706/2017. Úrskurður frá 2. nóvember 2017
Úrskurður
Hinn 2. nóvember 2017 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 706/2017 í máli ÚNU 17060008.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 6. júlí 2017, kærði A ákvörðun Lyfjastofnunar um synjun beiðni um aðgang að vikulegum fréttapistlum forstjóra stofnunarinnar á tímabilinu 1. janúar til 31. desember 2016.
Í kæru kemur fram að beiðnin hafi verið lögð fram þann 8. febrúar 2017 og henni ekki svarað þrátt fyrir ítrekanir. Við fjórðu ítrekun hafi Lyfjastofnun svarað því að beiðnin yrði afgreidd í ágúst vegna anna og sumarleyfa. Kærandi segir hins vegar að ekki taki langan tíma að safna pistlunum saman og senda með tölvupósti. Kærandi telur sig eiga rétt á þeim samkvæmt upplýsingalögum.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Lyfjastofnun með bréfi, dags. 11. júlí 2017, og vakin athygli á ákvæði 1. mgr. 17. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Því var beint til stofnunarinnar að taka ákvörðun um afgreiðslu beiðni kæranda eins fljótt og unnt væri og eigi síðar en þann 26. júlí 2017. Sá frestur var framlengdur til 21. ágúst 2017. Með bréfi, dags. sama dag, hafnaði Lyfjastofnun beiðni kæranda.
Lyfjastofnun kveður fréttapistlana birtast á innri vef stofnunarinnar. Innri vefurinn sé gagnagrunnur eða skrá sem stofnunin haldi til upplýsinga fyrir starfsmenn. Vefurinn sé ekki málaskrá og innihaldi ekki upplýsingar um erindi sem stofnuninni berist eða afgreiðslu þeirra. Samkvæmt almennum athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga nái réttur almennings til aðgangs að gögnum almennt ekki til gagnagrunna eða skráa sem liggi fyrir hjá stjórnvöldum.
Lyfjastofnun bendir á að samkvæmt 4. tl. 1. mgr. 6. gr., sbr. 7. gr., upplýsingalaga nr. 140/2012 taki réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til gagna sem tengist málefnum starfsmanna. Kærandi óski eftir upplýsingum frá forstjóra til starfsmanna þar sem fjallað sé um innri málefni sem varði þá með einum eða öðrum hætti. Upplýsingarnar varði því starfssamband starfsmanna stofnunarinnar. Upplýsingagjöf til starfsmanna verði að vera óheft til að tryggja nálægð við forstjóra. Upplýsingarnar í fréttapistlunum séu skrifaðar fyrir starfsmenn stofnunarinnar en ekki aðra og komi í raun í staðinn fyrir lokaða starfsmannafundi. Að mati Lyfjastofnunar sé ekki að finna upplýsingar í umbeðnum gögnum sem falli undir 2.-4. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Þá séu í pistlunum upplýsingar um einkamálefni einstaklinga og um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.
Með bréfi, dags. 30. ágúst 2017, var umsögnin kynnt kæranda og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Þær bárust þann 4. september 2017. Kærandi mótmælir túlkun Lyfjastofnunar og telur að flest í fréttapistlunum skuli afhenda þeim sem þess óska. Kærandi minnir á 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga þar sem fram komi að eigi takmarkanir á upplýsingarétti við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess.
Eftir nokkur samskipti ritara úrskurðarnefndarinnar við Lyfjastofnun komu fulltrúar hennar til fundar þann 31. október 2017 til að sýna afrit af umbeðnum gögnum og hvernig þau eru vistuð á innri vef stofnunarinnar.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar beiðni um aðgang að vikulegum fréttapistlum forstjóra Lyfjastofnunar sem vistaðir eru á innri vef stofnunarinnar.
Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 skal ákvörðun um að synja skriflegri beiðni um aðgang að gögnum, í heild eða hluta, tilkynnt skriflega og rökstudd stuttlega. Í ákvörðun skal koma fram afstaða stjórnvalds til aukins aðgangs, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna, og leiðbeiningar um rétt til kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þá segir í 3. mgr. 19. gr. að um málsmeðferð fari að öðru leyti eftir stjórnsýslulögum.
Ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefur að geyma almenna reglu stjórnsýsluréttar um stjórnsýslukæru en þar segir í 1. mgr. að aðila máls sé „heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju“. Þá er í 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sérregla um kærur vegna synjunar upplýsingabeiðna en þar kemur fram að heimilt sé að bera þær synjanir „undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn“.
Af framangreindum ákvæðum laga leiðir að stjórnvöldum sem hafa til meðferðar beiðni um aðgang að upplýsingum ber að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. upplýsingalaga, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að þeim með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna.
Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.
2.
Í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er tekið fram að skylt sé ef þess er óskað að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Þá er ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 3. mgr. 5. gr. laganna en það á við þegar gögn eru afhent að hluta ef takmarkanir eiga við um aðra hluta þeirra. Í athugasemdum við 1. mgr. 5. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja þannig að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Stjórnvöldum sé ekki skylt að útbúa ný gögn á grundvelli upplýsingalaga. Þá kemur einnig fram að hafi sá, sem beiðni um upplýsingar er beint til, ekki fengið viðkomandi gagn afhent við meðferð máls en einvörðungu haft aðgang að upplýsingum úr því í gagnagrunni sem ekki tilheyrir honum sjálfum þá teljist gagn að jafnaði ekki fyrirliggjandi í þessu sambandi.
Úrskurðarnefndinni þykir rétt að taka fram að í gildistíð eldri upplýsingalaga var fjallað um afhendingu upplýsinga úr gagnagrunnum og skrám m.a. í máli nr. A-447/2012. Í því máli var ekki talið skylt að afhenda gögn úr gagnagrunni, m.a. þar sem umbeðnar upplýsingar tilheyrðu ekki tilteknu máli í skilningi þágildandi 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í eldri upplýsingalögum var ekki að finna þá reglu sem 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 hefur að geyma. Svo stjórnvaldi verði gert skylt að afhenda upplýsingar úr gagnagrunnum eða skrám þurfa þær upplýsingar nú aðeins að vera fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, hvort sem þær tilheyra tilteknu máli eða ekki.
Úrskurðarnefndin bendir á að Lyfjastofnun hefur fullt forræði á því efni sem hýst er á innri vef stofnunarinnar. Starfsmenn hennar geta nálgast fréttapistlana á vefnum hvenær sem er. Þannig er ekki um það að ræða að umbeðin gögn séu geymd í gagnagrunni sem utanaðkomandi aðili hefur forræði yfir eða stýrir aðgangi að, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar nr. 668/2017 frá 30. janúar 2017. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður því að leggja til grundvallar að fréttapistlarnir teljist til fyrirliggjandi gagna í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Samkvæmt framangreindu var óheimilt að synja kæranda um aðgang að fréttapistlunum á þeirri forsendu að þeir teldust hluti af gagnagrunni sem upplýsingaréttur almennings samkvæmt upplýsingalögum nái ekki til.
Lyfjastofnun bar því að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. upplýsingalaga, og taka afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að þeim með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt kæranda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna.
Lyfjastofnun hefur borið fyrir sig að fréttapistlarnir teljist í heild sinni til upplýsinga um málefni starfsmanna í skilningi 4. tl. 1. mgr. 6. gr., sbr. 7. gr., upplýsingalaga nr. 140/2012. Í rökstuðningi stofnunarinnar er hins vegar ekki gerð nægjanlega grein fyrir því hvernig þessi takmörkun getur átt við um pistlana. Í þessu samhengi er áréttað að um er að ræða undantekningu frá meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings sem skýra ber þröngri lögskýringu. Í athugasemdum við 7. gr. frumvarps er varð að upplýsingalögum er tekið fram að með gögnum í málum sem varða starfssambandið að öðru leyti, sbr. niðurlag 1. mgr. 7. gr., sé átt við gögn í málum þar sem teknar eru ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna. Til mála er varða starfssambandið teljist t.d. mál þar starfsmaður hefur þurft að sæta frádrætti frá launum, ákvarðanir stjórnenda um sveigjanlegan vinnutíma og um aukastörf, sbr. IV. kafla laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og enn fremur mál er lúta að aðfinnslum og áminningu eða eftir atvikum starfslokum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að jafnvel þó einhverjar upplýsingar af þessum toga sé að finna í vikulegum fréttapistlum forstjóra Lyfjastofnunar getur 4. tl. 1. mgr. 6. gr., sbr. 7. gr. upplýsingalaga, ekki átt við um þá alla. Skoðun úrskurðarnefndarinnar á fundi með starfsmönnum stofnunarinnar staðfesti þennan skilning.
Svipuð sjónarmið gilda um þær röksemdir Lyfjastofnunar sem lúta að því að fréttapistlarnir hafi að geyma upplýsingar um einkahagsmuni einstaklinga og fyrirtækja sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Í hinni kærðu ákvörðun er enginn reki gerður að því að lýsa því um hvaða hagsmuni er að tefla og hvaða aðilar geta átt hlut að máli. Þá er jafnframt ljóst að Lyfjastofnun hefur ekki skorað á þá að upplýsa hvort þeir telji að upplýsingarnar eigi að fara leynt, sbr. fyrirmæli 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga.
3.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál samræmdist málsmeðferð Lyfjastofnunar við töku hinnar kærðu ákvörðunar ekki ákvæði 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og hér stendur á verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Lyfjastofnun að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Lyfjastofnunar, dags. 21. ágúst 2017, um að synja A um aðgang að vikulegum fréttapistlum forstjóra stofnunarinnar á tímabilinu 1. janúar til 31. desember 2016, er felld úr gildi og lagt fyrir Lyfjastofnun að taka beiðnina til nýrrar meðferðar.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson