Úrskurður nr. 121/2015
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 19. ágúst 2015 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 121/2015
í stjórnsýslumáli nr. 15010071
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 11. nóvember 2014 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. október 2014, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Noregs.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002 og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 1. ágúst 2014. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Noregi. Þann 1. september 2014 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda í Noregi, sbr. 1. mgr. 18. gr. reglugerðar evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 5. september s.á. barst svar frá norskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 29. október 2014 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Noregs. Við birtingu ákvörðunarinnar, þann 11. nóvember 2014, kærði kærandi ákvörðun Útlendingastofnunar til innanríkisráðuneytisins auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Greinargerð kæranda barst innanríkisráðuneytinu 8. desember 2014.
Þann 1. janúar 2015 tók kærunefnd útlendingamála til starfa, sbr. 3. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, með síðari breytingum. Allar kærur á ákvörðunum Útlendingastofnunar, sem enn biðu afgreiðslu hjá innanríkisráðuneytinu þann 1. janúar sl. og heyra til þeirra ákvarðana sem heimilt er að kæra til kærunefndar útlendingamála, verða afgreiddar hjá kærunefndinni, sem fer nú með úrskurðarvald í samræmi við 3. gr. a og 3. gr. b laga um útlendinga, með síðari breytingum. Þegar kærunefndin tók til starfa hafði innanríkisráðuneytið ekki úrskurðað í máli kæranda og mun kærunefndin því úrskurða í máli þessu.
Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar útlendingamála, dags. 11. mars 2015. Með tölvubréfi kærunefndar, dags. 30. apríl 2015, var kærandi minntur á rétt hans til að koma fyrir nefndina og tjá sig um efni máls og einstök atriði þess, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Þann 8. maí sl. barst kærunefndinni tölvupóstur frá talsmanni kæranda þar sem tilkynnt var að kærandi óskaði ekki eftir því að koma í viðtal hjá nefndinni.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. október 2014, kemur fram að norsk stjórnvöld beri ábyrgð á afgreiðslu umsóknar kæranda um hæli og þau hafi samþykkt endurviðtöku á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Því hafi verið tekið til skoðunar hvort einhverjar ástæður mæli gegn því að umsækjandi yrði sendur til Noregs.
Í hinni kærðu ákvörðun kemur meðal annars fram að kærandi hafi ekki haldið því fram að hann hafi svo sérstök tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Ekkert í gögnum málsins bendi heldur til þess að umsækjandi hafi slík tengsl við landið. Útlendingastofnun hafi farið yfir upplýsingar sem hafi legið fyrir um aðstæður í Noregi og engin gögn bendi til annars en að Noregur sé í stakk búið til að veita hælisleitendum bæði viðeigandi málsmeðferð og móttöku. Þrátt fyrir að kærandi hafi neitað því að hafa sótt um hæli í Noregi hafi farið fram sjálfstæð skoðun á lögum og reglum norskra stjórnvalda sem snúa að hælisleitendum. Þá eru í ákvörðun Útlendingastofnunar rakin þau úrræði sem hælisleitendum standa til boða hafi þeim verið synjað um hæli á báðum stjórnsýslustigum í Noregi, þ.e. beiðni um endurupptöku stjórnsýslumáls og að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins.
Þá greinir í ákvörðuninni að í greinargerð kæranda hafi því verið haldið fram að kærandi hafi aldrei sótt um hæli í Noregi, langur tími hafi liðið milli endanlegrar niðurstöðu norskra yfirvalda og þar til hann sótti um hæli á Íslandi og að viðtökubeiðni íslenskra stjórnvalda og samþykki beiðninnar af hálfu norskra yfirvalda byggi á brottfallinni Dyflinnarreglugerð. Þá sé því haldið fram að kærandi hafi verið skráður flúinn af norskum yfirvöldum hinn 2. júlí 2012 og því hafi ábyrgð norskra yfirvalda fallið niður á grundvelli þess að kærandi hafi yfirgefið yfirráðasvæði Noregs og verið utan þess lengur en þrjá mánuði skv. 2. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í þessi sambandi tekur Útlendingastofnun það fram að samkvæmt upplýsingum úr Eurodac gagnagrunninum sótti kærandi um hæli í Noregi þann 12. nóvember 2012 og það sé mat stofnunarinnar að það sé hafið yfir allan vafa að sú skráning geti verið röng enda var með endurviðtökubeiðni til norskra yfirvalda send mynd af kæranda ásamt fingraförum hans. Því sé ekki hægt að fallast á að kennsl kæranda séu röng. Þá vilji Útlendingastofnun koma því á framfæri að rafræn undirskrift hvers ríkis í samskiptum aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins sé nauðsynleg vegna öryggissjónarmiða og slík undirskrift skilyrði þess að formlegar beiðnir séu teknar gildar. Þó hafi rafræn undirskrift engin áhrif á efni skeytanna sjálfra enda er vitnað í samskiptum íslenskra og norskra yfirvalda til núgildandi reglugerðar nr. 604/2013 og á henni byggt. Þá geti Útlendingastofnun ekki fallist á að skuldbindingar norskra yfirvalda hafi fallið niður á grundvelli 2. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þó kærandi hafi verið skráður horfinn þann 2. júlí 2012, enda hafa norsk stjórnvöld ekki haldið því fram að hann hafi yfirgefið yfirráðasvæði ríkisins. Þá hafi kærandi sjálfur ekki haldið því fram að hann hafi yfirgefið Noreg heldur hafi komið þangað fyrst á þessu ári.
Ekkert í gögnum málsins gefi tilefni til að álykta að umsókn kæranda hafi hlotið ósanngjarna málsmeðferð í Noregi. Það sé mat Útlendingastofnunar að málsmeðferð stjórnvalda í Noregi sé í samræmi við þær alþjóðlegu skuldbindingar sem Noregur og Evrópusambandsþjóðir hafa gengist undir að framfylgja við afgreiðslu hælisumsókna. Af því leiði að Útlendingastofnun telji ekki ástæðu til að ætla að ákvæði 1. mgr. 2. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, ásamt 3. og 5. gr. hans séu ekki virt í Noregi. Þá telji Útlendingastofnun ekkert benda til þess að flutningur kæranda til Noregs brjóti í bága við 33. gr. flóttamannasamningsins, 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Noregi beri að fara eftir sömu alþjóðasamningum er varða hælisleitendur og flóttamenn og Ísland en telji kærandi þrátt fyrir það að norsk yfirvöld muni brjóta á rétti hans til að njóta mannréttinda og mannfrelsis geti hann leitað réttar síns fyrir þar til bærum stjórnvöldum í Noregi. Jafnframt hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki gert athugasemdir við endursendingar hælisleitenda til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.
Að framangreindu virtu sé það niðurstaða Útlendingastofnunar að aðstæður í máli kæranda séu ekki slíkar að ástæða sé til að beita undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og taka mál hans til meðferðar hér á landi.
Varðandi kröfu um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga, segir í ákvörðun Útlendingastofnunar að skv. 3. mgr. 12. gr. f skuli, ef sótt hafi verið um hæli samkvæmt 46. gr. laganna, fyrst skorið úr því hvort skilyrði séu til þess að veita hæli áður en ákvæði 12. gr. f sé beitt. Með vísan til þess sé því beiðni um veitingu dvalarleyfis á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga vísað frá.
Með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a og a-liðar 1. mgr. 32. gr. laga um útlendinga ákvað Útlendingastofnun að umsókn kæranda um hæli yrði ekki tekin til efnislegrar meðferðar hér á landi, og að hann skyldi sendur til Noregs ásamt umsókn sinni.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að kæran sé byggð á fjórum atriðum. Í fyrsta lagi því að endursending kæranda til Noregs væri í andstöðu við tilgang Dyflinnarreglugerðarinnar. Í greinargerðinni er vísað til I. hluta almennra athugasemda með frumvarpi að lögum nr. 7/2001 um breytingar á lögum um eftirlit með útlendingum, sem giltu áður en núgildandi lög um útlendinga nr. 96/2002 tóku gildi. Þar komi fram að Dyflinnarsamningnum sé ætla að tryggja að umsókn hljóti meðferð í einu aðildarríkjanna og koma í veg fyrir að umsækjandi verði sendur frá einu aðildarríki til annars án þess að nokkurt þeirra viðurkenni ábyrgð sína á meðferð umsóknar. Með samningnum sé því bætt réttarstaða þeirra sem sæki um hæli á samningssvæðinu. Af athugasemdunum megi vera ljóst að tilgangur reglugerðarinnar og innleiðingar hennar í íslensk lög hafi verið sá að vernda hælisleitendur fyrir því að ekkert ríki gengist við því að taka ábyrgð á umsókn þeirra en ekki sá að gefa aðildarríkjunum átyllu til að firra sig ábyrgð á meðferð umsókna. Þá megi enn fremur draga þá ályktun að innleiðing reglugerðarinnar í íslensk lög hafi ekki haft þann tilgang að skerða rétt hælisleitandans til hælis hér á landi. Þar að auki er vísað í skýrslu nefndar um meðferð hælisumsókna sem dómsmálaráðherra skipaði þann 21. apríl 2009, er þetta atriði varðar.
Kærandi byggir á því í öðru lagi að hann hafi ekki lagt fram umsókn um hæli í Noregi auk þess sem langur tími hafi liðið á milli endanlegrar ákvörðunar um ætlaða umsókn í Noregi og umsóknar hans um hæli á Íslandi. Kærandi kveðst ekki hafa skýringar á því hvers vegna fingraför hans séu tengd við hælisumsókn þar í landi frá árinu 2012. Kærandi telji að um mistök sé að ræða. Þá telur kærandi að Útlendingastofnun hafi ekki stutt niðurstöðu sína, um að það sé hafið yfir allan vafa að skráning fingrafara kærandi sé röng, neinum gögnum. Kæranda hafi ekki verið kynntar þær ljósmyndir og fingraför sem send voru norskum stjórnvöldum og uppruni þeirra ekki borinn undir hann. Hann hafi ekki haft tækifæri til þess að gera athugasemdir við gögnin og því ekki notið fullnægjandi andmælaréttar. Staða Útlendingastofnunar sem stjórnvalds sem hafi aðgang að alþjóðlegum gagnagrunni sem geymi fjölda ljósmynda og fingrafara sé sterkari en staða kæranda í þessu ferli. Stofnuninni hafi borið að sjá til þess að kærandi hafi haft tækifæri til þess að kynna sér gögn málsins og gera viðeigandi athugasemdir. Kærandi hafi ekki getað aflað sér þessara gagna sjálfur og því beri að ógilda hina kærðu ákvörðun. Þá er í greinargerð kæranda talið að Útlendingastofnun hafi brugðist rannsóknarskyldum sínum með því að hafa lagt það alfarið í hendur norskra stjórnvalda að ganga úr skugga um að kærandi hafi ekki yfirgefið yfirráðasvæði aðildarríkja Dyflinnarsamningsins á tímabilinu frá 2. júlí 2013 til 1. ágúst 2014. Kærandi telur því ábyrgð norskra yfirvalda á umsókn kæranda um hæli fallna niður, sbr. 2. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Í þriðja lagi byggir kærandi á því að hann njóti réttinda sem flóttamaður á Íslandi og að endursending hans til Noregs jafngildi endursendingu til […] sem sé ólögleg, sbr. 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Hinni meintu umsókn kæranda um hæli í Noregi hafi verið synjað á báðum stjórnsýslustigum og því sé nánast víst að kærandi verði sendur til […], verði hann endursendur til Noregs. Útlendingastofnun beri sjálfstæða skyldu til þess að ganga úr skugga um að kærandi verði ekki endursendur til […], verði hann sendur til Noregs. Ekki verði séð að Útlendingastofnun hafi fengið slíka tryggingu.
