Úrskurður nr. 316/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 22. september 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 316/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16050025

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 24. maí 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 5. maí 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Finnlands.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Til vara gerir kærandi þá kröfu að sér verði ekki vísað til Finnlands eins og kveðið er á um í hinni kærðu ákvörðun heldur að hann verði sendur til heimalands síns, [...].

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 5. mars 2016. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Þýskalandi, Belgíu, Hollandi, Finnlandi og Svíþjóð. Þann 9. mars 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda í Finnlandi, sbr. 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 10. mars bárust svör frá finnskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 5. maí 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Finnlands. Kærandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa þann 10. maí 2016. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 11. maí 2016. Kærandi kærði ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála þann 24. maí 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 11. ágúst 2016. Með bréfi kærunefndar, dags. 7. september 2016, var kæranda boðið að koma í viðtal hjá kærunefnd, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Kærandi mætti ekki í boðað viðtal.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kærandi óttist mest að finnsk stjórnvöld sendi hann aftur til [...]. Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að það sé mat stofnunarinnar að finnsk stjórnvöld séu vel í stakk búin til að meta umsókn kæranda þar í landi og veita honum þá vernd sem áskilin er í alþjóðlegum skuldbindingum Finnlands á sviði mannréttinda.

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Finnlands. Lagt var til grundvallar að Finnland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Finnlands ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að samkvæmt upplýsingum frá innanríkisráðherra Finnlands frá því í janúar síðastliðnum hafi Finnland tekið ákvörðun um að feta í fótspor Svíþjóðar sem nýlega hafi hert kröfur vegna hælisveitinga svo um muni. Innanríkisráðherrann hafi sagt að herða ætti skilyrði fyrir hælisveitingum enn frekar. Þetta komi heim og saman við reynslu kæranda af umsóknarferlinu í Finnlandi.

Verði ekki fallist á kröfu kæranda um að taka umsókn hans um hæli til efnismeðferðar á Íslandi geri kærandi þá kröfu að kærunefnd útlendingamála felli úr gildi þann hluta hinnar kærðu ákvörðunar sem kveður á um að hann skuli endursendur til Finnlands ásamt umsókn sinni. Kærandi fari fram á að henni verði breytt þannig að hann skuli sendur til [...]. Kærandi vilji heldur snúa aftur til heimaríkis síns ef ekki verði fallist á að taka umsókn hans til efnismeðferðar á Íslandi.

Kærandi byggir á því að samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfi að liggja fyrir skýr heimild til töku íþyngjandi ákvörðunar og að við framkvæmd hennar þurfi að gæta meðalhófs. Kærandi telji Dyflinnarreglugerðina ekki nægilega skýra lagaheimild til að flytja kæranda úr landi til annars lands en heimalands gegn vilja hans. Vísað sé til þess að við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar verði að stefna að lögmætu markmiði. Ákvörðun um að flytja einstakling úr landi sé í eðli sínu mjög íþyngjandi. Kærandi vísar í meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sem lögfest sé í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og grundvallarreglu íslenskrar stjórnskipunar um meðalhóf. Af þessum reglum sé ljóst að við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar verði að stefna að lögmætu markmiði og fara verði eins varlega í sakirnar og hægt sé við töku og framkvæmd ákvörðunarinnar. Ákvörðun Útlendingastofnunar stefni að því markmiði að vísa kæranda frá Íslandi, óháð því hvert hann skuli fluttur. Kærandi telji að stofnuninni sé því skylt að fyrirskipa flutning kæranda til heimalands en ekki endurviðtökuríkis þar sem flutningur til heimalands sé vægasta útfærsla á íþyngjandi inngripi sem völ sé á.

Kærandi telji stjórnvöldum ekki stætt á að flytja hann til annars ríkis en heimaríkis í ljósi eindreginnar óskar hans þar um, auk þess sem 13. gr. Mannréttindayfirlýsingar Sameinuðu þjóðanna kveði m.a. á um að allir skuli eiga rétt til að fara af landi burt, hvort sem er af sínu landi eða öðru, og eiga afturkvæmt til heimalands síns. Mannréttindayfirlýsing Sameinuðu þjóðanna hafi að mati margra stöðu venjuréttar í þjóðarétti og séu þær þjóðir sem undir hana hafi ritað bundnar af því að ganga að minnsta kosti ekki gegn því sem í henni standi.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Fyrir liggur í máli þessu að finnsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort rétt sé að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Finnlands.

Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má heldur ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.

Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu í málum er varða Grikkland og Ítalíu getur sú staða komið upp að óheimilt sé að endursenda hælisleitendur til einstakra ríkja vegna ástands í viðkomandi móttökuríki. Aðildarríki mannréttindasáttmálans verða að vera meðvituð um alvarlega galla sem kunna að vera á meðferð hælisumsókna eða móttöku hælisleitenda í því aðildarríki sem endursenda skal til á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Verður því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Finnlandi.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Finnlandi m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

* Finland 2015 Human Rights Report (United States Department of State, 13. apríl 2016)

* Comments by the UNHCR Regional Representation for Northern Europe on the draft Law Proposal of 15 April 2016 amending the Aliens Act of the Republic of Finland (UN High Commissioner for Refugees, maí 2016)

* Amnesty International Report 2015/16 - Finland (Amnesty International, 24. febrúar 2016)

* Freedom in the world 2016 – Finland (Freedom House, 25. ágúst 2016)

* Upplýsingar af heimasíðu finnsku Útlendingastofnunarinnar,www.migri.fi * Upplýsingar af heimasíðu finnska rauða krossins, www.redcross.fi * Upplýsingar af heimasíðu Refugee Advice Centre, www.pakolaisneuvonta.fi * Upplýsingar af heimasíðu umboðsmanns um banni við mismunun, www.syrjinta.fi.

Athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda í Finnlandi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Finnlands brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Finnlandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Finnlands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 11. apríl 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er fjallað um fyrri hluta 2. mgr. 46. gr. a sem lítur að tengslum kæranda við Ísland. Engin bein umfjöllun er hins vegar um síðari hluta málsgreinarinnar er lítur að öðrum sérstökum ástæðum sem kunna að kalla á að íslensk stjórnvöld taki mál kæranda til efnismeðferðar. Kærunefnd hefur litið til þess að þrátt fyrir þennan annmarka fjallar ákvörðunin um þær ástæður sem gætu leitt til þess að mál yrði tekið til efnismeðferðar þó svo að stofnunin vísi ekki beint til síðari hluta 2. mgr. 46. gr. a. Kærunefnd telur því að þessi ágalli sé ekki svo verulegur að vísa beri málinu til nýrrar meðferðar hjá Útlendingastofnun eins og hér stendur sérstaklega á.

Í máli þessu hafa finnsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

Varakrafa kæranda er að kærunefnd felli úr gildi þann hluta ákvörðunar Útlendingastofnunar sem kveður á um að hann verði endursendur til Finnlands enda vilji hann heldur snúa aftur til heimaríkis. Flutningur kæranda úr landi felur í sér framkvæmd ákvörðunar um synjun þess að taka til efnismeðferðar umsókn hans, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a. laga um útlendinga, en samkvæmt orðalagi ákvæðisins er beiting þess háð því skilyrði að annað ríki, þ.e. móttökuríki, verði krafið um að taka við

umsækjanda. Endursendingin er byggð á Dyflinnarsamstarfinu og reglugerð nr. 604/2013, sem hefur þann tilgang að ákvarða hvaða aðildarríki samstarfsins ber ábyrgð á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd. Meðferð máls kæranda hjá stjórnvöldum er byggð á þessum grundvelli og hefur mat á umsókn hans tekið mið af því að hann verði fluttur til móttökuríkis. Þótt kærandi telji að ákvörðun um sendingu til heimaríkis sé ekki eins íþyngjandi fyrir sig og sending til móttökuríkis getur kærunefnd ekki fallist á, í ljósi lagagrundvallar málsins, að endursending til heimaríkis geti verið liður í framkvæmd ákvörðunar sem er byggð á d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Kærunefnd fellst því hvorki á að sá þáttur ákvörðunar Útlendingastofnunar sem varðar sendingu kæranda til Finnlands skorti lagastoð né að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar í máli hans, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá fær kærunefnd ekki séð að framangreind ákvörðun takmarki möguleika kæranda á að snúa sjálfur aftur til heimaríkis.

Kærunefnd tekur fram að samkvæmt 7. mgr. 33. gr. laga um útlendinga annast lögregla framkvæmd ákvarðana um frávísun og brottvísun. Í 5. mgr. 33. gr. er fjallað um atriði sem tengjast flutningi og er það afstaða kærunefndar að á grundvelli ákvæðisins hafi þar til bær stjórnvöld ákveðið svigrúm til að framkvæma flutning, þ.m.t. ef sérstaklega stendur á að færa útlending til annars lands en hann kom frá. Ákvarðanir sem varða framkvæmd verða aftur á móti ekki kærðar sérstaklega, sbr. 5. málsl. 5. gr. 33. gr. laganna.

Verður ekki séð að með endursendingu kæranda til Finnlands sé gengið lengra en þörf er á við framkvæmd laga um útlendinga eða að slík endursending sé ósamrýmanleg alþjóðlegum skuldbindingum íslenska ríkisins. Ekki eru því efni til að taka til greina varakröfu kæranda um að vera sendur aftur til heimaríkis í stað endurviðtökuríkis.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður

Pétur Dam Leifsson Anna Tryggvadóttir