A-139/2001 Úrskurður frá 21. desember 2001
ÚRSKURÐUR
Hinn 21. desember 2001 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-139/2001:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 19. nóvember sl., kærði […] hrl. meðferð utanríkisráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að gögnum, sem [A], þáverandi utanríkisráðherra, lét Ríkisendurskoðun í té, sbr. bréf stofnunarinnar til hans, dagsett 12. október 1989.
Með bréfi, dagsettu 22. nóvember sl., var kæran kynnt utanríkisráðuneytinu og því veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari skýringum á afstöðu sinni til kl. 16.00 hinn 6. desember sl. Umsögn ráðuneytisins, dagsett 5. desember sl., barst innan tilskilins frests. Með bréfi, dagsettu 10. desember sl., var kæranda gefinn kostur á að lýsa viðhorfi sínu til umsagnar ráðuneytisins og lýsti hann því í bréfi til nefndarinnar, dagsettu 12. desember sl.
Valtýr Sigurðsson vék sæti við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu og tók Arnfríður Einarsdóttir varamaður sæti hans í nefndinni.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með bréfi til ríkisendurskoðanda, dagsettu 4. ágúst sl., fór kærandi fram á að fá aðgang að gögnum, sem vísað er til í bréfi Ríkisendurskoðunar til þáverandi utanríkisráðherra, [A], dagsettu 12. október 1989. Í bréfi þessu kemur fram að Ríkisendurskoðun hafi, að beiðni ráðherrans, athugað gögn, sem hann hafi látið stofnuninni í té um það með hvaða hætti afmælisveisla eiginkonu hans, sem haldin var 9. júlí 1988, hefði verið fjármögnuð, en [A] gegndi þá embætti fjármálaráðherra. Ríkisendurskoðun hafi borið gögnin saman við tvær úttektarnótur, dagsettar 19. júlí og 5. ágúst 1988, sem vörðuðu reikningsgerð Borgartúns 6 á hendur fjármálaráðuneyti, vegna áfengisúttektar þess samkvæmt risnuheimildum. Samkvæmt bréfi kæranda laut beiðni hans að þeim gögnum sem þáverandi utanríkisráðherra hafði látið Ríkisendurskoðun í té vegna þessarar athugunar.
Ríkisendurskoðandi svaraði beiðni kæranda með bréfi, dagsettu 21. september sl. Þar segir að Ríkisendurskoðun hafi jafnan talið sér óheimilt að afhenda þriðja manni gögn sem henni hafi verið afhent til athugunar í tengslum við lögbundin verkefni stofnunarinnar. Nægi í því sambandi að vísa til 7. gr. laga nr. 18/1997 um endurskoðendur. Stofnunin hafi þann hátt á, í tilvikum sem þessum, að vísa á þann sem afhenti eða veitti aðgang að gögnunum. Í þessu máli sé um að ræða gögn, sem þáverandi utanríkisráðherra, [A], hafi afhent stofnuninni til skoðunar. Í samræmi við það var kæranda leiðbeint um að beina erindi sínu til utanríkisráðuneytisins.
Með bréfi, dagsettu 24. september sl., beindi kærandi fyrrgreindri beiðni til utanríkisráðuneytisins. Greindi ráðuneytið honum frá því, með bréfi dagsettu 1. október sl., að umbeðin gögn hefðu ekki fundist, en leit stæði yfir. Ráðuneytið myndi hraða henni eins og kostur væri og taka að því loknu afstöðu til beiðninnar. Með bréfi til ráðuneytisins, dagsettu 5. október sl., benti kærandi á að telja mætti víst að umbeðin gögn væri að finna í vörslum Ríkisendurskoðunar. Samkvæmt því væri ugglaust nóg, til afgreiðslu á erindi hans, að gefa stofnuninni fyrirmæli um að veita honum aðgang að þeim. Með bréfi til kæranda, dagsettu 12. október sl., greindi utanríkisráðuneytið honum frá því að umbeðin gögn væri ekki að finna í skjalasafni ráðuneytisins. Ekki yrði heldur ráðið af öðrum gögnum þess að umrætt mál hefði verið þar til meðferðar. Því væri það afstaða ráðuneytisins að það væri ekki bært stjórnvald samkvæmt upplýsingalögum nr. 50/1996 til þess að fjalla frekar um málið.
Í bréfi úrskurðarnefndar til utanríkisráðuneytisins, dagsettu 22. nóvember sl., var í ljósi þessarar niðurstöðu bent á að af bréfi ríkisendurskoðanda til kæranda, dagsettu 21. september sl., yrði engu að síður ráðið að umbeðin gögn hefðu borist honum frá utanríkisráðuneytinu. Með skírskotun til þess og með hliðsjón af 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga var þess sérstaklega farið á leit að í umsögn ráðuneytisins til nefndarinnar yrði gerð grein fyrir því, hvers vegna gögn málsins hefðu ekki verið varðveitt í skjalasafni ráðuneytisins, sbr. jafnframt 7. gr. laga nr. 66/1985 um Þjóðskjalasafn Íslands.
Í umsögn utanríkisráðuneytisins til úrskurðarnefndar, dagsettri 5. desember sl., segir að atvik þau, sem mál þetta sé sprottið af, hafi átt sér stað þegar [A] gegndi embætti fjármálaráðherra á árinu 1988. Úttektarnótur, sem ríkisendurskoðandi hafi borið saman við gögn frá honum, hafi verið gefnar út af fjármálaráðuneytinu. Málið varði því ekki störf hans sem utanríkisráðherra. Það tengist þar með ekki valdsviði utanríkisráðuneytisins og hafi ekki verið þar til meðferðar. Beiðni kæranda fullnægi því ekki þeim áskilnaði, sem leiða megi af 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, að gögn varði tiltekið mál sem er eða hefur verið til meðferðar hjá viðkomandi stjórnvaldi og liggi fyrir hjá því þegar beiðni er borin fram. Þá segir m.a. í umsögninni: "Opinberar athuganir vegna fyrri starfa ráðherra, hvort sem þeir hafa áður gegnt öðru ráðherraembætti eða verið forstöðumenn ríkisstofnana, falla því hvorki undir valdssvið eða störf þess ráðuneytis sem þeir síðar veita forstöðu. Af því leiðir að bréfaskriftir vegna slíkrar athugunar eru því ekki mál þess ráðuneytis. Eins og áður hefur verið vitnað til varðar mál þetta atvik sem gerðust í ráðherratíð [A] sem fjármálaráðherra, og utanríkisráðuneytið hefur aldrei haft málið til meðferðar." Þessi atvik telur ráðuneytið jafnframt skýra hvers vegna engin bréf séu til staðar í skjalasafni þess um þetta mál, enda hafi engin slík bréfaskipti verið skráð í inn- eða útbækur þess árið 1989. Ráðuneytið geti því ekki fallist á að það eigi að afhenda gögn sem varða framangreind atvik og tengist ráðuneytinu á engan hátt. Ráðuneytið geti enn síður fallist á að það skuli vera í þeirri stöðu, sem kærandi heldur fram, að geta farið fram á það við Ríkisendurskoðun að hún afhendi kæranda umbeðin gögn. Þar sem gögnin séu ekki í vörslum ráðuneytisins og það hafi aldrei tekið neina ákvörðun í málinu af því tagi, sem vísað er til í 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga, geti það ekki verið rétt stjórnvald til að fjalla um aðgang að gögnum í skilningi sama ákvæðis. Leiðbeiningar ríkisendurskoðanda til kæranda skapi honum heldur ekki neinn rétt til þess.
Í umsögn kæranda til úrskurðarnefndar, dagsettri 12. desember sl., er áréttað að hann telji Ríkisendurskoðun hafa umbeðin gögn í vörslum sínum vegna verkefnis sem stofnunin sinnti að beiðni þáverandi utanríkisráðherra. Engu máli skipti í því sambandi þó að gögnin varði atburði sem áttu sér stað meðan hann gegndi embætti fjármálaráðherra. Fyrrverandi ráðherrar geti ekki látið stofnunina vinna verk fyrir sig. Þá bendir kærandi á að þáverandi utanríkisráðherra hafi óskað eftir athugun Ríkisendurskoðunar á umbeðnum gögnum í skjóli stöðu sinnar sem utanríkisráðherra. Í því hljóti að felast að hann hafi tekið málið til meðferðar í utanríkisráðuneytinu. Fyrir liggi að umbeðin gögn séu í vörslum Ríkisendurskoðunar vegna þess að utanríkisráðherra hafi afhent þau þangað. Það geti engu breytt um skyldu ráðuneytisins til að veita kæranda aðgang að þeim, þótt svo kunni að standa á að afriti þeirra hafi ekki verið haldið eftir í ráðuneytinu.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
Fyrir liggur í máli þessu að [A], þáverandi utanríkisráðherra, lét Ríkisendurskoðun í té gögn þau sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að. Eins og fram kemur í bréfi stofnunarinnar til [A], dagsettu 12. [október] 1989, hafa gögn þessi að geyma upplýsingar um fjármögnun á afmælisveislu eiginkonu hans 9. júlí 1988 meðan hann gegndi embætti fjármálaráðherra. Úttektarnótur þær, sem vísað er til í bréfinu og útgefnar eru af fjármálaráðuneytinu, bera þetta með sér.
Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt að varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg. Í 7. gr., sbr. 1. mgr. 5. gr. laga um Þjóðskjalasafn Íslands kemur ennfremur fram að stofnunum ríkisins, þ. á m. ráðuneytum, sé almennt séð óheimilt að ónýta nokkurt skjal nema með leyfi Þjóðskjalasafns. Þótt svo sé fyrir mælt í 1. mgr. 10. gr. laga um Ríkisendurskoðun nr. 86/1997 að hún hafi aðgang að öllum gögnum, sem máli skipta, hjá ríkisstofnunum, þ. á m. ráðuneytum, og gert sé ráð fyrir því í þeirri málsgrein og 3. mgr. sömu greinar að stofnunin geti kallað eftir slíkum gögnum, verður ekki ráðið af lögunum að þau gögn skuli varðveitt þar til frambúðar. Í ljósi 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga er því eðlilegast að líta svo á að gögn, sem þannig hafa verið afhent Ríkisendurskoðun, vegna endurskoðunar hennar eða athugunar á einstökum málum, tilheyri áfram skjalasafni þeirrar stofnunar sem þau stafa frá.
Þótt [A] hafi látið Ríkisendurskoðun í té hin umbeðnu gögn eftir að hann tók við embætti utanríkisráðherra varða þau embættisfærslu hans sem fjármálaráðherra. Með skírskotun til þess, sem að framan greinir, lítur úrskurðarnefnd svo á að gögnin tilheyri skjalasafni fjármálaráðuneytisins þrátt fyrir að þau séu enn varðveitt hjá Ríkisendurskoðun, enda þótt athugun stofnunarinnar á embættisfærslu fyrrverandi fjármálaráðherra virðist vera löngu lokið.
Samkvæmt því bar kæranda að beina beiðni sinni um aðgang að gögnunum til fjármálaráðuneytisins í stað utanríkisráðuneytisins, sbr. 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Verður hin kærða ákvörðun þar af leiðandi staðfest.
Með vísun til 7. gr. stjórnsýslulaga hefði utanríkisráðuneytið átt að benda kæranda á að beina beiðni sinni til fjármálaráðuneytisins, sbr. 1. mgr. 7. gr., eða framsenda beiðnina til þess, sbr. 2. mgr. greinarinnar. Þar eð ráðuneytið gerði hvorugt hefur það brugðist leiðbeiningarskyldu sinni gagnvart kæranda samkvæmt stjórnsýslulögum. Er það aðfinnsluvert.
Úrskurðarorð:
Staðfest er sú ákvörðun utanríkisráðuneytisins að synja beiðni kæranda, […], um aðgang að gögnum sem [A], þáverandi utanríkisráðherra, lét Ríkisendurskoðun í té og varða embættisfærslu hans sem fjármálaráðherra, sbr. bréf stofnunarinnar til hans, dagsett 12. október 1989.
Eiríkur Tómasson, formaður
Arnfríður Einarsdóttir
Elín Hirst
Arnfríður Einarsdóttir
Elín Hirst