701/2017. Úrskurður frá 11. september 2017
Úrskurður
Hinn 11. september 2017 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 701/2017 í máli ÚNU 17010003.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 16. desember 2016, kærði A, hrl. synjun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins á beiðni um aðgang að drögum að úttekt Alþjóðadýraheilbrigðisstofnunarinnar er ber nafnið „OIE PVS Evaluation Iceland“. Kærandi óskaði eftir úttektinni með bréfi, dags. 7. desember 2016, með vísan til laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál en kærandi telur úttektina hafa geyma upplýsingar er varði heilbrigði manna, sbr. 4. tl. 3. gr. laganna. Ráðuneytið synjaði beiðni kæranda á þeim grundvelli að úttektin væri ófullgert vinnugagn og því undanskilin upplýsingarétti almennings á grundvelli 2. tl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 23/2006 og 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Fram kom í svari ráðuneytisins að skýrslan væri ókláruð og í umsagnarferli hjá íslenskum stjórnvöldum en lokaskýrslan yrði afhent ráðuneytinu þegar hún lægi fyrir. Ekki væri komin nákvæm dagsetning á afhendingu lokaskýrslunnar til íslenskra stjórnvalda.
Í kæru segist kærandi ekki getað tekið undir þann skilning ráðuneytisins að úttektin falli undir skilgreiningu hugtaksins vinnugögn skv. 8. gr. upplýsingalaga né gögn í vinnslu í skilningi 6. gr. laga nr. 23/2006. Hvorki ráðuneytið né undirstofnanir þess hafi ritað eða útbúið gögnin til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá sé staðan ekki sú að stjórnvald þurfi að taka matskennda ákvörðun og að verið sé að undirbúa hana. Bent er á að lög nr. 23/2006 séu innleiðing á tilskipun að EES-rétti. Evrópudómstóllinn hafi kveðið á um að reglur á sviði umhverfisréttar skuli skýra rúmt og því væri ekki heimilt að beita 6. gr. laga nr. 23/2006 með þeim hætti að „gögn í vinnslu“ nái yfir fleiri gögn en þau sem falli undir 8. gr. upplýsingalaga.
Kærandi segir ráðuneytið hafa tekið ákvörðun um það árið 2015 að óska eftir úttekt alþjóðasamtakanna á löggjöf, stjórnvaldsfyrirmælum og framkvæmd á sviði sem taki til stjórnsýslu, dýraheilbrigðis og matvælaöryggis, þar með talið hvernig eftirliti sé háttað á því sviði. Um sé að ræða óháða úttekt og valkvæða. Ríki sé frjálst að óska eftir úttektinni og sendi samtökin hóp sérfræðinga til að vinna úttektina. Sendinefnd sérfræðinga vinni drög að úttektarskýrslu og sendi viðkomandi ríki til umsagnar, innan eins eða tveggja mánaða frá því að ferð sendinefndarinnar lauk. Ríki geti svo gert athugasemd við þessi drög. Endanleg skýrsla sé svo send ríkinu sem taki ákvörðun um hvað það vilji gera við hana.
Í kæru kemur einnig fram að ráðuneytið hafi upplýst kæranda um að íslensk stjórnvöld hafi enn ekki lokið við að gera athugasemdir við skýrsludrög alþjóðasamtakanna. Ráðuneytið hafi hins vegar hvorki upplýst kæranda um eðli og umfang athugasemda sinna né greint kæranda frá því hvenær skýrsludrögin bárust frá alþjóðasamtökunum. Ráðuneytið hafi heldur ekki greint kæranda frá því hve langan tíma ráðuneytið muni taka sér til þess að gera athugasemdir við skýrsluna. Kærandi telur þann möguleika jafnvel vera fyrir hendi að alþjóðasamtökunum verði aldrei leyft að ljúka skýrslunni. Þetta sé í andstöðu við ákvæði 2. tl. 6. gr. laga nr. 23/2006, sem ráðuneytið hafi öðrum þræði byggt synjun sína á.
Kærandi fer þess á leit við úrskurðarnefnd um upplýsingamál að hún fjalli um lögmæti synjunar ráðuneytisins á að afhenda kæranda úttektina eða eftir atvikum drög hennar og hvort það sé lögmætt að greina kæranda ekki frá því hvort úttektin verði afhent á síðari stigum og þá hvenær. Þá telur kærandi að ráðuneytið geti borið ríkari skyldur til að birta skjalið á grundvelli 10. gr. laga nr. 23/2006 og 6. gr. siðareglna ráðherra sem settar voru 3. maí 2016.
Málsmeðferð
Kæran var send atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu til umsagnar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. janúar 2017, og veittur frestur til að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
Í umsögn ráðuneytisins, dags. 2. febrúar 2017, kemur fram að upplýsingarnar, sem kæranda voru veittar í synjunarbréfi ráðuneytisins, hafi verið rýrar og að leitast sé við að bæta úr því í umsögninni. Fram kemur að eftir heimsókn Alþjóðadýraheilbrigðisstofnunarinnar hafi liðið nokkrir mánuðir þar til drög að úttektarskýrslunni voru send íslenska ríkinu. Úttektin hafi verið framkvæmd í september og október árið 2015 og hafi Ísland fengið drögin send í lok mars árið 2016. Um leið og íslensk stjórnvöld hafi fengið drögin í hendur hafi verið ljóst að vinna þyrfti viðamiklar athugasemdir við þau. Í umsögninni upplýsir ráðuneytið að íslensk stjórnvöld hafi komið á framfæri öllum þeim athugasemdum sem þau teldu þörf á vegna skýrslunnar og hefðu athugasemdirnar verið sendar þann 27. janúar 2017. Athugasemdirnar væru fjölmargar eða hátt í 200 talsins. Í ljósi þess hversu viðamiklar og margar athugasemdir MAST væru, þá geti ráðuneytið ekki upplýst um hvenær telja megi líklegt að Alþjóðadýraheilbrigðisstofnunin gangi frá skýrslunni í endanlegu formi. Íslensk stjórnvöld hafi óskað eftir því að skýrslan verði fullgerð og muni þau á næstu vikum óska svara um hvenær vænta megi lokaeintaks skýrslunnar.
Í umsögninni er einnig tekið fram að íslensk stjórnvöld telji það ekki þjóna neinum tilgangi að birta drög skýrslunnar. Birting draganna yrði varhugaverð fyrir íslensk stjórnvöld því það myndi sýna kolranga mynd af kerfinu eins og það er í dag og hafa skaðleg áhrif á orðspor og kerfið á Íslandi. Birting skýrslunnar myndi því valda íslenskum stjórnvöldum tjóni. Auk þess vísar ráðuneytið til þess að í drögum skýrslunnar komi fram að efni hennar sé trúnaðarmál þar til ríki samþykki að birta skýrsluna. Ráðuneytið bendir á að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi í fyrri úrskurðum veitt íslenskum stjórnvöldum nokkurt svigrúm ef gögn hafi að geyma upplýsingar og samskipti sem séu yfirstandandi og er í því sambandi vísað til úrskurða nefndarinnar nr. A-240/2007, A-246/2007, A-444-2012 og A-376/2011. Þá vísar ráðuneytið til úrskurðar nr. A-434/2012 sem það telur geyma skýrasta fordæmið í málinu. Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að óheimilt sé að veita kæranda aðgang að drögum að úttektarskýrslunni þar sem drögin séu undanþegin aðgangi almennings að svo stöddu skv. 2. tl. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál A-434/2012.
Umsögn atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 15. febrúar 2017, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Engar athugasemdir bárust.
Með tölvupósti, dags. 16. júní 2017, óskaði úrskurðarnefndin eftir því að ráðuneytið upplýsti um það hvort lokaeintak skýrslunnar lægi fyrir. Í svari ráðuneytisins, dags. 29. ágúst 2017, kom fram að lokaútgáfa skýrslunnar hafi verið birt á vef Stjórnarráðsins.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er leyst úr rétti kæranda til aðgangs að drögum að úttektarskýrslu Alþjóðadýraheilbrigðisstofnunarinnar „OIE PVS Evaluation Iceland“ sem eru í vörslum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Kærandi reisir rétt sinn til aðgangs að skýrslunni á lögum nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál en samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna er þeim stjórnvöldum sem falla undir gildissvið þeirra skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrrliggjandi upplýsingum um umhverfismál með þeim takmörkunum sem greinir í 6. gr. þeirra.
Í 3. gr. laga nr. 23/2006 kemur fram skilgreining á þeim upplýsingum sem teljast upplýsingar um umhverfismál. Með upplýsingum um umhverfismál er þannig átt við hvers kyns upplýsingar um:
ástand afmarkaðra þátta umhverfisins, svo sem andrúmslofts og lofthjúps, vatns, jarðvegs, lands, landslags og náttúruminja, þ.m.t. votlendis og strand- og hafsvæða, líffræðilegrar fjölbreytni og þátta hennar, þ.m.t. erfðabreyttra lífvera, og samspil milli þessara þátta,
þætti á borð við efni, orku, hávaða, geislun eða úrgang, þ.m.t. geislavirkan úrgang og losun hvers kyns efna og þátta út í umhverfið sem hafa áhrif á eða líklegt er að hafi áhrif á þá þætti í umhverfinu sem um getur í 1. tölul.,
ráðstafanir í tengslum við stefnumótun, löggjöf, skipulags- og framkvæmdaáætlanir og samninga á sviði umhverfismála sem hafa eða líklegt er að hafi áhrif á þá þætti sem um getur í 1. og 2. tölul., auk kostnaðar- og ábatagreiningar eða annars konar hagkvæmnigreiningar sem notuð er í tengslum við ákvarðanir um slíkar ráðstafanir,
ástandið að því er varðar heilbrigði manna og öryggi, þ.m.t. mengun í fæðukeðjunni, lífsskilyrði fólks, menningarminjar og mannvirki að svo miklu leyti sem þau verða eða líklegt er að þau verði fyrir áhrifum vegna ástands þeirra umhverfisþátta sem um getur í 1. tölul. eða vegna þeirra atriða sem um getur í 2. tölul.
Kærandi vísar til þess að efni skýrslunnar lúti að upplýsingum um umhverfismál þar sem um sé að ræða upplýsingar er varði heilbrigði manna, sbr. 4. tl. 3. gr. laga nr. 23/2006. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni skýrsludraganna m.a. með það að markmiði að meta hvort efni hennar falli undir skilgreiningu á upplýsingum um umhverfismál. Eins og fram kemur í inngangi að skýrslunni á bls. 1 lýtur úttektin fyrst og fremst að framkvæmd dýralækninga á Íslandi. Úttektin beinist að þáttum á borð við mannauð, fjárveitingu og aðstöðu, tæknilega getu, stjórnkerfi, samskipti á milli þeirra sem starfa að dýraheilbrigði og aðgang að mörkuðum. Þrátt fyrir að þessi atriði kunni að hafa áhrif á dýraheilbrigði og þar með heilbrigði manna verður að líta svo á að efni skýrslunnar lúti hvorki með beinum hætti að þeim atriðum sem nefnd eru í 4. tl. 3. gr. laga nr. 23/2006 né að öðrum atriðum sem heyri til upplýsinga um umhverfismál, sbr. 1-3. tölul. 3. gr. laganna. Verður því leyst úr rétti kæranda til aðgangs á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna.
2.
Synjun ráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að skýrsludrögunum er í fyrsta lagi byggð á því að um sé að ræða vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga en endanleg skýrsla liggi ekki fyrir. Skýrsludrögin séu því undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Í 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. kemur fram að vinnugögn teljist þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Ef gögn eru afhent öðrum teljast þau ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Í þessu orðalagi 1. mgr. 8. gr. felast þrjú skilyrði, sem þurfa almennt öll að vera uppfyllt svo undantekningin eigi við. Í fyrsta lagi þarf gagn að vera undirbúningsgagn, þ.e. útbúið sem liður í undirbúningi að ákvörðun eða öðrum lyktum viðkomandi viðfangsefnis. Í öðru lagi þarf gagnið að vera útbúið af stjórnvaldi sjálfu og í þriðja lagi að gagnið sé og hafi verið einvörðungu til eigin afnota þess. Í síðastgreinda skilyrðinu felst að skjal má almennt ekki hafa borist öðrum en stjórnvaldinu eða lögaðilanum sem það bjó til.
Í málinu er deilt um skýrsludrög sem unnin voru af Alþjóðadýraheilbrigðisstofnuninni og send ráðuneytinu. Eru því ekki uppfyllt þau skilyrði að gagnið hafi verið útbúið af ráðuneytinu og það sé einvörðungu til eigin afnota þess. Þegar af þeirri ástæðu verður ekki fallist á að skýrsludrögin séu vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga og undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 5. tl. 6. gr. laganna.
3.
Synjun ráðuneytisins er í öðru lagi byggð á því að drögin séu undanþegin upplýsingarétti almennings á grundvelli 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en samkvæmt ákvæðinu er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir.
Í 10. gr. upplýsingalaga er kveðið á um undanþágur frá upplýsingarétti almennings vegna mikilvægra almannahagsmuna. Í athugasemdum um ákvæðið í frumvarpi til laga nr. 140/2012 kemur fram að með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðinu. Tekið er fram að þessir hagsmunir séu tæmandi taldir, en hver töluliður sæti sjálfstæðri skýringu með tilliti til eðlis þeirra upplýsinga sem um ræðir.
Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga er ákvæði 2. tl. 10. gr. skýrt á þann hátt að það eigi við um samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða öðrum toga. Tekið er fram um að þeir hagsmunir sem hér sé verið að vernda séu tvenns konar. Annars vegar sé verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu Íslendinga. Hins vegar sé verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í samskiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að.
Þá er tekið fram:
„Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða er ljóst að varfærni er eðlileg við skýringu á ákvæðinu.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta megi á skýrsludrögin sem „samskipti við fjölþjóðastofnun“ í skilningi 2. tl. 10. gr. upplýsingalaga. Reynir því á hvort þeir mikilvægu almannahagsmunir sem felast í því að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í alþjóðasamstarfi standi því í vegi að almenningur eigi rétt til aðgangs að skýrslunni.
Atvinnu- og nýsköpunarráðuneytið hefur vísað til úrskurðarframkvæmdar úrskurðarnefndar um upplýsingamál til stuðnings þess að fella eigi skýrsludrögin undir undanþáguákvæði 2. tl. 10. gr. upplýsingalaga. Í úrskurðum nefndarinnar nr. 240/2007, 246/2007 og 376/2011 voru samskipti við Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) vegna kærumála og athugunar stofnunarinnar felld undir ákvæðið m.a. með vísan til þess að stofnunin hafði ekki lokið umfjöllun sinni um málið. Í úrskurði nr. A-434/2012 voru heildarniðurstöður úttektar Flugöryggisstofnunar Evrópu á starfsemi Flugmálastjórnar Íslands felld undir ákvæðið með þeim rökum að úttektin væri fremur nýleg og að ætla mætti að stofnunin fylgdi eftir þeim ábendingum til Flugmálastjórnar Íslands sem þar kæmu fram. Var það niðurstaða nefndarinnar að Flugmálastjórn Íslands væri heimilt, að svo stöddu, að takmarka aðgang kæranda að úttektunum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur litið svo á að til að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í alþjóðasamstarfi sé rétt að undanþiggja samskipti sem fari fram á þeim vettvangi frá aðgangi almennings á meðan samskiptin standa yfir. Þannig megi m.a. tryggja að samskipti geti farið fram frjálst og óhindrað. Við matið er litið til eðlis þessara samskipta og hvort líta megi á þau sem ófullgerð vinnugögn eða endanlega afgreiðslu.
Í málinu liggur fyrir að íslensk yfirvöld gerðu athugasemdir við skýrsludrögin og óskuðu eftir því að Alþjóðadýraheilbrigðisstofnunin fullvinni þau. Þá hefur lokaútgáfa skýrslunnar verið birt almenningi á vef Stjórnarráðsins. Með vísan til þessa fellst úrskurðarnefnd um upplýsingamál á að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu hafi þegar ákvörðun þess var tekin 16. desember 2016 verið heimilt að synja kæranda um aðgang að úttektinni. Verður hin kærða ákvörðun því staðfest.
Úrskurðarorð:
Staðfest er synjun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 16. desember 2016, á beiðni A hrl. um aðgang að drögum að úttektarskýrslunni „OIE PVS Evaluation Iceland“.
Kjartan Bjarni Björgvinsson
varaformaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson