Mál nr. 71/2013

Úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála
Hafnarhúsinu v/Tryggvagötu, 150 Reykjavík

Á fundi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála þann 21. maí 2014 var tekið fyrir mál nr. 71/2013:

Kæra A og B

á ákvörðun

Reykjanesbæjar

og kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R:

A og B, hér eftir nefnd kærendur, hafa með bréfi, dags. 3. desember 2013, skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála synjun Reykjanesbæjar, dags. 6. september 2013, á umsókn þeirra um fjárhagsaðstoð.

I. Málavextir og málsmeðferð

Kærendur sóttu um fjárhagsaðstoð vegna háskólanáms hjá Reykjanesbæ með bréfi, dags. 29. ágúst 2013. Fjölskyldu- og félagsmálaráð Reykjanesbæjar tók málið fyrir á fundi sínum þann 2. september 2013 og var umsókn kærenda synjað. Niðurstaða fjölskyldu- og félagsmálaráðs var tilkynnt kærendum með bréfi, dags. 6. september 2013. Kærendur lögðu fram kæru hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála með bréfi, dags. 3. desember 2013. Með bréfi, dags. 3. janúar 2014, óskaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála eftir öllum gögnum málsins, þar á meðal umsókn kærenda, ákvörðun sveitarfélagsins og gögnum um fjárhag kærenda. Enn fremur var óskað eftir greinargerð Reykjanesbæjar þar sem fram kæmi meðal annars rökstuðningur fyrir hinni kærðu ákvörðun. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 28. janúar 2014, var kærendum tilkynnt um tafir á afgreiðslu málsins sem orsökuðust af miklum málafjölda hjá úrskurðarnefndinni en að vonir stæðu til þess að ljúka málinu sem fyrst. Greinargerð Reykjanesbæjar barst með tölvupósti, dags. 22. mars 2014. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 2. apríl 2014, var greinargerð Reykjanesbæjar send kærendum til kynningar. Engar frekari athugasemdir bárust frá kærendum.

II. Málsástæður kærenda

Kærendur greina frá því að þau séu stjúpsystkini og hafi komið til Íslands í mars 2007 sem hælisleitendur. Kærendur kveðast hafa fengið synjun um dvalarleyfi frá dóms- og kirkjumálaráðuneyti í maí 2009 og í september 2009 hafi þeim verið vikið frá FIT með bréfi Útlendingastofnunar. Frá þeim tíma hafi þau notið fjárhagsaðstoðar frá Reykjanesbæ. Þau hafi stundað nám við Fjölbrautaskóla Suðurnesja og útskrifast þaðan í maí 2013. Í september 2013 hafi þau farið í nám við Háskóla Íslands og sótt um áframhaldandi fjárhagsaðstoð þar til þau fengju vinnu til að framfleyta sér en fengið synjun. Þau hafi athugað með námslán hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna en aðstæður þeirra falli ekki að reglum Lánasjóðsins. Þau hafi einnig reynt að fá vinnu en án árangurs. Þá greina kærendur frá útgjöldum sínum vegna leigu á húsnæði, hita, rafmagni, síma og strætókorta.

III. Sjónarmið Reykjanesbæjar

Í greinargerð Reykjanesbæjar kemur fram að kærendur eigi stöðu sinnar vegna í landinu rétt á aðstoð samkvæmt reglum nr. 1185/2011 um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga í sérstökum tilvikum við erlenda ríkisborgara, utan EES, sem ekki eiga lögheimili á Íslandi. Samkvæmt 1. gr. reglnanna sé aðstoðin veitt í sérstökum tilvikum þegar fyrirsjáanlegt er að einstaklingur hafi ekki möguleika á að fara úr landi eða framfleyta sér hér á landi án aðstoðar íslenskra stjórnvalda. Dvalarsveitarfélag veiti aðstoð samkvæmt reglunum en velferðarráðuneytið endurgreiði sveitarfélaginu útlagðan kostnað. Kærendur séu, í kjölfar synjunar á umsókn um hæli/alþjóðlega vernd á Íslandi, með bráðabirgðadvalarleyfi í landinu og bíði brottflutnings. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum sé staða þeirra sú þar sem þau hafi ekki gert grein fyrir auðkenni sínu, hver þau séu eða hvaðan þau komi og ekki sýnt neinn vilja til samstarfs um niðurstöður í þeim efnum. Núverandi leyfi gildi til 28. apríl 2014.

Kærendur hafi notið þjónustu Reykjanesbæjar meðan hælisumsókn þeirra hafi verið í meðferð stjórnvalda. Þegar niðurstaða hafi verið komin í hælismáli þeirra hafi ekki verið gerð krafa til atvinnuþátttöku heldur hafi verið samþykkt að þau myndu ljúka framhaldsskólanámi sínu við Fjölbrautaskóla Suðurnesja. Þau hafi því fengið, frá því að umsókn þeirra um hæli á Íslandi hafi verið synjað og fram til dagsins í dag, félagslega ráðgjöf og fjárhagsaðstoð frá sveitarfélaginu. Þau hafi lokið framhaldsskólanáminu í maí 2013 og þá hafi verið stefnt að því að þau yrðu sjálfbjarga um eigin framfærslu. Þá hafi þeim verið gerð grein fyrir því að þeim bæri skylda til að reyna að framfleyta sér með atvinnuþátttöku og að þau gætu sótt um tímabundið atvinnuleyfi. Auk þess hafi þeim ítrekað verið bent á að sækja um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 4. mgr. 12. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Kærendur hafi sýnt þessum möguleikum sínum lítinn áhuga á undanförnum árum en séu núna komin með bráðabirgðadvalarleyfi með atvinnuleyfi sem hafi verið gefið út í nóvember 2013. Ekki sé ljóst hvort þau hafi sótt um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða til að reyna að bæta stöðu sína í íslensku samfélagi. Máli þeirra hafi lokið hjá fjölskyldu- og félagssviði Reykjanesbæjar á haustmánuðum þegar þau hafi fengið úthlutaðri stúdentaíbúð við Háskóla Íslands og flutt til Reykjavíkur.

Rökstuðningur fjölskyldu- og félagsmálaráðs fyrir synjun umsóknar þeirra um fjárhagsaðstoð til að stunda háskólanám byggi á stöðu þeirra sem erlendir ríkisborgarar utan EES sem ekki eigi lögheimili á Íslandi og þeirri reglu að námsmenn sem stundi lánshæft nám eigi ekki rétt á fjárhagsaðstoð hjá sveitarfélaginu samkvæmt reglum um fjárhagsaðstoð sveitarfélagsins.

IV. Niðurstaða

Málskotsheimild kærenda er reist á 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Fyrir nefndinni liggja reglur um fjárhagsaðstoð hjá Reykjanesbæ.

Kærendur sóttu um fjárhagsaðstoð frá Reykjanesbæ vegna háskólanáms. Umsókn kærenda var synjað vegna stöðu þeirra sem erlendir ríkisborgarar utan Evrópska efnahagssvæðisins og á grundvelli þeirrar reglu að námsmenn sem stundi lánshæft nám eigi ekki rétt á fjárhagsaðstoð frá sveitarfélaginu.

Í IV. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga er að finna almenn ákvæði um rétt til félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga. Í 12. gr. kemur fram sú meginregla að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð og tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Aðstoð og þjónusta skuli jöfnum höndum vera til þess fallin að bæta úr vanda og koma í veg fyrir að einstaklingar og fjölskyldur komist í þá aðstöðu að geta ekki ráðið fram úr málum sínum sjálf. Í VI. kafla laganna er fjallað um fjárhagsaðstoð til þeirra sem eigi geta séð fyrir sjálfum sér, maka sínum og börnum yngri en 18 ára. Þar segir í 21. gr. að sveitarstjórn skuli setja sér reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar er meti þörf og ákveði fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, um sjálfsstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.

Í 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, er að finna sérreglu er varðar fjárhagsaðstoð til erlendra ríkisborgara sem ekki eiga lögheimili í landinu, en skv. 1. mgr. 15. gr. skal þeim í sérstökum tilvikum veitt fjárhagsaðstoð hér á landi. Skal aðstoðin veitt af dvalarsveitarfélagi en kostnaður af þessari aðstoð endurgreiðist af ríkissjóði ef um er að ræða annars vegar aðstoð við erlenda ríkisborgara sem ekki eiga lögheimili í landinu eða hins vegar aðstoð við erlenda ríkisborgara skv. 12 og 13. gr. laganna sem átt hafa lögheimili í landinu skemur en tvö ár.

Í reglum nr. 1185/2011, um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga í sérstökum tilvikum við erlenda ríkisborgara, utan EES, sem ekki eiga lögheimili á Íslandi, sem settar voru með heimild í 15. gr. laga nr. 40/1991 er kveðið á um aðstoð þegar fyrirsjáanlegt er að einstaklingar hafi ekki möguleika á að fara úr landi eða framfleyta sér hér á landi án aðstoðar íslenskra stjórnvalda, sbr. 1. gr. reglnanna. Í 2. gr. reglnanna er tilgreint hvaða tilvik veita rétt til aðstoðar; þar segir:

Aðstoð til brottferðar eða til dvalar á Íslandi er veitt í sérstökum tilvikum, sbr. 2. mgr. 1. gr., ef a.m.k. eitt af eftirfarandi atriðum á við:

1. Ófyrirsjáanleg áföll í lífi einstaklings hafi átt sér stað meðan á dvöl hans stóð og/eða barn/börn eru með í för og fólkið getur ekki ferðast til heimalands af eigin rammleik.
2. Á tímabili frá því dvalarleyfi af mannúðarástæðum eða dvalarleyfi flóttamanns hefur verið veitt þar til lögheimili hefur verið skráð.
3. Umsókn um dvalarleyfi af mannúðarástæðum eða dvalarleyfi sem flóttamaður hefur verið synjað og ákvörðun stjórnvalda um að yfirgefa landið getur ekki komið til framkvæmda. Einstaklingar í þessum aðstæðum geta verið ríkisfangslausir eða ríkisfang hefur ekki verið staðfest. Eftir atvikum er einstaklingum veitt dvalarleyfi og atvinnuleyfi til bráðabirgða.
4. Veitt hefur verið dvalar- og atvinnuleyfi til bráðabirgða og einstaklingur getur ekki framfleytt sér án aðstoðar þar til launagreiðsla fer fram. Aðstoð við þessar aðstæður skal aldrei veitt lengur en í einn mánuð.
5. Beðið er eftir að ákvörðun stjórnvalda um að viðkomandi fari úr landi komi til framkvæmda. Hér er meðal annars átt við fanga sem fengið hafa reynslulausn, en ekki liggur fyrir ákvörðun um að þeir yfirgefi landið.
6. Í gildi er úrskurður um farbann skv. 100. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008 eða einstaklingur getur ekki yfirgefið landið vegna meðferðar sakamáls af öðrum ástæðum.

Þá er í 5. gr. reglnanna kveðið á um skilyrði fyrir aðstoð vegna dvalar í landinu, þar segir:

Sé för úr landi skv. 4. gr. ekki möguleg er greitt fyrir dvöl á Íslandi, enda séu aðstæður með þeim hætti að ekki sé annað fyrirsjáanlegt en að einstaklingur þurfi að dvelja á Íslandi um ákveðinn eða óákveðinn tíma. Jafnframt er skilyrði að fullkannað sé, innan lands sem utan, að einstaklingur geti ekki sjálfur framfleytt sér meðan á dvöl hans stendur hér á landi og ekki sé möguleiki á aðstoð frá ríkisfangslandi eða því landi þar sem hann á lögheimili, fjölskyldu, viðkomandi sendiráði hér á landi, öðru stjórnvaldi eða öðrum aðila á Íslandi.

Í gr. 4.3.7 reglna Reykjanesbæjar um fjárhagsaðstoð er sérákvæði sem fjallar um námsmenn. Þar kemur fram að einstaklingar sem stunda nám sem er lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna eigi ekki rétt á fjárhagsaðstoð sveitarfélagsins. Samkvæmt gögnum málsins voru kærendur skráð í nám við Háskóla Íslands haustið 2013 og var þeim meðal annars synjað á þeim grundvelli. Líkt og áður greinir er sveitarfélögum veitt ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita. Þrátt fyrir það verða reglur um mat þess að vera málefnalegar. Úrskurðarnefndin telur að hér hátti svo til að ákvæði gr. 4.3.7 reglna Reykjanesbæjar um fjárhagsaðstoð leiði í reynd til þess að ekki fari fram eiginlegt mat á aðstæðum kærenda og því hvort þau geti séð sjálfum sér farborða. Þar sem löggjafinn hefur eftirlátið stjórnvöldum mat til þess að geta tekið ákvörðun sem best hentar hag hvers aðila, með tilliti til allra aðstæðna, er stjórnvöldum óheimilt að afnema matið með því að setja til dæmis verklagsreglu sem tekur til allra mála, sambærilegra sem ósambærilegra. Þrátt fyrir að stjórnvald hafi ákveðið að byggja mat sitt á nánar tilgreindum sjónarmiðum sem teljast málefnaleg verður mat stjórnvalds á þessum sjónarmiðum einnig að vera forsvaranlegt.

Við mat á því hvort kærendur geti ekki sjálf framfleytt sér meðan á dvöl þeirra stendur hér á landi, sbr. 1. mgr. 12. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga og 5. gr. reglna nr. 1185/2001, telur úrskurðarnefndin að líta verði til allra aðstæðna kærenda og þess hvort kærendum standi önnur úrræði til boða. Úrskurðarnefndin bendir á að samkvæmt gr. 1.1.5 í úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna öðlast erlendir ríkisborgarar, aðrir en ríkisborgarar á Evrópska efnahagssvæðinu, lánsrétt eins og íslenskir námsmenn á þeirri önn sem samþykkt er að veita þeim ríkisborgararétt. Þá geta þeir einnig átt rétt á námslánum njóti íslenskir námsmenn sambærilegra réttinda í heimalandi þeirra. Kærendur hafa greint frá því að þau hafi fengið þær upplýsingar frá Lánasjóðnum að aðstæður þeirra falli ekki að reglum sjóðsins. Í gögnum málsins liggur þó ekki fyrir staðfesting þess efnis.

Um rétt til lána frá Lánasjóði íslenskra námsmanna fer samkvæmt lögum um sjóðinn nr. 21/1992. Samkvæmt 13. gr. laganna eiga þeir námsmenn rétt á námslánum sem eru íslenskir ríkisborgarar og uppfylla skilyrði laganna og reglna sem sett eru með stoð í þeim. Sama gildir um námsmenn sem eru ríkisborgarar ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu og fjölskyldur þeirra, með þeim skilyrðum sem leiðir af rétti samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Ríkisborgarar ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu sem starfa ekki sem launþegar eða sjálfstæðir atvinnurekendur á Íslandi og fjölskyldur þeirra öðlast fyrst rétt til námslána eftir fimm ára samfellda búsetu á Íslandi, sbr. þó ákvæði 4. mgr. 13. gr. um mat á því tímabili. Í nefndri 13. gr. laga nr. 21/1992 er hvergi vikið að rétti ríkisfangslausra einstaklinga til lána frá sjóðnum. Það liggur því fyrir að lög um Lánasjóð íslenskra námsmanna og þær reglur sem á þeim byggja standa ekki til þess að kærendur fengju notið lána frá þeim sjóði meðan á námi þeirra stendur.

Af ákvæði gr. 4.3.7 reglna um fjárhagsaðstoð Reykjanesbæjar má leiða að einstaklingar eigi ekki rétt á fjárhagsaðstoð frá sveitarfélaginu ef þeir stunda nám sem er lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna. Í reglunum er hins vegar ekki fjallað um þau tilvik þegar einstaklingar stunda lánshæft nám en uppfylla ekki skilyrði Lánasjóðsins um lánshæfi. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að það að útiloka kærendur með framangreindum hætti frá fjárhagsaðstoð, og að teknu tilliti til 12. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga og 5. gr. reglna nr. 1185/2011, standist ekki fyrrgreindar grundvallarreglur íslensks réttar um rétt til félagslegrar aðstoðar. Með því að synja umsókn kærenda um fjárhagsaðstoð án þess að meta aðstæður kærenda sérstaklega og kanna hvort þau nytu réttar til láns hjá Lánasjóðinum er skilyrðum laga um félagslega aðstoð ekki fullnægt.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar að Reykjanesbær hafi ekki upplýst málið nægjanlega áður en umsókn kærenda var synjað. Verður því ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og vísa málinu aftur heim til löglegrar meðferðar.

Úrskurð þennan kváðu upp Bergþóra Ingólfsdóttir formaður, Sveinbjörg Birna Sveinbjörnsdóttir og Gunnar Eydal, meðnefndarmenn.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjanesbæjar, dags. 6. september 2013, um synjun á umsókn A og B um fjárhagsaðstoð er felld úr gildi og lagt fyrir sveitarfélagið að taka málið til löglegrar meðferðar.

Bergþóra Ingólfsdóttir, formaður

Sveinbjörg Birna Sveinbjörnsdóttir

Gunnar Eydal