A-134/2001 Úrskurður frá 15. nóvember 2001
ÚRSKURÐUR
Hinn 15. nóvember 2001 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-134/2001:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 22. október sl., kærði […], alþingismaður, synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dagsetta 9. október sl., um að veita henni aðgang að fjárlagatillögum lögreglustjórans í Reykjavík fyrir árið 2002.
Með bréfi, dagsettu 23. október sl., var kæran kynnt dóms- og kirkjumálaráðuneytinu og því veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 5. nóvember sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit af þeim gögnum, sem kæran laut að, innan sama frests. Umsögn ráðuneytisins, dagsett 5. nóvember sl., barst innan tilskilins frests, ásamt umbeðnum fjárlagatillögum og greinargerð frá fjármálaráðuneytinu, dagsettri sama dag.
Málsatvik
Atvik málsins eru þau að með tölvubréfi, dagsettu 1. október sl., fór kærandi fram á það við dóms- og kirkjumálaráðuneytið að fá afhent afrit af fjárlagatillögum lögreglustjórans í Reykjavík til ráðuneytisins fyrir árið 2002. Beiðni sinni til stuðnings vísaði kærandi til rökstuðnings og niðurstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál í úrskurði, uppkveðnum 24. september sl., í málinu nr. A-130/2001. Samkvæmt þeim úrskurði var ráðuneytinu gert skylt að veita kæranda aðgang að fjárlagatillögum lög-reglu-stjórans í Reykjavík fyrir árin 2000 og 2001, ásamt gögnum og rökstuðningi er þeim fylgdu.
Dóms- og kirkjumálaráðuneytið synjaði beiðni kæranda að svo stöddu með bréfi, dagsettu 9. október sl., þar sem fram kemur að sú afstaða byggist á gagnályktun frá svofelldum málslið í niðurstöðu framangreinds úrskurðar: "Í því efni skiptir og máli að um er að ræða gögn sem varða undirbúning að gerð frumvarpa til fjárlaga, er hafa verið lögð fram og samþykkt á Alþingi, sbr. 1. mgr. 8. gr., sbr. 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga." Á þessum grundvelli telur ráðuneytið að réttur til aðgangs taki ekki til fjárlagatillagna vegna frumvarpa sem ekki hafa verið samþykkt á Alþingi. Á hinn bóginn er því lýst yfir að kæranda verði veittur aðgangur að umbeðnum tillögum þegar frumvarp til fjárlaga fyrir næsta ár hafi verið samþykkt, ef eftir því verði óskað.
Í kæru til úrskurðarnefndar dregur kærandi í efa að fyrir hendi séu skilyrði til að takmarka aðgang að hinum umbeðnu gögnum skv. 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, þar sem útilokað sé að í gögnunum sé að finna upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir, aðrar en þær sem fjárlagafrumvarpið geri þegar ráð fyrir og séu þar með á almanna vitorði. Ráðstafanir, sem einstakar stofnanir hafi óskað eftir, en ekki sé tillit tekið til í frumvarpinu, geti hins vegar ekki talist fyrirhugaðar af hálfu ríkisins. Verði allt að einu fallist á að 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga geti átt við um aðgang að tillögunum, telur kærandi að takmarkanir samkvæmt því ákvæði hafi fallið niður við framlagningu fjárlagafrumvarpsins á Alþingi, sbr. 1. mgr. 8. gr. upplýsinglaga.
Í kærunni segir ennfremur orðrétt: "Mikilvægt er, að frá því að fjárlagafrumvarp er lagt fram á Alþingi og þar til það er endanlega afgreitt, að þeir sem um það fjalla hafi sem besta yfirsýn og upplýsingar um hvaðeina sem liggur að baki þeim tillögum sem stjórnvöld setja fram. Þegar fjárþörf einstakra stofnana er metin er nauðsynlegt og eðlilegt að fyrir liggi hvað viðkomandi stofnun sjálf telur fjárþörfina mikla. Þetta er nauðsynlegt til að fagleg umræða geti farið fram um fjárþörf einstakra stofnana við umfjöllun og meðferð fjárlagafrumvarpsins innan þings og utan."
Í umsögn dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til úrskurðarnefndar er m.a. bent á að ný útgjaldatilefni komi oft í ljós frá því að frumvarp til fjárlaga er lagt fram og þar til það er afgreitt á Alþingi. Ný útgjöld kunni að vera mætt með tillögum um að lækka aðra útgjaldaliði frumvarpsins, í samræmi við grundvallarreglu svonefndrar ramma-fjárlaga-gerðar. Þeim kunni þó einnig að vera mætt með því að breyta tekjuhlið fjár-laga eða draga úr tekjuafgangi. Allt sé þetta samslungið og til þess fallið að hafa áhrif á ýmsar ráðstafanir úti í þjóðfélaginu. Ráðuneytið telur því að ekki einasta í þessu tilviki, heldur einnig almennt, eigi ekki að veita aðgang að þeim tillögum sem mótað geti endanlega gerð fjárlaga. Með tilliti til 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga sé jafnframt mjög þýðingarmikið að geta vegið og metið hinar ýmsu hugmyndir, sem upp koma í fjárlagaferlinu, án þess að þær séu í kastljósi fjölmiðla og undir þrýstingi frá hinum ýmsu hagsmunaaðilum í samfélaginu. Af þeim sökum sé nauðsynlegt að aðgangur að fjárlagatillögum hinna ýmsu stofnana ríkisins sé ekki leyfður, fyrr en eftir að fjárlög hafi verið endanlega afgreidd.
Í greinargerð fjármálaráðuneytisins, sem fylgdi umsögn dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, kemur m.a. fram að það yrði til að grafa undan fjárstjórn ríkisins ef opnað yrði fyrir aðgang almennings að tillögum einstakra ríkisstofnana og hefja nýjan fjár-lagaferil að hausti ár hvert, eftir að forgangsröðun verkefna er lokið og flókið ferli ákvarðana að baki. Eðlilegra sé að slíkar upplýsingar verði opinberar, eftir að fjárlög hafa verið samþykkt og komi til umræðu við gerð fjárlaga fyrir næsta ár. Frumvarp til fjárlaga sé að sjálfsögðu tillaga ríkisstjórnarinnar sem lögð sé fyrir Alþingi. Fjárlaga-nefnd þingsins fari síðan gaumgæfilega yfir forsendur frumvarpsins og kanni hversu traustar þær séu. Í nefndinni eigi sæti fulltrúar stjórnar og stjórnarandstöðu og hún geti kallað eftir þeim upplýsingum, sem hún telji sig þurfa, bæði frá ráðuneytum og einstökum stofnunum.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
1.
Í 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er að finna svohljóðandi ákvæði: "Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, er m.a. komist svo að orði um þetta ákvæði: "Í þessari grein er kveðið á um gildissvið laganna. Gert er ráð fyrir að þau taki til allrar stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga með sama hætti og stjórnsýslulög. Þannig taka lögin til þeirrar starfsemi sem heyrir undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins. Utan gildissviðs þeirra fellur hins vegar Alþingi og stofnanir þess, svo sem umboðsmaður Alþingis og ríkisendurskoðun."
Samkvæmt þessu fellur það utan gildissviðs upplýsingalaga þegar alþingismaður óskar eftir upplýsingum frá einstökum ráðherrum og ráðuneytum þeirra innan vébanda Alþingis, t.d. í formi fyrirspurnar, sbr. 54. gr. stjórnarskrárinnar og 49. gr. laga nr. 55/1991 um þingsköp Alþingis. Hins vegar er ekkert því til fyrirstöðu að alþingismaður óski eftir aðgangi að gögnum hjá stjórnvöldum, þ. á m. ráðuneytum, á grundvelli upplýsingalaga eins og hver annar. Þar sem kærandi hefur valið þá leið í því máli, sem hér er til úrlausnar, ber úrskurðarnefnd um upplýsingamál að leysa úr kærunni samkvæmt II. kafla upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 14. gr. þeirra.
2.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4. - 6. gr."
Kærandi hefur sem fyrr segir farið fram á aðgang að fjárlagatillögum lögreglustjórans í Reykjavík fyrir árið 2002 sem sendar voru dóms- og kirkjumálaráðuneytinu vegna undirbúnings að gerð frumvarps til fjárlaga fyrir það ár. Synjun ráðuneytisins á beiðni kæranda er byggð á ákvæði 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga sem er svohljóðandi: "Heimilt er að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um: … 4. fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum ríkis eða sveitarfélaga ef þau yrðu þýðingarlaus eða næðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði".
Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, er m.a. gerð svofelld grein fyrir þessu ákvæði: "Markmið þessa ákvæðis er að hindra að nokkur geti aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera. Með ráðstöfunum á vegum ríkis og sveitarfélaga er m.a. átt við fyrirhugaðar ráðstafanir í fjármálum, svo sem aðgerðir í gjaldeyrismálum, skattamálum, tollamálum og öðrum málum er varða tekjuöflun hins opinbera. Á sama hátt falla hér undir ráðstafanir sem ætlað er að tryggja öryggi, svo sem fyrirhugaðar eftirlitsaðgerðir lögreglu og annarra yfirvalda í þágu umferðaröryggis. - Enn fremur er heimilt samkvæmt þessum tölulið að takmarka aðgang almennings að gögnum sem lúta að fyrirhuguðum ráðstöfunum í kjaramálum starfsmanna ríkis og sveitarfélaga til þess að tryggja jafnræði í kjarasamningum hins opinbera og viðsemjenda þess. Undanþágunni verður einnig beitt í tengslum við hagræðingu og breytingu í rekstri opinberra stofnana og fyrirtækja … Ákvæðið gerir ráð fyrir því að stjórnvald meti sjálfstætt í hverju tilviki hverjar afleiðingar það hefði ef ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir. Séu líkur á því að árangur skerðist, þó ekki sé nema að litlu leyti, myndi stjórnvaldi að öllu jöfnu vera heimilt að synja um að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli þessa ákvæðis. Þegar þær ráðstafanir eru afstaðnar sem 4. tölul. tekur til er almenningi heimill aðgangur að gögnunum nema ákvæði 5. gr. eða 1.–3. tölul. 6. gr. eigi við, sbr. 1. mgr. 8. gr. frumvarpsins."
3.
Í 41. gr. stjórnarskrárinnar er svo fyrir mælt: "Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum." Ennfremur er svohljóðandi ákvæði að finna í 42. gr. hennar: "Fyrir hvert reglulegt Alþingi skal, þegar er það er saman komið, leggja frumvarp til fjárlaga fyrir það fjárhagsár, sem í hönd fer, og skal í frumvarpinu fólgin greinargerð um tekjur ríkisins og gjöld."
Í samræmi við 42. gr. stjórnarskrárinnar er það hlutverk fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkisstjórnar, að leggja fyrir Alþingi frumvarp til fjárlaga fyrir það ár sem í hönd fer. Að lokinni fyrstu umræðu um frumvarpið skal því vísað til fjárlaganefndar þingsins og síðan að nýju að lokinni annarri umræðu, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 55/1991 um þingsköp Alþingis. Í 3. mgr. 25. gr. er að finna svofellt ákvæði: "Fjárlaganefnd á rétt á að fá þær upplýsingar sem hún telur nauðsynlegar um rekstur og fjárhagsáætlanir fyrirtækja og stofnana sem óska eftir framlögum úr ríkissjóði. Enn fremur er þeim stofnunum ríkisins, er fást við efnahagsmál, skylt að veita nefndinni upplýsingar og aðstoð sem hún þarf á að halda við afgreiðslu þingmála."
Í III. kafla laga nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins er kveðið á um efni frumvarps til fjárlaga, umram það sem segir í 42. gr. stjórnarskrárinnar. Þannig er t.d. í niðurlagi 1. mgr. 21. gr. laganna gert ráð fyrir að þar skuli "fyrir fram leitað heimilda til greiðslna úr ríkissjóði, eftirgjafar krafna og til að gera hvers konar samninga um fjárhagslegar skuldbindingar fyrir ríkissjóð og ríkisstofnanir." Samkvæmt 2. og 3. mgr. 22. gr. skulu þar sýndar tekjur ríkissjóðs "eftir meginflokkum tekna og helstu skattstofnum", svo og gjöld ríkissjóðs, "sundurliðuð eftir ábyrgðarsviðum og viðfangsefnum". Í 23. gr. segir síðan orðrétt: "Sé í fjárlagafrumvarpi gert ráð fyrir breytingum á lögbundnum tekjustofnum eða lögbundnum framlögum úr ríkissjóði skulu breytingar á hlutað-eigandi sérlögum teknar upp í frumvarpið. Gildistími breytinga samkvæmt þessari grein skal vera hinn sami og fjárlaga. Í frumvarpi til fjárlaga skal vera sérstakt yfirlit um stöðu og ráðstöfun markaðra tekna og lögbundinna framlaga." Samkvæmt 24. gr. skal þar og "gerð grein fyrir tekjuáætlun ríkissjóðs og útgjaldaáformum æðstu stjórnar ríkisins, ráðuneyta, ríkisstofnana, ríkisfyrirtækja og lánastofnana". Þá skal þar jafnframt "koma fram áætlun um rekstrarafkomu, arðgreiðslur, fjárfestingu, lántökur og lánveitingar einstakra aðila í B- og C-hluta ríkisreiknings", sbr. 1. mgr. 25. gr. Að lokum skal þess getið að í frumvarpi til fjárlaga "skal leitað heimilda til lántöku, lánveitinga og ríkisábyrgða á fjárlagaárinu", sbr. 26. gr. umræddra laga.
Samkvæmt 41. gr. stjórnarskrárinnar er fjárveitingavaldið í höndum Alþingis. Þótt frumvarp til fjárlaga marki að sjálfsögðu stefnu ríkisstjórnarinnar í ríkisfjármálum fyrir það ár, sem í hönd fer, tekur frumvarpið ávallt verulegum breytingum í meðförum þingsins.
Í 3. mgr. 21. gr. laga nr. 88/1997 er gert ráð fyrir því að við undirbúning að gerð frumvarps til fjárlaga skili einstakar stofnanir og fyrirtæki ríkisins fjárlagatillögum sínum til viðkomandi ráðuneytis. Hvert ráðuneyti skilar síðan fjárlagatillögum sínum, þ. á m. tillögum um tekjur og gjöld þeirra stofnana og fyrirtækja sem undir það heyra, til fjármálaráðuneytisins sem gengur að lokum frá frumvarpinu.
Tillögur einstakra stofnana og fyrirtækja ríkisins kunna að geyma fyrirætlanir og ráðagerðir um þau atriði, sem samkvæmt framansögðu skulu koma fram í frumvarpi til fjárlaga, þ. á m. um margvíslegar ráðstafanir í ríkisfjármálum. Almenn vitneskja um slíkar ráðstafanir, áður en tekin hefur verið afstaða til þeirra af hálfu fjármálaráherra og ríkisstjórnar við gerð fjárlagafrumvarps, gæti augljóslega leitt til þess að þær næðu ekki tilætluðum árangri.
Þótt fjárlagatillögur einstakra stofnana og fyrirtækja ríkisins séu ekki lagðar fyrir Alþingi eða fjárlaganefnd þingsins er ekki loku fyrir það skotið að hugmyndir og ráðagerðir um ráðstafanir í ríkisfjármálum, sem þar koma fram, geti haft áhrif á breytingar, sem þingið kann að gera á frumvarpi til fjárlaga, sbr. t.d. fyrrgreint ákvæði í 3. mgr. 25. gr. laga nr. 55/1991 um rétt fjárlaganefndar til "að fá þær upplýsingar sem hún telur nauðsynlegar um rekstur og fjárhagsáætlanir fyrirtækja og stofnana sem óska eftir framlögum úr ríkissjóði". Fyrr en Alþingi hefur samþykkt frumvarp til fjárlaga og forseti Íslands staðfest það, sbr. 26. gr. stjórnarskrárinnar, hefur heldur ekki verið tekin endanleg ákvörðun um þær ráðstafanir í ríkisfjármálum sem kveða skal á um í fjárlögum. Sé almenningi veittur ótakmarkaður aðgangur að fjárlaga-tillögum einstakra stofnana og fyrirtækja, meðan frumvarpið er til meðferðar á Alþingi, er því hugsanlegt að ráðstafanir, sem fram koma í fjárlögum eða þar er gert ráð fyrir, næðu ekki tilætluðum árangri, sbr. niðurlag 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Eins og tekið er fram í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga, er með orðalaginu í upphafi 6. gr. laganna, "þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast", vísað til þess að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðinu. Orðalagið hefur því takmarkaða sjálfstæða þýðingu.
Þegar leyst er úr því álitaefni, hvort veita beri aðgang að gögnum á grundvelli upplýsingalaga með tilliti til almannahagsmuna, leikast á tvö andstæð sjónarmið. Annars vegar er um að ræða rétt almennings til að fylgjast með því, sem stjórnvöld hafast að, og hins vegar möguleika stjórnvalda til að halda upplýsingum leyndum í þágu mikil-vægra almannahagsmuna. Úrskurðarnefnd lítur svo á að tekið sé tillit til beggja þessara sjónarmiða með því að stjórnvöld eigi þess kost að synja almenningi um aðgang að öllum þeim gögnum, sem tekin hafa verið saman við undirbúning að gerð fjárlaga og hafa að geyma hugmyndir og ráðagerðir einstakra stjórnvalda um ráð-stafanir í ríkisfjármálum, meðan frumvarp til fjárlaga er til meðferðar á Alþingi og þar til lögin hafa verið samþykkt. Eftir það eigi aðgangur að slíkum gögnum alla jafna að vera heimill, sbr. úrskurð nefndarinnar, uppkveðinn 24. september sl., í málinu nr. A-130/2001.
Með skírskotun til alls þess, sem að framan segir, er það niðurstaða úrskurðarnefndar að staðfesta beri þá ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að synja kæranda um aðgang að umbeðnum fjárlagatillögum lögreglustjórans í Reykjavík á grundvelli upp-lýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Staðfest er sú ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að synja kæranda, […], um aðgang að fjárlagatillögum lögreglustjórans í Reykjavík fyrir árið 2002 á grundvelli upplýsingalaga.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson