Mál nr. 86/2012.
Úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála
Hafnarhúsinu v/Tryggvagötu, 150 Reykjavík
Miðvikudaginn 28. ágúst 2013 var á fundi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála tekið fyrir mál nr. 86/2012:
Kæra A
á ákvörðun
Kópavogsbæjar
og kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R:
A , hér eftir nefndur kærandi, hefur með kæru, dags. 25. október 2012, skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála synjun Kópavogsbæjar, dags. 18. september 2012, á beiðni hans um framfærslustyrk eða námsstyrk.
I. Málavextir og málsmeðferð
Kærandi er 26 ára og hefur verið í endurhæfingu hjá Janusi endurhæfingu ehf. síðan haustið 2011. Sem hluta af þeirri endurhæfingu hóf kærandi nám í grafískri miðlun hjá Tækniskólanum. Haustið 2012 hóf kærandi síðari önn námsins og stefndi á að ljúka því í desember 2012 og halda út á vinnumarkað að því loknu. Að sögn kæranda hafði hann þegið endurhæfingarlífeyri í 36 mánuði og því fullnýtt rétt sinn til endurhæfingarlífeyris. Kærandi kveðst vera á vanskilaskrá og eigi því ekki rétt á námsláni hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna (LÍN).
Kærandi sótti um fjárhagsaðstoð hjá Kópavogsbæ með umsókn, dags. 27. ágúst 2012. Í umsókn kæranda kemur fram að hann óski eftir framfærslustyrk og námsstyrk. Umsókn kæranda var tekin fyrir á teymisfundi ráðgjafa- og íbúðadeildar Kópavogsbæjar þann 29. ágúst 2012 og kemur fram í fundargerðinni að umsókn kæranda lúti að námsstyrk eða námsláni skv. 26. gr. reglna Kópavogsbæjar um fjárhagsaðstoð og að styrk eða láni vegna sérstakra erfiðleika skv. 32. gr. Á fundinum var samþykkt eftirfarandi bókun:
- Synjað að veita námsstyrk eða námslán skv. 23. gr. þar sem viðkomandi er í lánshæfu námi.
- Samþykkt að veita lán vegna sérstakra erfiðleika skv. 32. gr. að hámarki kr. 90.000.-
Kærandi skaut ákvörðuninni til félagsmálaráðs Kópavogs með tölvupósti, þann 30. ágúst 2012. Félagsmálaráð tók mál kæranda fyrir á fundi sínum, þann 18. september 2012 og samþykkti eftirfarandi bókun:
„Félagsmálaráð samþykkir að lána A fjárhagsaðstoð fram til áramóta.“
Niðurstaða félagsmálaráðs var kynnt kæranda með bréfi, dags. 19. september 2012. Í bréfinu segir jafnframt að umrædd niðurstaða sé vegna áfrýjunar kæranda á ákvörðun teymisfundar um námsstyrk skv. 26. gr. reglnanna. Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála með bréfi, dags. 25. október 2012. Með bréfi, dags. 6. nóvember 2012, óskaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála eftir greinargerð Kópavogsbæjar vegna kærunnar þar sem meðal annars kæmi fram rökstuðningur fyrir ákvörðun sveitarfélagsins frá 18. september 2012. Enn fremur var óskað eftir gögnum sem lægju fyrir og gæfu upplýsingar um fjárhag kæranda. Greinargerð Kópavogsbæjar barst með bréfi, dags. 15. nóvember 2012. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 20. nóvember 2012, var bréf Kópavogsbæjar sent kæranda til kynningar. Engar frekari athugasemdir bárust frá kæranda. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 5. desember 2012, var kæranda tilkynnt um tafir á afgreiðslu málsins.
II. Málsástæður kæranda
Í kæru kemur fram að kærandi eigi ekki rétt á námslánum hjá LÍN og því eigi hann í erfiðleikum með að greiða lán sveitarfélagsins til baka. Kveðst kærandi þurfa að bera mikinn kostnað vegna námsins og endurhæfingar, til dæmis lyf, sérfræðiviðtöl og sjúkraþjálfun. Gerir kærandi þær kröfur að láni sveitarfélagsins verði breytt í námsstyrk vegna aðstæðna hans.
III. Sjónarmið Kópavogsbæjar
Í athugasemdum Kópavogsbæjar vegna kærunnar kemur fram að um meðferð umsóknar kæranda um fjárhagsaðstoð hafi farið samkvæmt reglum Kópavogsbæjar um fjárhagsaðstoð sem settar hafi verið á grundvelli 21. gr. laga um félagsþjónustu, nr. 40/1991. Þær reglur sem komið hafi til álita við ákvörðun Kópavogsbæjar í þessu máli hafi annars vegar verið 23. gr. þar sem fram komi að einstaklingur sem stundi nám sem sé lánshæft hjá LÍN eigi ekki rétt á fjárhagsaðstoð og hins vegar 26. gr. sem fjalli um námsaðstoð. Sú regla sé fyrst og fremst hugsuð fyrir þá einstaklinga sem ekki hafi lokið grunnnámi sem gefi rétt á námsláni. Eitt af skilyrðum þess að hægt sé að fá aðstoðina sé að einstaklingur geti hafið lánshæft nám að því námi loknu. Að mati sveitarfélagsins hafi aðstæður kæranda fallið að hvorugum reglunum og því hafi honum verið synjað um lán eða styrk á teymisfundi ráðgjafa- og íbúðadeildar. Félagsmálaráð Kópavogs hafi hins vegar snúið þeirri ákvörðun við og tekið þá ákvörðun að koma til móts við kæranda. Kærandi hafi verið á síðustu önn í námi og lánafyrirgreiðsla í banka vegna námslána hafi virst útilokuð vegna fjárhagserfiðleika hans. Félagsmálaráð hafi því veitt undanþágu frá 26. gr. reglnanna og ákveðið að veita honum lán eins og um námslán væri að ræða, í þeim tilgangi að kærandi gæti lokið námi sínu.
IV. Niðurstaða
Málskotsheimild kæranda er reist á 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Um málsmeðferð fer samkvæmt ákvæðum XVII. kafla þeirra laga. Í máli þessu er ágreiningur um það hvort Kópavogsbæ hafi borið að samþykkja umsókn kæranda, dags. 27. ágúst 2012, um fjárhagsaðstoð.
Úrskurðarnefndin telur í upphafi rétt að gera athugasemd vegna málsmeðferðar Kópavogsbæjar við afgreiðslu umsóknar kæranda um fjárhagsaðstoð. Á teymisfundi ráðgjafa- og íbúðadeildar Kópavogsbæjar þann 29. ágúst 2012 var umsókn kæranda tekin fyrir. Þar var annars vegar samþykkt að veita kæranda lán vegna sérstakra erfiðleika skv. 32. gr. reglna Kópavogsbæjar um fjárhagsaðstoð en hins vegar synjað að veita kæranda námsstyrk skv. 23. gr. reglnanna. Í 1. mgr. 4. gr. reglnanna kemur fram að fjárhagsaðstoð sé ýmist í formi styrkja eða lána, en lán séu að jafnaði án vaxta. Í 2. mgr. sömu greinar segir að fjárhagsaðstoð skuli veitt sem lán ef umsækjandi óskar þess eða könnun á aðstæðum leiði í ljós að eðlilegt sé að gera kröfur um endurgreiðslur með tilliti til eigna og framtíðartekna. Tekið skal fram að kærandi óskaði ekki eftir því að umbeðin fjárhagsaðstoð yrði veitt í formi láns. Þá verður af gögnum málsins ekki ráðið að fram hafi farið könnun á aðstæðum sem leitt hafi í ljós að eðlilegt væri að gera kröfur um endurgreiðslur með tilliti til eigna og framtíðartekna. Það er því mat úrskurðarnefndarinnar að ákvörðun teymisfundar um að veita kæranda fjárhagsaðstoð vegna sérstakra erfiðleika í formi láns hafi falið í sér synjun á beiðni kæranda um veitingu fjárhagsaðstoðar í formi styrks. Líta verður svo á að málskot kæranda á ákvörðun teymisfundar til félagsmálaráðs Kópavogsbæjar hafi falið í sér beiðni um endurskoðun á ákvörðuninni í heild, þ.e. bæði synjun um námsstyrk sem og samþykkt á veitingu láns vegna sérstakra erfiðleika. Af gögnum málsins má hins vegar ráða að félagsmálaráð tók einungis til endurskoðunar þann hluta ákvörðunarinnar er laut að synjun um námsstyrk. Verður því ekki litið öðruvísi á en svo að kæranda hafi verið veitt lán vegna sérstakra erfiðleika skv. 32. gr. reglna Kópavogsbæjar og lán skv. 26. gr. reglna Kópavogsbæjar. Úrskurðarnefndin beinir þeim tilmælum til Kópavogsbæjar að við endurupptöku mála hjá sveitarfélaginu að undangenginni áfrýjun, sbr. 3. mgr. 5. gr. reglnanna, verði rannsakaði til hlítar í hverju hin áfrýjaða ákvörðun felst svo standa megi rétt að endurupptöku málsins. Í samræmi við framangreint er það mat úrskurðarnefndarinnar að ákvörðun félagsmálaráðs Kópavogsbæjar, dags. 18. september 2012, um að veita kæranda námslán fram til áramóta 2012–2013 feli í sér synjun á beiðni hans um námsstyrk.
Umsókn kæranda um námsstyrk var synjað, annars vegar á grundvelli 23. gr. reglna Kópavogsbæjar um fjárhagsaðstoð, þar sem kærandi hafi verið í lánshæfu námi og hins vegar 26. gr. þar sem sú regla sé fyrst og fremst hugsuð fyrir einstaklinga sem ekki hafa lokið grunnámi sem veiti rétt á námsláni. Kærandi kveðst eiga erfitt með að greiða lánið til baka þar sem hann eigi ekki rétt á námslánum hjá LÍN og gerir þær kröfur að láni sveitarfélagsins verði breytt í námsstyrk vegna aðstæðna hans.
Í IV. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga er að finna almenn ákvæði um rétt til félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga. Í 12. gr. kemur fram sú meginregla að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð, og tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Aðstoð og þjónusta skuli jöfnum höndum vera til þess fallin að bæta úr vanda og koma í veg fyrir að einstaklingar og fjölskyldur komist í þá aðstöðu að geta ekki ráðið fram úr málum sínum sjálf. Í VI. kafla laganna er fjallað um fjárhagsaðstoð til þeirra sem eigi geta séð fyrir sjálfum sér, maka sínum og börnum yngri en 18 ára. Þar segir í 21. gr. að sveitastjórn skuli setja sér reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar er meti þörf og ákveði fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, um sjálfsstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.
Fyrir nefndinni liggja reglur Kópavogsbæjar um fjárhagsaðstoð, með áorðnum breytingum, sem tóku gildi þann 30. desember 2003. Í III. kafla reglnanna er fjallað um rétt til fjárhagsaðstoðar. Í 23. gr. er sérákvæði sem fjallar um námsmenn sem hljóðar svo:
„Einstaklingur er stundar nám sem lánshæft er hjá LÍN nýtur ekki fjárhagsaðstoðar. Aðrir námsmenn eiga ekki kost á fjárhagsaðstoð til framfærslu nema fullnægt sé skilyrðum 26. gr. reglna þessara um námsstyrki/lán vegna náms.“
Ákvæði 26. gr. reglnanna er að finna í IV. kafla sem fjallar um heimildir vegna sérstakra aðstæðna. Þar segir að Félagsþjónustunni sé heimilt að veita þeim aðstoð til náms sem eiga við erfiðar félagslegar aðstæður að etja. Þeirri heimild verður einungis beitt í tengslum við umsókn viðkomandi um fjárhagsaðstoð og að umsækjandi sé með tekjur undir grunnfjárhæð samkvæmt reglunum. Við ákvörðun um beitingu heimildar til að veita fjárhagsaðstoð vegna náms ber að taka mið af því fjármagni sem ætlað er til slíkrar aðstoðar í fjárhagsáætlun hverju sinni. Að uppfylltum framangreindum skilyrðum er heimilt að veita lán eða styrk vegna náms til fólks sem ekki hefur lokið grunnskóla eða framhaldsskóla vegna félagslegra erfiðleika. Á heimildin við um eftirfarandi tilvik:
a) Þegar einstaklingur er atvinnulaus án bótaréttar eða þiggur fjárhagsaðstoð og hefur ekki lokið grunnnámi sem gefur rétt á námsláni.
b) Þegar um er að ræða einstætt foreldri sem ekki hefur lokið grunnskóla eða framhaldsskóla og hefur haft atvinnutekjur sem eru lægri en grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar undanfarna sex mánuði.
Í athugasemdum sveitarfélagsins vegna málsins kemur fram að aðstæður kæranda hafi ekki fallið að reglunum og því hafi honum verið synjað um lán eða styrk á teymisfundi ráðgjafa- og íbúðadeildar. Félagsmálaráð Kópavogs hafi hins vegar snúið þeirri ákvörðun og tekið ákvörðun um að koma til móts við kæranda. Kærandi hafi verið á síðustu önn í námi og lánafyrirgreiðsla í banka vegna námslána hafi virst útilokuð vegna fjárhagserfiðleika hans. Félagsmálaráð hafi því veitt undanþágu frá 26. gr. reglnanna og ákveðið að veita honum lán eins og um námslán væri að ræða, í þeim tilgangi að kærandi gæti lokið námi sínu.
Kærandi byggir á því að hann eigi ekki rétt á láni frá LÍN þar sem hann sé á vanskilaskrá og því eigi hann í erfiðleikum með að greiða lán sveitarfélagsins til baka. Kveðst kærandi þurfa að bera mikinn kostnað vegna námsins og endurhæfingar.
Þegar kærandi sótti um fjárhagsaðstoð stundaði hann nám í grafískri miðlun hjá Tækniskólanum. Námið telst til sérnáms og er framhald grunnáms í upplýsinga- og fjölmiðlagreinum. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laga um Lánasjóð íslenskra námsmanna, nr. 21/1992, veitir sjóðurinn lán til framhaldsnáms við skóla sem gera sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og gerðar eru til háskólanáms hérlendis. Samkvæmt 2. gr. laganna er sjóðnum heimilt að veita öðrum námsmönnum námslán en þeim sem falla undir skilgreiningu 2. mgr. 1. gr. enda stundi þeir sérnám og setur stjórn sjóðsins nánari reglur um það til hvaða sérnáms skuli lánað. Samkvæmt gr. 1.2.2 í úthlutunarreglum LÍN fyrir námsárin 2011–2012, sem voru í gildi á því tímabili sem kærandi stundaði nám í gafískri miðlun, er að finna skilgreiningu á lánshæfu sérnámi. Þar segir að lánshæft sérnám á Íslandi sé löggilt iðnnám og annað a.m.k. eins árs starfsnám á framhaldsskólastigi, samþykkt af menntamálaráðuneytinu, sem fengið hefur jákvæða umsögn af viðkomandi starfsgreinaráði, og er ekki launað samkvæmt kjarasamningi umfram grunnframfærslu á Íslandi, sbr. gr. 3.1.1 og 3.2. Nánari grein fyrir lánshæfu sérnámi er að finna í fylgiskjali III með úthlutnarreglunum. Þar segir meðal annars að nám á upplýsinga- og fjölmiðlabraut sé lánshæft í fimm misseri að undaskyldu fyrsta misserinu. Nám kæranda telst til sérnáms og er framhald grunnáms í upplýsinga- og fjölmiðlagreinum og fellur þannig undir ákvæði 1.2.2 í úthlutunarreglum sjóðsins, sbr. 2. gr. laga um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Nám kæranda var því lánshæft hjá LÍN og átti hann því ekki rétt á fjárhagsaðstoð frá Kópavogsbæ samkvæmt 23. gr. reglnanna.
Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga veita sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað hvers konar þjónustu þau vilja veita. Þrátt fyrir það verða reglur um mat þess að vera málefnalegar. Hér háttar svo til að reglur þær sem gilda um fjárhagslega aðstoð sveitarfélagsins leiða í reynd til þess að ekki fer fram eiginlegt mat á aðstæðum kæranda og því hvort hann eigi rétt til félagslegrar aðstoðar eða ekki. Þar sem löggjafinn hefur eftirlátið stjórnvöldum mat til þess að geta tekið ákvörðun sem best hentar hag hvers aðila, með tilliti til allra aðstæðna, er stjórnvöldum óheimilt að afnema matið með því að setja til dæmis verkalagsreglu sem tekur til allra mála, sambærilegra sem ósambærilegra. Þrátt fyrir að stjórnvald hafi ákveðið að byggja mat sitt á nánar tilgreindum sjónarmiðum sem teljast málefnanleg verður mat stjórnvalds á þessum sjónarmiðum einnig að vera forsvaranlegt.
Ljóst er að kærandi stundar nám sem er lánshæft hjá LÍN. Hins vegar nýtur hann ekki réttar til námslána þar sem hann telst ekki lánshæfur skv. 5. mgr. 6. gr. laga um Lánasjóð íslenskra námsmanna, nr. 21/1992. Samkvæmt ákvæði 5.1.8 úhlutunarreglna LÍN fyrir skólaárið 2011–2012, sem giltu á því tímabili sem kærandi stundaði nám í grafískri miðlun, er skilyrði þess að teljast lánshæfur hjá sjóðnum að umsækjandi sé hvorki á vanskilaskrá né í vanskilum við sjóðinn þegar sótt er um nýtt lán og bú hans sé ekki til gjaldþrotameðferðar.
Af ákvæði 23. gr. reglna um félagsþjónustu Kópavogs má leiða að einstaklingur eigi ekki rétt á fjárhagsaðstoð frá sveitarfélaginu þegar honum standa önnur úrræði til boða. Í reglunum er hins vegar ekki fjallað um þau tilvik þegar einstaklingur stundar lánshæft nám en uppfyllir ekki skilyrði LÍN um lánshæfi, en í slíkum tilvikum standa þeim einstaklingum engin önnur úrræði til boða. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að það að útiloka kæranda með framangreindum hætti frá fjárhagsaðstoð og að teknu tilliti til 12. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, standist ekki fyrrgreindar grundvallarreglur íslensks réttar um rétt til félagslegrar aðstoðar. Með því að synja kæranda um námsstyrk, einungis af þeirri ástæðu að hann er í lánshæfu námi, án þess að fram fari mat á raunverulegum aðstæðum kæranda um hvort hann njóti réttar til láns hjá LÍN, er skilyrðum laga um félagslega aðstoð ekki fullnægt. Verður því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og vísa málinu aftur heim til löglegrar meðferðar þar sem mið er tekið af framangreindum sjónarmiðum.
Úrskurð þennan kváðu upp Bergþóra Ingólfsdóttir formaður, Sveinbjörg Birna Sveinbjörnsdóttir og Gunnar Eydal, meðnefndarmenn.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun félagsmálaráðs Kópavogs, dags. 19. september 2012, um synjun á umsókn A, um fjárhagsaðstoð er felld úr gildi og málinu vísað aftur heim til löglegrar meðferðar.
Bergþóra Ingólfsdóttir, formaður
Sveinbjörg Birna Sveinbjörnsdóttir Gunnar Eydal