Úrskurður nr. 314/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 22. september 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 314/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16040027
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 10. maí 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 19. apríl 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Svíþjóðar. Eiginkona kæranda, [...], kærði einnig ákvörðun Útlendingastofnunar um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hennar um hæli þann 10. maí sl.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Verði ekki fallist á framangreinda kröfu, er gerð sú krafa að kærunefnd útlendingamála felli úr gildi þann hluta ákvörðunar Útlendingastofnunar sem kveður á um að þau skuli endursend til Svíþjóðar ásamt umsókn sinni. Kærandi og eiginkona hans vilji heldur snúa aftur til heimalands síns, [...].
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 5. mars 2016. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Svíþjóð. Þann 22. mars 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda í Svíþjóð, sbr. 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 31. mars bárust svör frá sænskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 19. apríl 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Svíþjóðar. Kærandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa við birtingu þann 26. apríl 2016. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 27. apríl 2016. Kærandi kærði ákvörðunina þann 10. maí 2016 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 3. júní 2016. Kærandi kom í viðtal hjá kærunefnd útlendingamála þann 28. júlí 2016 og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Svíþjóðar. Lagt var til grundvallar að Svíþjóð virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Svíþjóðar ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í viðtali hjá Útlendingastofnun kvaðst kærandi ekki vilja fara aftur til Svíþjóðar. Hann hafi verið þar í u.þ.b. þrjár vikur áður en hann kom til Íslands. Að hans sögn sé hann líkamlega hraustur en andleg heilsa hans sé ekki góð. Kærandi kvaðst hafa sótt um hæli í Svíþjóð en dregið umsóknina til baka þar sem sænsk yfirvöld hafi hótað þeim hjónum fimm ára endurkomubanni til Evrópu drægju þau umsóknir sínar ekki til baka.
Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi hafi við birtingu ákvörðunar Útlendingastofnunar krafist þess að hann verði ekki sendur aftur til Svíþjóðar heldur til heimalands síns ef til flutnings kæmi.
Kærandi vísar til þess að fordæmalaus fjöldi hafi sótt um hæli í Svíþjóð og mikið álag sé á sænska hæliskerfinu, enda taki Svíþjóð hlutfallslega við flestum hælisleitendum af öllum Evrópuríkjum. Í nóvember sl. hafi verið tekið upp tímabundið eftirlit á landamærum landsins vegna hins mikla álags. Þá er tekið fram í greinargerð kæranda að sænska Útlendingastofnunin geti ekki lengur tryggt öllum hælisleitendum þak yfir höfuðið og hafi sumir því þurft að gista í tjöldum fyrir utan skrifstofur stofnunarinnar og í anddyrum þess. Þá er einnig vísað til samþykktra tillagna framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins (ESB) um aðgerðir til að takast á við innstreymi flóttamanna til Evrópu. Í greinargerð kæranda kemur fram að sænsk stjórnvöld hafi lagt fram beiðni til framkvæmdastjórnar ESB um að önnur ríki sambandsins létti af þeim byrðum líkt og fallist hefur verið á í tilvikum Grikklands og Ítalíu. Þá sé á því byggt að útlendingahatur hafi gert vart við sig í meira mæli en áður í Svíþjóð. Undanfarið hafi til að mynda verið kveikt ítrekað í húsnæði hælisleitenda víðs vegar um landið.
Í greinargerð kæranda er vísað til d-liðar 1. mgr. og 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga og lögskýringagagna að baki þeim. Þá er vísað til þess að ákvæði 1. mgr. 46. gr. a kveði á um heimild til að synja um efnismeðferð en ekki skyldu og að ákvæði 2. mgr. ákvæðisins geri kröfu um að mat fari fram í hverju tilviki fyrir sig hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn verði tekin til efnismeðferðar.
