A-142/2002 Úrskurður frá 8. febrúar 2002
ÚRSKURÐUR
Hinn 8. febrúar 2002 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-142/2002:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 13. desember sl., kærðu [A] og [B], fréttamenn á Stöð 2, synjun forsætisráðuneytisins, dagsetta 5. desember sl., um að veita þeim aðgang að upplýsingum um skiptingu kostnaðar við einkavæðingu sem leitað var eftir fjárveitingu fyrir í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2001.
Með bréfi, dagsettu 17. desember sl., var kæran kynnt forsætisráðuneytinu og því veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 4. janúar sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit þeirra gagna, sem kæran lýtur að, innan sama frests. Umsögn ráðuneytisins, dagsett 3. janúar sl., barst innan tilskilins frests, ásamt afritum af samningum framkvæmdanefndar um einkavæðingu við fyrir-tækin [C], [D], [E] og Búnaðar-banka Íslands hf.
Málsatvik
Í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2001 var undir liðnum 01-190 Forsætisráðuneyti – ýmis verkefni leitað eftir fjárveitingu til útboðs- og einkavæðingarverkefna að fjárhæð 300 milljónir króna. Í athugasemdum við þennan lið frumvarpsins sagði að um væri að ræða kostnað við sölu á hlutabréfum ríkisins vegna ráðgjafar, umsjónar með sölu og frágangi skjala.
Með bréfi til forsætisráðuneytisins, dagsettu 5. desember sl., fóru kærendur fram á að fá aðgang að upplýsingum um skiptingu framangreinds kostnaðar. Ráðuneytið svaraði beiðni kærenda með bréfi, dagsettu 6. desember sl. Þar kom fram að á síðasta ári hefði verið unnið að sölu hlutabréfa ríkisins í Landssíma Íslands hf., Landsbanka Íslands hf., Íslenskum aðalverktökum hf. og Stofnfiski hf. Í því skyni hefði framkvæmda-nefnd um einkavæðingu samið um ráðgjöf við [C] í [...] og [...], Búnaðarbanka Íslands hf., [D] í [...], lögmannsstofuna [E] í [...], Landsbanka Íslands hf. og Ríkiskaup. Jafnframt voru veittar upplýsingar um fjárhæð þóknunar til Ríkiskaupa vegna umsjónar með sölu hlutabréfa í Stofnfiski hf. Upplýsingar um endurgjald til annarra viðsemjenda nefndarinnar voru hins vegar taldar varða mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra og á þeim grundvelli var synjað um aðgang að þeim með vísun til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Í umsögn ráðuneytisins til úrskurðarnefndar, dagsettri 3. janúar sl., er áréttað að ráðuneytið telji upplýsingar um endurgjald til þeirra ráðgjafa, sem framkvæmdanefnd um einkavæðingu hefur samið við, varða mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra. Sam-kvæmt 5. gr. upplýsingalaga sé ríkinu skylt að takmarka aðgang að slíkum upp-lýsingum, ef hann er til þess fallinn að skaða þá hagsmuni sem í húfi eru. Á þeim grundvelli hafi nefndin jafnframt heitið viðsemjendum sínum trúnaði um endur-gjald til hvers og eins þeirra, eins og samningar við þá bera með sér.
Ennfremur upplýsti ráðuneytið að til flestra þessara samninga hefði verið stofnað í kjölfar tilboða frá bönkum eða ráðgjafarfyrirtækjum. Birt hefði verið almenn aug-lýsing um að leitað væri eftir tilboðum, auk þess sem send hefði verið orðsending þess efnis til allra þeirra ráðgjafarfyrirtækja sem þóttu komu til greina og höfðu sýnt áhuga á að vinna að einkavæðingu hérlendra fyrirtækja. Þeir sem áhuga höfðu á að gera tilboð hefðu fengið send frekari gögn þar sem skilmálar höfðu verið skilgreindir nánar. Á grundvelli tilboðanna hefði verið gengið til samninga við þá sem átt hefðu hagstæð-ustu tilboðin að mati framkvæmdanefndar um einkavæðingu. Alla tíð hefði verið gert ráð fyrir að með efni tilboða og samninga yrði farið sem trúnaðarmál, enda væri það viðtekin venja í samskiptum banka og ráðgjafarfyrirtækja í sambærilegum viðskiptum. Opnun tilboða hefði ekki farið fram, að viðstöddum bjóðendum, og enginn þeirra hefði gert athugasemd við þá tilhögun. Bjóðendum, sem þess óskuðu, hefðu þó verið veittar almennar upplýsingar um samanburð tilboðs þeirra við hag-stæð-asta tilboðið. Þegar tilboða væri leitað í verkefni af því tagi, sem hér um ræðir, mætti ætla að einstök fyrirtæki gerðu tilboð sem að einhverju leyti væru frábrugðin öðrum tilboðum í sambærileg verk. Aðgangur að samningum, sem gerðir væru á grundvelli slíkra tilboða, væri því til þess fallinn að skaða mikilvæga viðskipta-hagsmuni þeirra gagnvart öðrum viðskiptamönnum sínum. Það gæti aftur komið niður á fjárhagslegum hagsmunum þeirra og samkeppnisstöðu til lengri tíma litið. Á þessum grundvelli hefði framkvæmdanefndin því talið sér vera heimilt að heita þeim trúnaði um umsamið endurgjald, enda væri hér um að ræða hagsmuni sem nytu verndar skv. 5. gr. upplýsingalaga.
Þá væri til þess að líta að hluti samninganna væri þannig upp byggður að endanleg þóknun réðist af árangri ráðgjafanna og tæki þá bæði mið af því hvort af sölu yrði og því verði sem fengist fyrir viðkomandi fyrirtæki. Sala hlutabréfa í Landsbanka Íslands hf. og Landssíma Íslands hf. væri hins vegar ekki lokið. Að svo stöddu lægju því í raun ekki fyrir upplýsingar um nákvæma skiptingu þess kostnaðar sem leitað var eftir fjárveitingu fyrir í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2001.
Í ljósi framangreindrar uppbyggingar samninganna hefði tillaga ráðuneytisins um fjárveitinguna hins vegar byggst á áætlun framkvæmdanefndar um einkavæðingu um endanlegt söluverð hlutabréfanna og vinnuframlag ráðgjafanna. Upplýsingar um þessar áætlanir myndu því jafnframt fela í sér upplýsingar um hvaða væntingar nefndin hefði um söluverð hlutabréfa í nefndum fyrirtækjum. Samningsstaða ríkisins gagnvart hugsanlegum kaupendum þessara hlutabréfa væri því um leið eyðilögð, ef aðgangur yrði veittur að þessum áætlunum.
Að þessu virtu taldi ráðuneytið að aðgangur að umbeðnum upplýsingum væri ekki eingöngu til þess fallinn að skaða hagsmuni þeirra ráðgjafarfyrirtækja, sem samið hefði verið við, heldur einnig og ekki síður þeirra fyrirtækja, sem unnið væri að því að einkavæða, sem og ríkisins sem eiganda þeirra. Gagnvart fyrirtækjunum sjálfum hlytu upplýsingar um hugmyndir ríkisins um verðmæti þeirra að njóta verndar samkvæmt síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga og gagnvart ríkinu sem seljanda þeirra í samkeppni við aðra eigendur sambærilegra fyrirtækja skv. 3. tölul. 6. gr. laganna. Yrði ekki á það fallist taldi ráðuneytið að umbeðnar upplýsingar bæri engu að síður að verja aðgangi á grundvelli 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, þar til sala fyrirtækjanna hefði farið fram, til verndar sömu hagsmunum.
Að gefnu tilefni hefur ráðuneytið upplýst að ekki hafi verið gerðir samningar við banka eða ráðgjafarfyrirtæki vegna einkavæðingar Íslenskra aðalverktaka hf., en rætt hafi verið við Landsbanka Íslands hf. um að veita aðstoð í því sambandi.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Í lýsingu málsatvika kemur fram að ekki er til í vörslum forsætis-ráðuneytisins sundur-liðun á þeirri fjárhæð, 300 milljónum króna, sem farið var fram á fjár-veitingu fyrir, af hálfu ráðuneytisins, til útboðs- og einkavæðingarverkefna með frum-varpi til fjárauka-laga fyrir árið 2001. Ennfremur kemur þar fram að ráðuneytið hefur þegar veitt kær-endum upplýsingar um hluta af þessari fjárhæð sem er þóknun til Ríkiskaupa vegna sölu hlutabréfa ríkisins í Stofnfiski hf.
Eins og gerð er grein fyrir hér að framan, hafa verið gerðir samningar við banka og ráðgjafar-fyrir-tæki um ráðgjöf og aðra þjónustu vegna fyrirhugaðrar einkavæðingar Landssíma Íslands hf. og Landsbanka Íslands hf. Slíkir samningar hafa hins vegar ekki verið gerðir vegna einkavæðingar Íslenskra aðalverktaka hf.
Í samningi við Búnaðar-banka Íslands hf. frá 26. apríl 2001 og í samningum við [C] frá 27. apríl og 11. maí 2001, vegna einkavæðingar Lands-síma Íslands hf., er svo um samið að greiða skuli þessum aðilum fastákveðna þóknun fyrir þjónustu samkvæmt hverjum samningi um sig, þar af skuli þóknunin öll eða hluti hennar innt af hendi á árinu 2001. Samkvæmt síðarnefnda samningnum við [C] á ennfremur að greiða fyrirtækinu þóknun sem er árangurs-tengd og kemur ekki til útborgunar fyrr en tiltekinn hluti af hlutabréfum ríkisins í Landssíma Íslands hf. hefur verið seldur. Af gögnum málsins verður ráðið að það hafi ekki gerst á árinu 2001.
Samkvæmt samningi við [D] frá 26. september 2001, vegna einkavæðingar Landsbanka Íslands hf., miðast þóknun bankans við að sala á hluta-bréfum ríkisins í hlutafélaginu hafi farið fram, eftir því sem nánar er kveðið á um í samningnum. Þó er svo um samið að tilteknar greiðslur skuli inntar af hendi, án tillits til árangurs, þar af skal hluti þeirra inntur af hendi á árinu 2001. Samkvæmt samningum við [E] frá 26. september 2001, annars vegar vegna einkavæðingar Landsbanka Íslands hf. og hins vegar vegna einkavæðingar Landssíma Íslands hf., er ekki samið um neina ákveðna fjárhæð sem þóknun til lögmanns-stofunnar.
Með vísun til þess, sem að framan greinir, lítur úrskurðarnefnd svo á, að eins og beiðni kærenda er úr garði gerð, taki hún einvörðungu til þeirra ákvæða í ofan-greindum samningum, þar sem aðilar hafa samið sín á milli um tiltekið endurgjald sem koma átti til greiðslu á árinu 2001. Þar af leiðandi þarf einungis að taka afstöðu til þess í kærumáli þessu hvort kærendur eigi rétt til að fá aðgang að þessum samningsákvæðum á grundvelli upplýsingalaga.
2.
Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr." Með hliðsjón af markmiði laganna ber að skýra undantekningar frá þessari meginreglu þröngt, þ. á m. reglurnar í 5. gr. og 3. tölul. 6. gr. þeirra.
Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang að gögnum, "þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um ... viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga, að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra". Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir m.a. svo um þetta ákvæði: "Óheftur réttur til upplýsinga getur ... skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína." Þannig getur það óefað skaðað fjárhagslega hagsmuni ríkisins ef almenningi er veittur ótakmarkaður aðgangur að samningum þess við aðra aðila.
Í 5. gr. upplýsingalaga er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi "aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ... sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á". Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, er þetta ákvæði skýrt svo: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskipta-hagsmuni."
Vissulega má við því búast að almenn vitneskja um umsamið endurgjald fyrir þjón-ustu geti skaðað samkeppnisstöðu þeirra fyrirtækja, sem taka að sér slík verkefni fyrir ríkið, og kunni jafnvel að skaða samkeppnisstöðu ríkisins sjálfs. Það sjónarmið verður þó að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upp-lýsinga-rétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verða hverju sinni að vera undir það búnir að mæta samkeppni frá öðrum aðilum, sbr. meginreglu þá sem fram kemur í 1. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993.
Í umsögn sinni til úrskurðarnefndar vísar forsætisráðuneytið til ákvæða í fyrrgreindum samningum um að efni þeirra skuli vera trúnaðarmál. Slík ákvæði geta ekki, ein og sér, komið í veg fyrir aðgang kærenda að samningunum eða einstökum ákvæðum þeirra á grundvelli upplýsingalaga, eins og skýrt er tekið fram í athugasemdum með 3. gr. frum-varps til þeirra.
3.
Með skírskotun til þess, sem að framan segir, er það niðurstaða úrskurðarnefndar að forsætisráðuneytinu beri að veita kærendum aðgang að þeim ákvæðum í ofan-greindum samningum vegna einkavæðingar Landssíma Íslands hf. og Landsbanka Íslands hf., þar sem aðilar hafa samið sín á milli um tiltekið endurgjald sem koma átti til greiðslu á árinu 2001. Nánar tiltekið er um ræða samninga við Búnaðar-banka Íslands hf. frá 26. apríl 2001, við [C] frá 27. apríl og 11. maí 2001 og við [D] frá 26. september 2001. Ljósrit af þessum samningum fylgja úrskurði þessum, þar sem nefndin hefur merkt við þá hluta sem samkvæmt framansögðu ber að veita kærendum aðgang að.
Úrskurðarorð:
Forsætisráðuneytinu ber að veita kærendum, [A] og [B], aðgang að tilgreindum ákvæðum í samningum framkvæmdanefndar um einkavæðingu við Búnaðar-banka Íslands hf. frá 26. apríl 2001, við [C] frá 27. apríl og 11. maí 2001 og við [D] frá 26. september 2001, eftir því sem nánar er kveðið á um í úrskurði þessum.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson