A-136/2001 Úrskurður frá 30. nóvember 2001
ÚRSKURÐUR
Hinn 30. nóvember 2001 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-136/2001:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 29. október sl., kærði […] synjun heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dagsetta 24. s.m., um að veita honum aðgang að öllum gögnum um könnun þess á örverufræðilegu ástandi á ís úr vél og um aðbúnað á hverjum sölustað um sig.
Með bréfi, dagsettu 29. október sl., var kæran kynnt heilbrigðiseftirlitinu og því veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 8. nóvember sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit þeirra gagna, sem kæran lýtur að, innan sama frests. Umsögn heilbrigðiseftirlitsins, dagsett 7. nóvember sl., barst innan tilskilins frests. Með bréfi, dagsettu 9. s.m., voru nefndinni send eftirtalin gögn málsins:
1) Skýrsla matvælasviðs heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dagsett í október 2001, um könnun á örverufræðilegum gæðum á ís úr vél.
2) Eftirlitsskýrslur, gögn um rannsóknarniðurstöður og bréfaskipti við 51 sölustað íss í tilefni af þeim.
3) Eftirlitsskýrslur, gögn um rannsóknarniðurstöður og bréfaskipti við tvo framleiðendur ísblandna í tilefni af þeim.
Í fjarveru Eiríks Tómassonar og Elínar Hirst tóku varamennirnir Steinunn Guðbjartsdóttir og Ólafur E. Friðriksson sæti þeirra við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur gerði sl. sumar könnun á örverufræðilegu ástandi á ís úr vél og á aðbúnaði á sölustöðum í Reykjavík. Í fréttatilkynningu frá heilbrigðiseftirlitinu, dagsettri 18. október sl., kom fram að könnunin hefði verið gerð í þeim tilgangi að fá yfirsýn yfir örverufræðilegt ástand íss úr vél og almenns aðbúnaðar á íssölustöðum. Könnunin hefði náð til 51 sölustaðar og tveggja tilgreindra framleiðenda ísblandna á svæðinu. Samkvæmt upplýsingum sem nefndin hefur aflað er það yfirgnæfandi meirihluti sölustaða í umdæmi heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur.
Um niðurstöður könnunarinnar sagði m.a. að þær sýndu að örverufræðilegt ástand íss úr vél á sölustöðum í Reykjavík hafi verið óviðunandi og lítið breyst síðan síðasta könnnun var gerð árið 1997. Þá voru helstu niðurstöður dregnar saman á eftirfarandi hátt í tilkynningunni:
· Aðbúnaður á sölustað til þrifa á ísvélum var yfirleitt nokkuð góður en hinsvegar vantaði víða fullnægjandi aðstöðu til handþvotta utan salernis og einnig virtist vera nokkur misbrestur á að hún væri notuð þar sem hún var til staðar.
· Í fyrstu sýnatökuumferð voru 53% fyrirtækjanna með ófullnægjandi niðurstöðu, 25% fengu senda athugasemd en aðeins 22% voru með fullnægjandi niðurstöður.
· Góður árangur náðist í að bæta öruverufræðilegt ástand íss á flestum stöðum á meðan á könnuninni stóð og í kjölfar þriðju og síðustu sýnatöku kom aðeins til lokunar á tveimur stöðum af þeim 27 sem voru með ófullnægjandi niðurstöður í fyrstu umferð.
· Helstu ástæður ófullnægjandi niðurstaða úr örverumælingum á íssýnum má rekja til ófullnægjandi kælingar á ísblöndunni, endurnýtingar hennar við þrif og ófullnægjandi þrifa á ísvélinni.
· Íslensku viðmiðunarmörkin fyrir örverufræðilegt mat á ís eru strangari en viðmiðunarmörk sambærilegra reglugerða í nágrannalöndum okkar.
Loks var í tilkynningunni bent á að skoða mætti skýrslu um könnunina á heimasíðu heilbrigðiseftirlitsins eða nálgast eintak af henni á skrifstofu stofnunarinnar. Samkvæmt upplýsingum sem nefndin hefur aflað er það sama skýrsla og auðkennd er nr. 1 í kæruefnislýsingu hér að framan.
Með tölvubréfi til heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dagsettu 21. október sl., fór kærandi fram að fá aðgang að öllum skjölum og gögnum í vörslu heilbrigðiseftirlitsins "sem sýna örverufræðilegt ástand á ís úr vél og aðbúnaði á hverjum hinna rannsökuðu sölustaða í borginni fyrir sig" með vísan til framangreindrar fréttatilkynningar stofnunarinnar.
Beiðni kæranda var synjað með bréfi frá heilbrigðiseftirlitinu, dagsettu 24. október sl. Þar var m.a. vísað til svohljóðandi ákvæðis í 3. lið reglna, sem umhverfis- og heilbrigðisnefnd Reykjavíkur hafi sett, um birtingu upplýsinga um mál, sem eru til meðferðar hjá heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur: "Átaks- og rannsóknarverkefni skal kynna með eftirfarandi hætti: Niðurstöður verkefna skulu kynntar fjölmiðlum með fréttatilkynningu, þar sem fram komi heildaryfirlit um þær og nöfn þeirra fyrirtækja, sem rannsökuð voru. Sérstaklega skal vandað til þessara fréttatilkynninga og þess gætt að fjalla um málið í heild og valda ekki viðkomandi fyrirtækjum tjóni að óþörfu. Niðurstöður rannsókna skulu kynntar þeim fyrirtækjum, sem rannsökuð voru, áður en fréttatilkynning er send út og þeim gefinn kostur á að koma sínum sjónarmiðum og réttmætum athugasemdum að málinu. Fyrirspurnum um einstök fyrirtæki skal svara skv. ákvæðum upplýsingalaga." Jafnframt var vísað til svohljóðandi ákvæðis í 2. mgr. 1. lið sömu reglna: "Veita skal upplýsingar um tiltekið mál, með þeim takmörkunum, sem fram koma í upplýsingalögum eða öðrum lögum og nær upplýsingarétturinn til allra gagna málsins. Sérstaklega ber að gæta reglna 16. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og gæta þess, að einstakar atvinnugreinar, stofnanir eða fyrirtæki bíði ekki tjón að óþörfu." Ennfremur var vísað til svohljóðandi ákvæðis í 2. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir: "Upplýsingar og tilkynningar heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga til fjölmiðla skulu vera efnislega rökstuddar og þess gætt að einstakar atvinnugreinar, stofnanir eða fyrirtæki bíði ekki tjón og álitshnekki að óþörfu. Sama gildir um aðra sem starfa samkvæmt lögum þessum." Loks sagði í bréfi heilbrigðiseftirlitsins til kæranda að þær upplýsingar, sem hann hefði farið fram á, gætu leitt af sér hættu á, að einstök fyrirtæki biðu tjón eða álitshnekki að óþörfu. Þeir sölustaðir íss, sem ekki fullnægðu kröfum um örverufræðileg gæði íss úr vél, hefðu í flestum tilvikum einnig með höndum aðra starfsemi. Sala íss úr vél væri aðeins lítill hluti starfsemi þeirra. Niðurstaða könnunarinnar væri að hér væri ekki á ferðinni hollustuvandamál, heldur gæðavandamál. Hins vegar gæti birting umbeðinna upplýsinga orðið þess valdandi að viðkomandi söluaðili biði tjón á annarri starfsemi sinni, sem þá væri meginstarfsemi viðkomandi aðila.
Í kæru til nefndarinnar er því vísað á bug að aðgangur að umbeðnum upplýsingum sé til þess fallinn að skaða viðkomandi atvinnugrein eða fyrirtæki að óþörfu.
Í umsögn heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur til úrskurðarnefndar eru áréttaðar sömu röksemdir og í synjun stofnunarinnar til kæranda. Þá telur stofnunin að þeir hagsmunir, sem verndaðir eru af 2. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998, séu hinir sömu og síðari málsl. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 taki til og þeim grundvelli beri að staðfesta synjun hennar um aðgang að þeim.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
1.
Beiðni kæranda varðar könnun á örverufræðilegu ástandi íss úr vél og aðbúnaði á 51 sölustað í Reykjavíkurborg og hjá tveimur ísblönduframleiðendum. Gögn málsins, önnur en þau sem kærandi hefur þegar aðgang að, sbr. fréttatilkynningu stofnunarinnar, dagsetta 18. október sl., eru eftirlitsskýrslur, skýrslur um rannsóknarniðurstöður og tilkynningar um þær til þeirra sem könnunin náði til, auk annarra bréfaskipta eftir því sem niðurstöður gáfu tilefni til. Líta má á könnun hjá hverju þessara fyrirtækja sem sérstakt mál í skilningi 1. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga, sem að öðru jöfnu veitir ekki rétt til aðgangs að öllum gögnum máls af ákveðinni tegund eða frá ákveðnu tímabili. Hins vegar ber til þess að líta, að heilbrigðiseftirlitið virðist sjálft líta á könnun hjá hverjum og einum sem lið í stærri könnun eða verkefni, kannanirnar fóru allar fram á svipuðum tíma og tóku til sams konar atriða, niðurstöður þeirra hafa verið dregnar saman í eina skýrslu og af þeim dregnar ályktanir, sem birtar hafa verið í fréttatilkynningu frá heilbrigðiseftirlitinu. Jafnframt hefur gögnum um hverja könnun verið haldið saman sem þau tilheyrðu einu máli. Að þessu virtu er það álit úrskurðarnefndar að beiðni kæranda fullnægi þeim kröfum sem gerðar eru til afmörkunar máls í 1. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga,. eins og hér háttar til.
2.
Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 er svohljóðandi kröfur gerðar til þagnarskyldu starfsmanna heilbrigðiseftirlita sveitarfélaga: "Þeir sem starfa samkvæmt lögum þessum eru bundnir þagnarskyldu um atriði er varða framleiðslu- og verslunarleynd. Sama gildir um atriði sem þeir fá vitneskju um og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls." Þeir hagsmunir, sem fyrri málslið þessa ákvæðis er ætlað að vernda, eru hinir sömu og síðari málsliður 5. gr. upplýsingalaga tekur til. Síðari málsliður ákvæðisins takmarkar ekki aðgang að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum, sbr. síðari málslið 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga.
Þá eru í 2. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 gerðar tilteknar kröfur til framsetningar upplýsinga frá heilbrigðiseftirlitum sveitarfélaga til fjölmiðla og áskilið að þær megi ekki valda einstökum atvinnugreinum eða fyrirtækjum tjóni að óþörfu. Fallast má á það með heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur að einnig þetta ákvæði verndi sams konar hagsmuni og síðari málsliður 5. gr. upplýsingalaga tekur til, að því tilskildu að sanngjarnt þyki og eðlilegt að viðkomandi upplýsingar fari leynt.
3.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr. laganna. Samkvæmt síðari málsl. 5. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskipta-hagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila, sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki, er í hlut á. Í lögskýringargögnum við upplýsingalögin segir m.a. svo um þetta ákvæði: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni."
Í máli þessu liggur fyrir að heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur gerði sl. sumar könnun á örverufræðilegu ástandi á ís úr vél og aðbúnaði á sölustöðum í Reykjavík. Ætla verður að könnun þessi hafi farið fram í samræmi við hlutverk heilbrigðiseftirlitsins samkvæmt lögum nr. 7/1998 og lögum nr. 93/1995 um matvæli til að ganga úr skugga um, hvort ástand og aðbúnaður þessarar vörutegundar fullnægði þeim kröfum, sem til hennar eru gerðar samkvæmt lögunum og öðrum reglum, sem um það gilda, sbr. einkum reglugerð nr. 392/1997, um mjólk og mjólkurvörur, og reglugerð nr. 522/1994, um matvælaeftirlit og hollustuhætti við framleiðslu og dreifingu matvæla. Ekkert er fram komið í málinu, sem bendir til að könnunin hafi ekki náð markmiðum sínum eða heilbrigðiseftirlitið hafi farið út fyrir valdheimildir sínar við framkvæmd könnunarinnar. Þvert á móti bendir tilkynning heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur til fjölmiðla, dagsett 18. október sl., til að könninin hafi tekist eins og til var ætlast.
Þá hefur heilbrigðiseftirlitið veitt almennan aðgang skýrslunni "Könnun á örverufræðilegum gæðum á ís úr vél", þar sem fram koma samandregnar almennar niðurstöður könnunarinnar, ályktanir, sem af þeim eru dregnar, og ábendingar um hvaða úrbóta sé þörf. Meðal þess, sem þar er sérstaklega getið, er að örverufræðilegt ástand íss úr vél á sölustöðum í Reykjavík hafi verið óviðunandi og lítið breyst síðan síðasta könnun var gerð árið 1997. Jafnframt kemur þar fram, að sala á ís úr vél hafi verið stöðvuð á tveimur stöðum að aflokinni þriðju sýnatökuumferð, þar sem niðurstöður hafi reynst ófullnægjandi. Leggja verður til grundvallar að heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur telji þessa framsetningu á niðurstöðum könnunarinnar og ályktunum, sem af þeim eru dregnar, ekki valda fyrirtækjum á þessu sviði tjóni eða álitshnekki að óþörfu, sbr. niðurlag fyrri málsliðar 2. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998.
Síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga er m.a. ætlað að vernda mikilvæga samkeppnishagsmuni fyrirtækja sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Þessir hagsmunir fyrirtækja sem hér um ræðir, horfa hins vegar mismunandi við eftir því hver niðurstaða varð hjá hverju þeirra. Úrskurðarnefnd þykir ljóst að þau eiga ekki við um þau fyrirtæki, sem stóðust könnunina. Að þessu athuguðu kemur hér aðeins til álita, hvort 5. gr. upplýsingalaga og eftir atvikum 2. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 takmarki aðgang að gögnum um þau fyrirtæki, sem ekki stóðust þær kröfur, sem viðkomandi lög og reglur gera til ástands og aðbúnaðar íss úr vél. Þar sem ljóst þykir að aðgangur að þessum gögnum kann að raska þeim hagsmunum, sem þessi ákvæði taka til, tekur mat á því einvörðungu til þess, hvort þeim sé að óþörfu raskað eða hvort eðlilegt sé og sanngjarnt að halda þeim leyndum.
Við mat á því er til þess að líta að hér er um að ræða könnun sem fram fór á grundvelli laga gagngert í þeim tilgangi að vernda heilsu almennings og heilnæm lífsskilyrði. Því þykir að mati úrskurðarnefndar hvorki sanngjarnt né eðlilegt, m.a. með tilliti til þess sem þegar hefur verið birt um niðurstöður kannananna og ályktanir sem af þeim eru dregnar, að gögnum um þau fyrirtæki sé haldið leyndum.
Samkvæmt þessu er það niðurstaða úrskurðarnefndar að veita beri kæranda aðgang að þeim gögnum sem falla undir töluliði 2 og 3 í lýsingu kæruefnis hér að framan.
Úrskurðarorð:
Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur ber að veita kæranda, […], aðgang að eftirlitsskýrslum, gögnum um rannsóknarniðurstöður og bréfaskipti við 51 sölustað íss auk tveggja framleiðenda ísblandna í tilefni af könnun þess á örverufræðilegu ástandi á ís úr vél og aðbúnaði á sölustöðum sumarið 2001.
Valtýr Sigurðsson, formaður
Ólafur E. Friðriksson
Steinunn Guðbjartsdóttir
Ólafur E. Friðriksson
Steinunn Guðbjartsdóttir