Úrskurður nr. 4 - Ákvörðun Fiskistofu um að synja umsókn um viðbótaraflaheimildir í makríl.

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 16. nóvember 2022, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi 18. sama mánaðar, frá [A hf.], [B lögmanni] f.h. [C hf.], þar sem kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 1. nóvember 2022, um að synja um úthlutun viðbótaraflaheimilda í makríl til skipanna [D] og[E], þar sem umsóknir bárust ekki á tímabilinu 1. til 10. september 2022.

Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun Fiskistofu, dags. 1. nóvember 2022, um að synja um úthlutun viðbótaraflaheimilda í makríl til skipanna [D] og [E], þar sem umsóknir bárust ekki á tímabilinu 1. til 10. september 2022, verði felld úr gildi.

Einnig er þess krafist að lagt verði fyrir Fiskistofu að taka til greina umsókn [C hf.]., dags. 18. október 2022.

Málsatvik

Málsatvik eru þau að [C hf.] sótti hinn 18. október 2022, um viðbótaraflaheimildir í makríl, samtals 2.000 tonn fyrir skipin [D] og [E] á grundvelli reglugerðar nr. 725/2020, um ráðstöfun 4.000 lesta af viðbótaraflaheimildum í makríl.

Með bréfi, dags. 1. nóvember 2022, hafnaði Fiskistofa umsókn kæranda um úthlutun viðbótaraflaheimilda í makríl til skipanna [D] og [E], þar sem umsóknin barst ekki á tímabilinu 1. til 10. september 2022. Þar segir m.a. að bæði skipin séu í A-flokki í makríl. Um úthlutun viðbótaraflaheimilda í makríl gildi reglugerð nr. 725/2020, um ráðstöfun 4.000 lesta af viðbótaraflaheimildum í makríl. Í 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar segi að heimilt sé að úthluta allt að 4.000 tonnum í makríl til skipa í B-flokki að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Í 2. mgr. 2. gr. segi að eftir 15. september sé heimilt að úthluta til skipa í A-flokki því sem eftir sé af viðbótaraflaheimildum í makríl gegn greiðslu gjalds. [D] og [E] séu bæði skip í A-flokki í makríl og fari því um umsóknirnar eftir 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 725/2020, sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 944/2022. Ákvæðið mæli fyrir um að skipum í A-flokki sé heimilt að sækja um þær viðbótaraflaheimildir í makríl sem ekki hafi verið úthlutað til skipa í B-flokki fyrir lok ágúst. Fram komi að umsóknir skipa í A-flokki skuli berast til Fiskistofu á tímabilinu 1. til 10. september ár hvert og skuli Fiskistofa úthluta því sem eftir sé jafnt á milli umsækjenda eftir 15. september. Umsókn [C hf.] hafi borist þann 18. október 2022, þ.e. rúmum mánuði eftir tilskilinn frest samkvæmt 4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar, sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 944/2022. Gera megi ráð fyrir að framangreindur tímafrestur sé einkum til að Fiskistofa fái svigrúm til að vinna úr umsóknum áður en stofnunin úthluti því sem eftir sé í pottinum jafnt til þeirra skipa í A-flokki sem sæki um. Sú staða hafi ekki verið uppi í haust þar sem engar umsóknir hafi borist innan tilskilins frests og séu því enn eftir heimildir í pottinum. Fiskistofa telji að stofnuninni sé ekki  heimilt að úthluta viðbótaraflaheimildum í makríl á grundvelli umsókna sem berist utan þess frests, þrátt fyrir að enn séu óúthlutaðar makrílheimildir í pottinum. Af þeirri ástæðu verði Fiskistofa að synja um úthlutun á 1.000 tonnum af makríl til hvors skips um sig sem séu [D] og [E].

Þá kom þar fram að ákvörðunina megi kæra til matvælaráðuneytisins innan tiltekins kærufrests sem er 3 mánuðir, sbr. 1. mgr. 26. gr. og 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með bréfi, dags. 16. nóvember 2022, kærði [A hf.], [B, lögmaður] f.h. [C hf],  til matvælaráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 1. nóvember 2022, um að synja um úthlutun viðbótaraflaheimilda í makríl til skipanna [D] og [E], þar sem umsóknir bárust ekki á tímabilinu 1. til 10. september 2022.

Í stjórnsýslukæru segir að [C hf.] hafi þann 18. október 2022, sótt um viðbótaraflaheimildir í makríl, samtals 2.000 tonn fyrir bæði skipin á grundvelli reglugerðar nr. 725/ 2020. Í reglugerðinni komi fram í 2. mgr. 2. gr. að heimilt sé eftir 15. september að úthluta til skipa í A-flokki því sem eftir sé af úthlutun viðbótaraflaheimilda hvers árs gegn greiðslu gjalds. Skilyrði samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar sé að skip hafi veitt a.m.k. 50% af áður úthlutuðum viðbótaraflaheimildum. Ágreiningslaust sé að skip [C hf.] hafi fallið undir þetta skilyrði. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar annist Fiskistofa úthlutun viðbótaraflaheimilda gegn greiðslu gjalds á grundvelli umsókna og skuli úthluta aflaheimildum vikulega á grundvelli umsókna sem hafi borist undanfarna viku. Í 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar komi fram að á heimasíðu Fiskistofu skuli vikulega birta upplýsingar um magn makríls sem til ráðstöfunar sé. Í 4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar segi að skip í A-flokki skuli sækja um sinn hlut af viðbótaraflaheimildum til Fiskistofu fyrir 10. september ár hvert og að Fiskistofa skuli úthluta því sem eftir sé jafnt á milli umsækjenda 16. september ár hvert. Eins og komi fram í hinni kærðu ákvörðun hafi umsókn [C hf.] borist 18. október, þ.e. rúmum mánuði eftir tilskilinn frest. Engin önnur útgerð í landinu hafi sótt um úthlutun. Ástæða þess sé sú að Fiskistofa hafi ekki auglýst þessa úthlutun, eins og hún hafi gert öll árin á undan og hafi borið að gera að mati [C hf.], sbr. fskj. II sem sé auglýsing frá 6. september 2021. Með því hafi Fiskistofa brotið gegn reglugerðinni sem stofnuninni beri að starfa eftir, auk þess sem úthlutun hafi alltaf verið auglýst. Fiskistofu beri að upplýsa vikulega um magn makríls sem til ráðstöfunar sé. Auglýsing á pottinum hefði því verið í samræmi við reglugerðina auk þess að vera góð stjórnsýsla. [C hf.] líti svo á að rétt túlkun reglugerðarinnar sé sú að hafi Fiskistofa ekki upplýst um að potturinn sé laus til umsóknar á tímabilinu 1. til 10. september sé heimilt að úthluta til skipa í A-flokki eftir 15. september. Í því felist að Fiskistofa hefði átt að taka gilda umsókn [C hf.] sem barst 18. október 2022. Einnig skipti hér máli reglur um réttmætar væntingar í stjórnsýslurétti. [C hf.] eigi ekki að líða fyrir upplýsingaskort Fiskistofu, sem að auki hafi verið í andstöðu við reglugerðina. [C hf.] miði sókn og veiði út frá því að geta sótt um þetta aflamark eins og undanfarin ár. Um verulega hagsmuni sé að ræða fyrir [C hf.]

Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni í ljósritum: 1) Ákvörðun Fiskistofu, dags. 1. nóvember 2022. 2) Auglýsing um sérstaka makrílúthlutun í A-flokki, dags. 6. september 2021.

Með tölvubréfi, dags. 25. nóvember 2022, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun, auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Umsögn Fiskistofu, dags. 16. desember 2022, barst ráðuneytinu með tölvubréfi, dags. sama dag. Þar segir m.a. að ákvæði 10. gr. b laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sé svohljóðandi: „Ráðherra er heimilt að ráðstafa allt að 4.000 lestum af aflaheimildum í makríl til skipa í B-flokki. Hvert skip á kost á að fá úthlutað aflaheimildum í makríl gegn gjaldi sem á hverjum tíma skal nema sömu fjárhæð og veiðigjald fyrir makríl. Eftir 15. september ár hvert er ráðherra heimilt að ráðstafa því sem eftir er til fiskiskipa í A-flokki gegn sama gjaldi. Ráðherra skal setja nánari reglur um framkvæmd úthlutunar samkvæmt þessari grein.“ Reglugerð nr. 725/2020 sé sett samkvæmt heimild í nefndu lagaákvæði. Reglugerðinni hafi verið breytt með reglugerð nr. 944/2022. Útgáfudagur breytingarreglugerðarinnar í Stjórnartíðindum sé 17. ágúst 2022. Í breytingarreglugerðinni hafi 4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar m.a. verið breytt á þann veg að skipum í A-flokki sé heimilt að sækja um þær viðbótaraflaheimildir í makríl sem Fiskistofa hefur ekki úthlutað til skipa í B-flokki fyrir lok ágúst ár hvert. Tilgreint sé í ákvæðinu að umsóknir skipa í A-flokki skuli berast Fiskistofu á tímabilinu 1. til 10. september ár hvert. Umsókn kæranda hafi borist 18. október 2022. Kærandi segi að Fiskistofu hafi borið að auglýsa á vefsíðu stofnunarinnar og að hægt hafi verið að sækja um viðbótaraflaheimildir í makríl fyrir skip í A-flokki, með sama hætti og gert hafi verið árin á undan. Kærandi virðist halda því fram að Fiskistofa hafi brotið gegn reglugerðinni með því að auglýsa ekki og því sé rétt túlkun reglugerðarinnar sú að Fiskistofu sé heimilt að úthluta viðbótaraflaheimildum í makríl til skipa í A-flokki eftir 15. september, á grundvelli umsóknar [C hf.], sem hafi borist 18. október 2022. Samkvæmt umræddum stjórnvaldsfyrirmælum sé Fiskistofu ekki skylt að auglýsa að opið sé fyrir umsóknir skipa í A-flokki á viðbótaraflaheimildum í makríl, enda komi skýrt fram í stjórnvaldsfyrirmælum hvenær umsóknartíminn sé. Kæranda hafi því mátt vera ljóst af lestri þeirra að hægt væri að sækja um fyrir skip í A-flokki á tímabilinu 1. til 10. september. Fiskistofa fallist þó á að það hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að vekja athygli á umsóknartímanum á vefsíðu stofnunarinnar eins og gert hafði verið undanfarin ár, þó svo að það hafi verið umfram lagaskyldu. Í því samhengi sé tekið fram að stofnunin verði að hafa í huga forgangsröðun mannafla í þágu lögbundinna verkefna, auk þess sem á umræddum tíma séu miklar annir hjá starfsmönnum Fiskistofu sem tengist uppgjöri fiskveiðiáramóta. Þá verði ekki fallist á þá túlkun kæranda að skortur á upplýsingagjöf á vefsíðu Fiskistofu leiði til þess að Fiskistofu sé heimilt að úthluta viðbótaraflaheimildum í makríl til skipa í A-flokki á grundvelli umsóknar sem barst þegar umsóknarfrestur var liðinn. Sé vilji til þess að Fiskistofa úthluti viðbótaraflaheimildum í makríl til skipa í A-flokki sem sæki um eftir að umsóknarfrestur sé liðinn verði að huga að jafnræði þeirra sem gætu hafa viljað sækja um en gerðu það ekki með hliðsjón af ákvæði reglugerðarinnar. Einnig yrði að gera viðeigandi breytingar á reglugerðinni þannig að Fiskistofu yrði heimilt að úthluta. Að teknu tilliti til lögmætisreglunnar og þess að umsókn kæranda hafi ekki borist á því tímabili sem tilgreint sé í reglugerðinni verði ekki séð að Fiskistofu hafi verið heimilt að víkja frá skýrum stjórnvaldsfyrirmælum. Fiskistofa vísi að öðru leyti til forsendna í hinni kærðu ákvörðun og telji að staðfesta beri hana.

Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu í ljósritum: 1) Ákvörðun Fiskistofu, dags. 1. nóvember 2022. 2) Umsókn kæranda, dags. 18. október 2022.

Með tölvubréfum, dags. 19. desember 2022, sendi ráðuneytið ljósrit af framangreindri umsögn Fiskistofu til lögmanns kæranda og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við hana. Einnig sendi ráðuneytið lögmanni kæranda annað tölvubréf, dags. 18. janúar 2023, um sama efni. Frestur til að skila athugasemdum var veittur til og með 27. janúar 2023.

Engar athugasemdir bárust ráðuneytinu athugasemdir frá lögmanni kæranda við framangreinda umsögn Fiskistofu, dags. 16. desember 2022.

Rökstuðningur

I.  Stjórnsýslukæra í máli þessu barst matvælaráðneytinu 18. nóvember 2022. Kæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og er kærufrestur 3 mánuðir frá því kæranda var kunnugt um ákvörðun, sbr. 27. gr. sömu laga. Ákvörðun í málinu er dags. 1. nóvember 2022 og var kærufrestur því ekki liðinn þegar kæran barst ráðuneytinu. Kæran verður því tekin til efnismeðferðar.

II. Í máli þessu er þess krafist að felld verði úr gildi hin kærða ákvörðun Fiskistofu, dags. 1. nóvember 2022, um að synja um úthlutun viðbótaraflaheimilda í makríl til skipanna [D] og [E] þar sem umsóknin barst ekki á tímabilinu 1. til 10. september 2022. Einnig er þess krafist að lagt verði fyrir Fiskistofu að taka til greina umsókn [C hf.], dags. 18. október 2022.

III.  Um stjórn makrílveiða íslenskra fiskiskipa gilda laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og ákvæði laga nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands. Einnig hafa gilt um makrílveiðar íslenskra fiskiskipa ákvæði reglugerða fyrir tiltekin fiskveiðiár sem settar hafa verið árlega þar sem kveðið hefur verið á um leyfisskyldu og aðra framkvæmd veiðanna.

Makríll hefur verið skilgreindur sem deilistofn, þ.e. stofn sem veiðist bæði innan og utan lögsögu Íslands. Fram til ársins 2008 voru makrílveiðar íslenskra skipa innan efnahagslögsögunnar frjálsar. Á árunum 2009-2018 voru makrílveiðar leyfisskyldar með tilteknum skilyrðum sem sett voru í reglugerðum fyrir hvert fiskveiðiár. Með lögum nr. 46/2019 lögfest ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 151/1996 um að aflamarksstjórn verði tekin upp við veiðar á makríl og að aflahlutdeild verði úthlutað til skipa á grundvelli tíu bestu aflareynsluára þeirra á árunum 2008-2018, að báðum árum meðtöldum. Þar kemur fram hvernig aflahlutdeildum skuli úthlutað og við hvaða reglur og sjónarmið skuli miðað. Einnig voru með lögum nr. 46/2019 gerðar tilteknar breytingar á 8. gr. laga nr. 116/2006 sem fjallar um hlutdeildarsetningu tegunda fiskstofna þess efnis að þar er nú gert ráð fyrir að úthlutað sé veiðiheimildum í makríl sem skiptast í tvo flokka, A- og B-flokk. Í A-flokki er aflahlutdeild úthlutað á grundvelli veiðireynslu með öðrum veiðarfærum en línu og handfærum. Í B-flokki er aflahlutdeild úthlutað á grundvelli veiðireynslu með línu og handfærum.

Þá var með lögum nr. 46/2019 lögfest nýtt ákvæði sem varð 10. gr. b, um heimild ráðherra til að úthluta allt að 4.000 lestum af viðbótaraflaheimildum í makríl ár hvert.

IV. Í 10. gr. b í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. lög nr. 46/2019, um breytingu á fyrrnefndu lögunum, kemur fram að ráðherra er heimilt að ráðstafa allt að 4.000 lestum af aflaheimildum til skipa í B-flokki. Hvert skip á kost á að fá úthlutað aflaheimildum í makríl gegn gjaldi sem á hverjum tíma skal nema sömu fjárhæð og veiðigjald fyrir makríl. Eftir 15. september er ráðherra heimilt að ráðstafa því sem eftir er til fiskiskipa í A-flokki gegn sama gjaldi. Ráðherra setur nánari reglur um framkvæmd úthlutunar samkvæmt þessari grein.

Á grundvelli framangreinds ákvæðis hefur ráðherra sett reglugerð nr. 725/2020, um ráðstöfun 4.000 lesta af viðbótaraflaheimildum í makríl, sbr. reglugerð nr. 944/2022, um (1.) breytingu á framangreindri reglugerð. Í 1. gr. segir m.a. að reglugerðin gildi um úthlutun viðbótaraflaheimilda í makríl samkvæmt ákvæði 10. gr. b. í lögum nr. 116/2006. Í 2. gr. segir að heimilt sé að úthluta allt að 4.000 lestum af viðbótaraflaheimildum í makríl ár hvert til skipa í B-flokki gegn greiðslu gjalds. Úthluta skuli allt að 50 lestum í senn. Ekkert skip geti fengið úthlutað viðbótaraflaheimildum fyrr en skip hafi veitt 75% af úthlutuðu aflamarki í makríl. Þessi takmörkun gildi ekki fyrir skip sem fá úthlutað 30 tonnum af aflamarki í makríl eða minna. Eftir 15. september skuli úthluta til skipa í A-flokki því sem eftir sé gegn greiðslu gjalds. Í 3. gr. segir að úthlutun viðbótaraflaheimilda samkvæmt reglugerðinni í annað sinn eða síðar sé bundin því skilyrði að skip hafi veitt a.m.k. 50% af áður úthlutuðum viðbótaraflaheimildum. Í 4. gr. segir að óheimilt sé að framselja aflaheimildir í makríl af skipi í B-flokki sem hafi fengið úthlutað samkvæmt reglugerðinni á veiðitímabilinu og að heimilt sé að flytja tiltekið magn yfir á næsta fiskveiðiár. Í 5. gr. kemur fram að Fiskistofa annast úthlutun viðbótaraflaheimilda gegn greiðslu gjalds á grundvelli umsókna og skal úthluta aflaheimildum vikulega á grundvelli umsókna sem borist hafa undanfarandi viku. Ef umsóknir um viðbótaraflaheimildir eru umfram þær aflaheimildir sem til ráðstöfunar eru skal Fiskistofa skipta því sem til ráðstöfunar er jafnt á milli umsækjenda, enda hafi umsækjandi ekki sótt um minna magn en því nemur. Verð á viðbótaraflaheimildum í makríl skal nema sömu fjárhæð og veiðigjald fyrir makríl og skal það greitt Fiskistofu fyrir úthlutun. Hafi gjald ekki verið greitt í síðasta lagi á öðrum virkum degi úthlutunarviku fellur niður réttur útgerðar til úthlutunar á grundvelli umsóknarinnar. Á heimasíðu Fiskistofu skal vikulega birta upplýsingar um magn makríls sem til ráðstöfunar er. Skip í A-flokki skulu sækja um sinn hlut af viðbótaraflaheimildum til Fiskistofu fyrir 10. september ár hvert og skal Fiskistofa úthluta því sem eftir er jafnt á milli umsækjenda 16. september ár hvert.

V.  Umsókn [C hf.] barst 18. október 2022, þ.e. rúmum mánuði eftir tilskilinn frest samkvæmt 4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar, sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 944/2022 og bar Fiskistofu samkvæmt því að hafna umsókninni. Þótt engar umsóknir hafi borist innan tilskilins frests og enn hafi því verið eftir heimildir til ráðstöfunar þegar kærandi sótti um breytir það ekki framangreindri niðurstöðu.

Þá er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður í stjórnsýslukæru og öðrum gögnum geti ekki haft áhrif á úrlausn þessa máls.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki séu forsendur fyrir að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 1. nóvember 2022, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun viðbótaraflaheimilda í makríl til skipanna [D] og [E] samkvæmt 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 725/2020, sbr. reglugerð nr. 944/2022.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 1. nóvember 2022, um að synja um úthlutun viðbótarheimilda í makríl til skipanna [D]) og [E].