Að lokum byggir kærandi á því að misræmi sé á milli efnis og forms í beiðni Útlendingastofnunar um endurviðtöku og svari norsku útlendingastofnunarinnar. Í greinargerð kæranda er því haldið fram að bæði beiðni Útlendingastofnunar og endurviðtökusamþykki norskra stjórnvalda séu ekki vottuð eða staðfest með fullnægjandi hætti á grundvelli sömu reglugerðar og krafist er endurviðtöku á, en í rafrænni undirskrift skjalanna hafi verið vísað til eldri Dyflinnarreglugerðar nr. 343/2003. Þar sem rafræn vottun skjalanna sé gerð á röngum grundvelli telji kærandi ljóst að ekki sé hægt að byggja upphaf þeirra tímamarka sem gilda um málsmeðferð slíkra endursendinga og endurviðtöku á þeim skjölum sem liggja fyrir í málinu. Þar sem tveggja mánaða frestur Útlendingastofnunar til að krefjast endurviðtöku með fullnægjandi hætti sé nú liðinn, beri stofnuninni að taka umsókn kæranda um hæli til efnislegrar meðferðar.
Í greinargerð kæranda er því haldið fram að Útlendingastofnun hafi brugðist rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga og brotið á andmælarétti kæranda. Niðurstöður ákvörðunarinnar byggi á getgátum og geðþótta, en stofnunin hafi ekki aflað frekari gagna um aðstæður kæranda í heimalandi hans eða í Noregi og hvort honum yrði tryggð vönduð hælismeðferð á réttum grundvelli. Þá hafi kæranda ekki verið kynnt öll gögn sem lágu til grundvallar ákvörðun um endursendingu hans til Noregs. Þá sé í Dyflinnarreglugerðinni kveðið á um að aðildarríki skuli gæta meðalhófs við ákvarðanir á grundvelli reglugerðarinnar og í 12. gr. stjórnsýslulaga sé lögð skylda á stjórnvöld að gæta hófs í ákvarðanatöku og fara ekki strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Útlendingastofnun hafi ekki sýnt fram á nauðsyn þess að vísa kæranda aftur til Noregs, sérstaklega í ljósi þeirra ríku mannréttinda sem hann njóti hér á landi.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
1. Afmörkun úrlausnarefnis
Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort Útlendingastofnun hafi tekið rétta ákvörðun þegar ákveðið var að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Noregs. Úrlausnarefni málsins er afmarkað við það hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd og skuli taka hana til efnislegrar meðferðar.
2. Lagarammi
Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi (Dyflinnarsamningur). Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má einnig ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.
3. Ákvæði stjórnsýslulaga og gildi skjala um endurviðtöku
Andmælaréttur skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993
Í greinargerð kæranda eru gerðar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar. Þar er því meðal annars haldið fram að Útlendingastofnun hafi brotið gegn andmælarétti kæranda skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því hafa ekki kynnt honum þær ljósmyndir og fingraför sem send voru norskum stjórnvöldum og borið uppruna þeirra undir hann. Hann hafi ekki haft tækifæri til þess að gera athugasemdir við gögnin og því ekki notið fullnægjandi andmælaréttar. Útlendingastofnun hafi borið að sjá til þess að kærandi hafi haft tækifæri til þess að kynna sér gögn málsins og gera viðeigandi athugasemdir. Af þessum sökum beri að ógilda hina kærðu ákvörðun.
Útlendingastofnun skal sjá til þess að málsaðili skuli eiga þess kost að gæta réttar síns og hagsmuna með því að kynna sér gögn máls, tjá sig um framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum og viðhorfum áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Til þess að aðili geti neytt andmælaréttar þarf hann að hafa vitneskju um að málið sé til meðferðar hjá stjórnvöldum, eiga greiðan aðgang að málsgögnum og eiga kost á að tala máli sínu. Ef afstaða og rök aðila liggja fyrir í gögnum máls þarf ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um eðli málsins. Sama á við ef slíkt er augljóslega óþarft. Stjórnvald tekur síðan afstöðu til þeirra gagna sem fyrir hendi eru og tekur ákvörðun m.a. á grundvelli þeirra.
Samkvæmt skýrslu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 1. ágúst 2014, voru fingraför og ljósmyndir teknar af kæranda af lögreglumanni frá tæknideild lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, sbr. b-lið 5. mgr. 29. gr. laga um útlendinga. Í gögnum málsins liggur fyrir tilkynning um hugsanlega framsendingu beiðni um hæli, dags. 12. ágúst 2014, þar sem meðal annars kemur fram að íslensk stjórnvöld muni hefja rannsókn á því hvort eitthvert aðildarríkja Dyflinnarreglugerðarinnar sé skylt til að taka við kæranda og framlagðri umsókn hans um hæli á grundvelli reglugerðarinnar. Fingraför kæranda muni verða samkennd þeim fingraförum sem fyrir eru í hinum svokallaða Eurodac gagnagrunni og þá muni koma í ljós hvort fingraför hans hafi verið tekin og skráð í öðru aðildarríki. Hefur kærandi ritað skammstöfun sína á tilkynninguna auk þess sem löglærður talsmaður kæranda undirritar sem vottur og túlkur var viðstaddur. Kæranda var því fullljóst að ljósmynd og fingraför voru tekin af lögreglu og að fingraför hans yrðu samkeyrð með fingraförum í Eurodac gagnagrunninum. Ekki var sérstök ástæða til þess fyrir Útlendingastofnun að bera þessi gögn undir kæranda, enda eru þau þess eðlis að hann getur engu breytt þar um. Kærandi fór í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 9. október 2014 þar sem honum var gerð grein fyrir því að norsk stjórnvöld hafi samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, að viðstöddum túlki og talsmanni kæranda. Þann 16. október 2014 barst Útlendingastofnun að auki greinargerð frá talsmanni kæranda.
Af ofangreindu er því ljóst að kærandi fékk nægilegt tækifæri til þess að koma sjónarmiðum sínum á framfæri bæði í viðtali hjá Útlendingastofnun og í greinargerð til stofnunarinnar. Því er ekki fallist á að Útlendingastofnun hafi brotið gegn andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga.
Rannsóknarskylda skv. 10. gr. stjórnsýslulaga
Í greinargerð kæranda er því jafnframt haldið fram að Útlendingastofnun hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni, skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með því að hafa lagt það alfarið í hendur norskra stjórnvalda að ganga úr skugga um að kærandi hafi ekki yfirgefið yfirráðasvæði aðildarríkja Dyflinnarsamningsins á tímabilinu 2. júlí 2013 til 1. ágúst 2014. Kærandi telur ábyrgð norskra yfirvalda á umsókn hans um hæli fallna niður á grundvelli 2. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þá er því haldið fram í greinargerð kæranda að niðurstöður hinnar kærðu ákvörðunar byggi á getgátum og geðþótta. Stofnunin hafi ekki aflað frekari gagna um aðstæður kæranda í heimalandi hans eða í Noregi og hvort honum yrði tryggð vönduð hælismeðferð á réttum grundvelli.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal Útlendingastofnun sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á.
Í máli þessu liggur fyrir að norsk stjórnvöld hafa viðurkennt skyldu sína til þess að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, sbr. bréf þess efnis dags. 5. september 2014. Þar kemur fram að kærandi hafi sótt um hæli í Noregi þann 12. nóvember 2012, verið synjað á báðum stjórnsýslustigum og verið skráður horfinn þann 2. júlí 2013. Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar segir að skuldbindingarnar sem um getur í 1. mgr. 18. gr. skulu falla niður ef aðildarríkið sem ber ábyrgð getur sannað, þegar það er beðið um að taka aftur við umsækjanda eða öðrum einstaklingi eins og um getur í d-lið 1. mgr. 18. gr., að viðkomandi einstaklingur hafi yfirgefið yfirráðasvæði aðildarríkjanna um a.m.k. þriggja mánaða skeið, nema hann hafi undir höndum gilt dvalarskjal, gefið út af aðildarríkinu sem ber ábyrgð. Ofangreint ákvæði felur í sér möguleika fyrir aðildarríki til þess að sanna að ábyrgð þess á umsókn um hæli sé fallin niður fyrir þær sakir að hælisleitandi hafi yfirgefið yfirráðasvæði aðildarríkja Dyflinnarsamningsins. Það hefur Noregur ekki gert. Ákvæði samningsins gilda á milli aðildarríkja hans og en skapa kæranda ekki sjálfstæðan rétt, en í máli þessu liggja auk þess engin gögn fyrir sem gera líklegt að kærandi hafi yfirgefið yfirráðasvæði aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins.
Með vísan til ofangreinds, og sérstaklega þess að norsk stjórnvöld hafi viðurkennt skyldu sína til þess að taka við kæranda á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, fellst kærunefndin ekki á að ágalli sé á rannsókn málsins hjá Útlendingastofnun.
Meðalhófsreglan skv. 12. gr. stjórnsýslulaga
Þá kemur fram í greinargerð kæranda að í Dyflinnarreglugerðinni og í 12. gr. stjórnsýslulaga sé lögð skylda á stjórnvöld að gæta meðalhófs við töku ákvarðana. Útlendingastofnun hafi ekki sýnt fram á nauðsyn þess að vísa kæranda aftur til Noregs. Í meðalhófsreglunni felst að stjórnvald skuli aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Jafnframt skuli gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Í máli þessu lá fyrir samþykkt endurviðtökubeiðni norskra stjórnvalda og mat Útlendingastofnun það svo að aðstæður í máli kæranda væru ekki slíkar að ástæða væri til þess taka mál kæranda til efnislegrar meðferðar hér á landi. Á þeim grundvelli var umsókn kæranda um hæli hér á landi því synjað um efnismeðferð og ákveðið að hann skyldi endursendur til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Lögmætum markmiðum Dyflinnarsamstarfsins verður ekki náð með öðrum hætti en þeim að beita skýrum reglum þess um ábyrgð á hælisumsókn í þeim tilvikum sem engar sérstakar ástæður mæla gegn því, sbr. 2. mgr. 46. gr. a og 1. mgr. 45. gr. útlendingalaga. Með vísan til þess sem fram kemur í köflum 4 og 5 hér að neðan verður því ekki fallist á í máli þessu að ákvörðun Útlendingastofnunar hafi falið í sér brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.
Gildi skjala um endurviðtöku
Kærandi byggir einnig á því að beiðni Útlendingastofnunar og endurviðtökusamþykki norskra stjórnvalda séu ekki vottuð eða staðfest með fullnægjandi hætti á grundvelli sömu reglugerðar og krafan um endurviðtöku byggist á, en í rafrænni undirskrift skjalanna hafi verið vísað til eldri Dyflinnarreglugerðar nr. 343/2003. Þar sem rafræn vottun skjalanna sé gerð á röngum grundvelli sé ljóst að ekki sé hægt að byggja upphaf þeirra tímamarka sem gilda um málsmeðferð slíkra endursendinga á þeim skjölum sem liggja fyrir í málinu. Tveggja mánaða frestur Útlendingastofnunar til að krefjast endurviðtöku með fullnægjandi hætti sé nú liðinn og því beri stofnuninni að taka hælisumsókn kæranda til efnislegrar meðferðar.
Kærunefndin tekur undir með Útlendingastofnun að rafræn undirskrift hvers ríkis í samskiptum aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins sé nauðsynleg vegna öryggissjónarmiða og að slík undirskrift sé skilyrði þess að formlegar beiðnir séu teknar gildar. Hins vegar hafi undirskriftin sem slík ekki áhrif á efni skjalanna sjálfra, heldur er undirskriftin til auðkenningar á því að valdbær aðili hafi sent beiðnina. Í samskiptum íslenskra og norskra stjórnvalda er vísað til Dyflinnarreglugerðar nr. 604/2013 og á henni byggt varðandi endurviðtöku á kæranda til Noregs. Kærunefndin telur því ljóst að umrædd skjöl séu gild og fullnægjandi grundvöllur fyrir endursendingu kæranda til Noregs. Þessari málsástæðu kæranda er því hafnað.
4. Aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Noregi
Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu í málum er varða Grikkland og Ítalíu getur sú staða komið upp að óheimilt sé að endursenda hælisleitendur til einstakra ríkja vegna ástands í viðkomandi móttökuríki. Aðildarríki mannréttindasáttmálans verða að vera meðvituð um alvarlega galla við meðferð hælisumsókna eða í móttöku hælisleitenda í því aðildarríki sem endursenda skal til á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Verður því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Noregi.
Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir skýrslur um aðstæður og málsmeðferð í Noregi, sbr. Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees: For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: NORWAY (UNHCR, september 2013); Information for asylum seekers in Norway (Norwegian Organisation for Asylum Seekers, 2011) og 2014 Country Reports on Human Rights Practices - Norway (United States Department of State, 25. júní 2015), auk upplýsinga af vefsíðum norsku útlendingastofnunarinnar (www.udi.no) og Norsk organisasjon for asylsøkere (www.noas.no).
Athugun kærunefndarinnar á aðstæðum hælisleitenda í Noregi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda í Noregi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Noregs brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Noregi, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ef til þess kæmi að norsk stjórnvöld taki endanlega ákvörðun um að flytja kæranda til heimaríkis hans eða annars ríkis þar sem kærandi telur raunverulega hættu vera á að hann sæti ofsóknum, pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð, á kærandi raunhæft úrræði með því að leggja fram beiðni til Mannréttindadómstóls Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins. Slík beiðni mundi í því tilviki beinast að norska ríkinu.
Með vísan til ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð stjórnvalda í Noregi séu í samræmi við þær alþjóðlegu skuldbindingar sem Noregur og önnur Evrópuríki hafa gengist undir að framfylgja. Kærunefndin telur samkvæmt framansögðu engin rök hníga til að flutningur kæranda til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar muni fara í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. eða 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.
5. Sérstök tengsl við landið eða aðrar sérstakar ástæður skv. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 9. október 2014 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið eða að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna.
6. Varakrafa kæranda
Kærandi krefst þess til vara að sér verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002. Dyflinnarsamstarfið er reist á því að umsókn um hæli sé aðeins afgreidd í einu aðildarríki. Þegar fyrir liggur að annað ríki ber ábyrgð á hælisumsókn geta íslensk stjórnvöld sent hælisleitanda til þess ríkis, nema ákveðið sé að beita 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Ekki beri að líta til efnislegra atriða um aðstæður hælisleitanda nema íslensk stjórnvöld beri ábyrgð á umsókn eða taki á sig þá ábyrgð. Eðli málsins samkvæmt er umsókn um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ekki tæk til efnismeðferðar á meðan ábyrgðin á hælisumsókninni sjálfri hvílir á öðru ríki. Í máli þessu verður því einungis tekið til skoðunar hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd og taka hana til efnislegrar meðferðar, kemur ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga ekki til álita, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 445/2013 og dóm héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-4559/2014. Varakröfu kæranda er því vísað frá.
7. Samantekt
Í máli þessu hafa norsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi og ákveða að senda kæranda til Noregs með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Anna Valbjörg Ólafsdóttir Oddný Mjöll Arnardóttir