kæranda. Bendir stofnunin á að ef stjórnvald hafni því að taka ákvörðun sem sé ekki í samræmi við lög leiði jafnræðisreglan ekki til þess að stjórnvöld verði að viðhafa sömu framkvæmd eða að borgarar eigi kröfu á því að fá úrlausn í málum sínum í samræmi við ákvörðun sem ekki hafi verið í samræmi við lög.

Ráðuneytið hafnar því að hægt sé að tala um að stjórnsýsluframkvæmd hafi myndast varðandi jöfn skipti á makríl úr B flokk í skiptum fyrir krókaaflamark í bolfiski frá krókaaflamarksskipi í A flokk. Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á að við hlutdeildasetningu makríls sbr. lög nr. 46/2019, var aflaheimildum skipt í A og B flokk.  Um er að ræða nýtt kerfi sem er til hliðar við hið almenna aflamarkskerfi sem skiptist í aflamark og krókaaflamark. Hið nýja kerfi var byggt á sömu grunnhugsun og aflamarkskerfið, þ.e. að girðing væri milli kerfa, sbr. 5. gr. laganna sbr. 4. mgr. 15. gr. laga um stjórn fiskveiða. Í bráðabirgðaákvæði við reglugerð um makrílveiðar 2019 var mælt fyrir um framkvæmd úthlutunar á aflahlutdeild í makríl. Í 6. mgr. ákvæðisins kemur fram að flutningar á aflaheimildum væru ekki heimilar fyrr en úthlutun hefði endanlega farið fram. Flutningar á aflaheimildum í makríl fóru því ekki fram fyrr en eftir 15. ágúst 2019. Ólögmæt framkvæmd Fiskistofu hafði því einungis átt sér stað í rétt rúman mánuð áður en Fiskstofa breytti framkvæmdinni til samræmis við gildandi löggjöf. Ráðuneytið bendir á að stjórnvöld eru ekki bundin af ólögmætri framkvæmd. Eins og að framan hefur verið greint, þá var framkvæmd Fiskistofu ólögmæt varðandi framkvæmd á beiðnum vegna jafnra skipta á flutningi á markíl og botnfisks milli skipa í A- og B- flokki. Var það vegna rangrar túlkunar Fiskistofu á 15. gr. laga um stjórn fiskveiða. Við túlkun á ákvæði 4. mgr. 15. gr. láðist Fiskistofu að taka tilliti til þeirra takmarkana sem mælt er fyrir um í 9. mgr. ákvæðisins. Ráðuneytið getur ekki fallist á það sjónarmið kæranda að breytt túlkun Fiskistofu á 15. gr. laga um stjórn fiskveiða leiði til brots á jafnræðis- eða lögmætisreglu stjórnsýsluréttar þar sem fyrri túlkun Fiskistofu var röng og verður því stofnunin ekki að viðhafa sömu framkvæmd í samræmi við ákvarðanir sem ekki voru í samræmi við lög. Réttur verður ekki byggður á rangri framkvæmd laga.

Af öllu framangreindu virtu telur ráðuneytið að ekki þurfi að ráða frekar úr öðrum málsástæðum sem tilgreindar hafa verið við meðferð málsins þar sem úrlausn þeirra muni ekki hafa áhrif á niðurstöðu málsins.

Með vísan til alls framanritaðs staðfestir ráðuneytið ákvörðun Fiskistofu, dags. 1. október 2019, um synjun á beiðni [B ehf.] f.h. [L ehf.]og [Þ hf.] um jöfn skipti við flutning á makríl og botnfisks milli skipa.

Úrskurður

Ákvörðun Fiskistofu, dags.1. október 2019, um að synja beiðni [B ehf.] f.h. [L ehf.]og [Þ hf.] um jöfn skipti við flutning á makríl og botnfisks milli skipa er staðfest.