Verði ekki fallist á kröfu kæranda um að taka umsókn hans um hæli til efnismeðferðar á Íslandi geri kærandi þá kröfu að kærunefnd útlendingamála felli úr gildi þann hluta hinnar kærðu ákvörðunar sem kveður á um að hann skuli endursendur til Svíþjóðar ásamt umsókn sinni. Kærandi fari fram á að henni verði breytt þannig að hann skuli sendur til heimaríkis.
Kærandi byggir á því að samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfi að liggja fyrir skýr heimild til töku íþyngjandi ákvörðunar og að við framkvæmd hennar þurfi að gæta meðalhófs. Kærandi telji Dyflinnarreglugerðina ekki nægilega skýra lagaheimild til að flytja kæranda úr landi til annars lands en heimalands gegn vilja hans. Vísað sé til þess að við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar verði að stefna að lögmætu markmiði. Ákvörðun um að flytja einstakling úr landi sé í eðli sínu mjög íþyngjandi. Kærandi vísar í meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sem lögfest sé í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og grundvallarreglu íslenskrar stjórnskipunar um meðalhóf. Af þessum reglum sé ljóst að við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar verði að stefna að lögmætu markmiði og fara verði eins varlega í sakirnar og hægt sé við töku og framkvæmd ákvörðunarinnar. Ákvörðun Útlendingastofnunar stefni að því markmiði að vísa kæranda frá Íslandi, óháð því hvert hann skuli fluttur. Kærandi telji að stofnuninni sé því skylt að fyrirskipa flutning kæranda til heimalands en ekki endurviðtökuríkis þar sem flutningur til heimalands sé vægasta útfærsla á íþyngjandi inngripi sem völ sé á.
Kærandi telji stjórnvöldum ekki stætt á að flytja hann til annars ríkis en heimaríkis í ljósi eindreginnar óskar hans þar um, auk þess sem 13. gr. Mannréttindayfirlýsingar Sameinuðu þjóðanna kveði m.a. á um að allir skuli eiga rétt til að fara af landi burt, hvort sem er af sínu landi eða öðru, og eiga afturkvæmt til heimalands síns. Mannréttindayfirlýsing Sameinuðu þjóðanna hafi að mati margra stöðu venjuréttar í þjóðarétti og séu þær þjóðir sem undir hana hafi ritað bundnar af því að ganga að minnsta kosti ekki gegn því sem í henni standi.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Fyrir liggur í máli þessu að sænsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort rétt sé að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Svíþjóðar.
Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má heldur ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem
endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.
Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu í málum er varða Grikkland og Ítalíu getur sú staða komið upp að óheimilt sé að endursenda hælisleitendur til einstakra ríkja vegna ástands í viðkomandi móttökuríki. Aðildarríki mannréttindasáttmálans verða að vera meðvituð um alvarlega galla sem kunna að vera á meðferð hælisumsókna eða móttöku hælisleitenda í því aðildarríki sem endursenda skal til á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Verður því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Svíþjóð.
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Svíþjóð m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
* Asylum Information Database, Country Report: Sweden (European Council on Refugees and Exiles, desember 2015)
* Sweden 2015 Human Rights Report (United States Department of State, 13. apríl 2016)
* Observations by the United Nations High Commissioner for Refugees Regional Representation for Northern Europe on the draft law proposal on restrictions of the possibility to obtain a residence permit in Sweden ("Begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige – utkast till lagrådsremiss") (UN High Commissioner for Refugees, 10. mars 2016)
* Amnesty International Report 2015/16 - Sweden (Amnesty International, 24. febrúar 2016)
* Freedom in the World (Freedom House, 29. júní 2016)
* Dómur Mannréttindadómstóls Evrópu í máli F.G. gegn Svíþjóð (mál nr. 43611/11) dags. 23. mars 2016
* Dómur Mannréttindadómstóls Evrópu í máli J.K. gegn Svíþjóð (mál nr. 59166/12) frá 23. ágúst 2016
* Upplýsingar og tölfræði af vefsíðu sænsku Útlendingastofnunarinnar (www.migrationsverket.se).
Athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda í Svíþjóð hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Svíþjóðar brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Svíþjóð bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Svíþjóðar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 13. apríl 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Ekkert í gögnum málsins bendi til að kærandi muni ekki fá þá læknisfræðilegu aðstoð sem hann þurfi eða muni koma til með að þurfa í Svíþjóð. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er fjallað um fyrri hluta 2. mgr. 46. gr. a sem lítur að tengslum kæranda við Ísland.
Engin bein umfjöllun er hins vegar um síðari hluta málsgreinarinnar er lítur að öðrum sérstökum ástæðum sem kunna að kalla á að íslensk stjórnvöld taki mál kæranda til efnismeðferðar. Kærunefnd hefur litið til þess að þrátt fyrir þennan annmarka fjallar ákvörðunin um þær ástæður sem gætu leitt til þess að mál yrði tekið til efnismeðferðar þó svo að stofnunin vísi ekki beint til síðari hluta 2. mgr. 46. gr. a. Kærunefnd telur því að þessi ágalli sé ekki svo verulegur að vísa beri málinu til nýrrar meðferðar hjá Útlendingastofnun eins og hér stendur sérstaklega á.
Í máli þessu hafa sænsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Varakrafa kæranda er að kærunefnd felli úr gildi þann hluta ákvörðunar Útlendingastofnunar sem kveður á um að hann verði endursendur til Svíþjóðar enda vilji hann heldur snúa aftur til heimaríkis. Flutningur kæranda úr landi felur í sér framkvæmd ákvörðunar um synjun þess að taka til efnismeðferðar umsókn hans, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a. laga um útlendinga, en samkvæmt orðalagi ákvæðisins er beiting þess háð því skilyrði að annað ríki, þ.e. móttökuríki, verði krafið um að taka við umsækjanda. Endursendingin er byggð á Dyflinnarsamstarfinu og reglugerð nr. 604/2013, sem hefur þann tilgang að ákvarða hvaða aðildarríki samstarfsins ber ábyrgð á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd. Meðferð máls kæranda hjá stjórnvöldum er byggð á þessum grundvelli og hefur mat á umsókn hans tekið mið af því að hann verði fluttur til móttökuríkis. Þótt kærandi telji að ákvörðun um sendingu til heimaríkis sé ekki eins íþyngjandi fyrir sig og sending til móttökuríkis getur kærunefnd ekki fallist á, í ljósi lagagrundvallar málsins, að endursending til heimaríkis geti verið liður í framkvæmd ákvörðunar sem er byggð á d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Kærunefnd fellst því hvorki á að sá þáttur ákvörðunar Útlendingastofnunar sem varðar sendingu kæranda til Svíþjóðar skorti lagastoð né að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar í máli hans, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá fær kærunefnd ekki séð að framangreind ákvörðun takmarki möguleika kæranda á að snúa sjálfur aftur til heimaríkis.
Kærunefnd tekur fram að samkvæmt 7. mgr. 33. gr. laga um útlendinga annast lögregla framkvæmd ákvarðana um frávísun og brottvísun. Í 5. mgr. 33. gr. er fjallað um atriði sem tengjast flutningi og er það afstaða kærunefndar að á grundvelli ákvæðisins hafi þar til bær stjórnvöld ákveðið svigrúm til að framkvæma flutning, þ.m.t. ef sérstaklega stendur á að færa útlending til annars lands en hann kom frá. Ákvarðanir sem varða framkvæmd verða aftur á móti ekki kærðar sérstaklega, sbr. 5. málsl. 5. gr. 33. gr. laganna.
Verður ekki séð að með endursendingu kæranda til Svíþjóðar sé gengið lengra en þörf er á við framkvæmd laga um útlendinga eða að slík endursending sé ósamrýmanleg alþjóðlegum skuldbindingum íslenska ríkisins. Ekki eru því efni til að taka til greina varakröfu kæranda um að vera sendur aftur til heimaríkis í stað endurviðtökuríkis.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en
sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Pétur Dam Leifsson Anna Tryggvadóttir