Álit, skv. 31. gr. laga nr. 91/2008 um grunnskóla, að því að tekur til vettvangsferða

Vísað er til erindis í tölvupósti 22. september 2009 þar sem óskað var eftir áliti mennta- og menningarmálaráðuneytis á nokkrum atriðum er lúta að túlkun á 31. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008.

I.

Ákvæði laga um grunnskóla eru reist á því grundvallarsjónarmiði að kennsla í skyldunámi í opinberum grunnskólum skuli vera nemendum að kostnaðarlausu, svo og námsgögn, þjónusta og annað efni sem nemendum er gert skylt að nota í námi sínu. Í 31. gr. laga um grunnskóla kemur fram að óheimilt sé að taka gjald af nemendum vegna ferðalaga sem flokkast undir vettvangsnám eða eru að öðru leyti hluti af skyldunámi þeirra. Þó er heimilt að taka gjald fyrir uppihald í námsferðum nemenda að höfðu samráði við foreldra. Óheimilt er því að láta foreldra bera kostnað vegna ferða sem tengjast beint skyldunámi nemenda að öðru leyti. Grunnskólar geta því einungis tekið gjald fyrir uppihald, þ.e. kostnað vegna fæðis og gistingar, t.d. vegna skólabúða.

Ákvæði þessa efnis að óheimilt sé að krefja nemendur eða forráðamenn um greiðslu fyrir kennslu, námsgögn eða annað efni sem nemendum er gert skylt að nota í námi sínu hafa verið í lögum um grunnskóla frá árinu 1995. Með 17. gr. laga nr. 98/2006 var bætt við nýju ákvæði þess efnis að óheimilt væri að taka gjald af nemendum vegna ferðalaga sem flokkast undir vettvangsnám eða eru að öðru leyti hluti af skyldunámi þeirra. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til þeirra laga kemur fram að með því væru tekin af öll tvímæli um þennan kostnaðarlið.

Hér er því ekki um nýtilkominn kostnaðarauka sveitarfélaga að ræða. Með hliðsjón af framangreindu er það mat ráðuneytisins að líta verði svo á að allt skyldunám í grunnskólum eigi að vera nemendum að kostnaðarlausu, þar með talin ferðalög sem flokkast undir vettvangsnám eða eru að öðru leyti hluti af skyldunámi nemenda.

Þau sjónarmið sem hér hafa verið rakin hafa áður komið fram í dreifibréfum ráðuneytisins og í svörum við fyrirspurnum á vef ráðuneytisins. Hér má enn fremur benda á úrskurð samgönguráðuneytisins frá 24. mars 2009 í máli nr. 27/2008 (http://www.samgonguraduneyti.is/Urskurdir/nr/1977).

II.

Að mati ráðuneytisins er augljóst að vettvangsferðir eru mikilvægur liður í skyldunámi nemenda enda víða í aðalnámskrá vikið að slíku og ætti áætlun einstakra skóla í þeim efnum að koma fram í skólanámskrá og starfsáætlun skólans ár hvert. Jafnframt verður að gera ráð fyrir því að skólaráð grunnskóla komi að stefnumótun grunnskóla í þessum málum. Með vísan til 5. gr. laga um grunnskóla verður að telja eðlilegt í þessu samhengi að í fjárhagsáætlunum sveitarfélaga og skóla sé gert ráð fyrir slíkum ferðum.

Ráðuneytið telur að heimildir til gjaldtöku samkvæmt lögum um grunnskóla séu ótvíræðar og sæti í samræmi við almenn sjónarmið um gjaldtöku fyrir opinbera þjónustu þröngri túlkun. Það samræmist því ekki 31. laga um grunnskóla að fyrirfram sé ákveðið af hálfu sveitarfélags eða grunnskóla að einungis skuli greitt fyrir tilteknar vettvangsferðir óháð því hvort þær teljist vera hluti af skyldunámi nemenda. Í því sambandi verður almennt að telja ferðir sem skipulagðar eru á starfstíma grunnskóla til hluta af skyldunámi nemenda. Það er jafnframt mat ráðuneytisins að það samræmist ekki grundvallar markmiðunum laga um grunnskóla, um almenna menntun og um jafnan aðgang að slíkri menntun, að foreldrum sé gert að velja á milli þess hvort börn þeirra taki þátt í vettvangsferð sem skipulögð er sem hluti af skyldunámi þeirra eða sitji ella kennslu í skóla á meðan á vettvangsferð stendur.

Þau sjónarmið sem hér hafa verið rakin hafa áður komið fram í dreifibréfum ráðuneytisins og í svörum við fyrirspurnum á vef ráðuneytisins. Hér má enn fremur benda á úrskurð samgönguráðuneytisins frá 24. mars 2009 í máli nr. 27/2008 (http://www.samgonguraduneyti.is/Urskurdir/nr/1977).

III.

Ráðuneytið lítur svo á að foreldrar geti ákveðið að standa straum af kostnaði við uppihald nemenda í vettvangsferðum með fjáröflunum sem skipulagðar eru af foreldrum sjálfum, enda gjaldtaka fyrir slíkt heimil, sbr. seinni málslið 4. mgr. 31. gr. laga um grunnskóla. Á foreldra verður aftur á móti ekki lögð skylda til þess að taka þátt í slíkri fjáröflun. Kjósi foreldrar barns að taka ekki þátt í slíkri fjáröflun fer um greiðsluþátttökuna samkvæmt nefndu lagaákvæði.

Gjaldtökuheimild 31. gr. laga um grunnskóla tekur hins vegar ekki til annars kostnaðar þ. á m. vegna ferða, rútukostnaðar eða launa kennara sem þátt taka í slíkri vettvangsferð. Óumdeilt er að mati ráðuneytisins að slíkur kostnaður er á ábyrgð sveitarfélaga.  Þessi niðurstaða girðir þó að mati ráðuneytisins ekki fyrir að foreldrar eða félag þeirra afli fjár í ferðasjóð til þess að styrkja einstakar bekkjaferðir til tómstunda- eða vettvangsferða. Slíku fyrirkomulagi eru þó eðlilega sett ákveðin takmörk í ljósi þeirra meginsjónarmiða sem hér hafa verið rakin um gjaldfrjálsan grunnskóla. Þannig verður foreldrum og börnum þeirra ekki mismunað eftir þátttöku þeirra í fjáröflun í slíkan ferðasjóð eða foreldrar krafðir um þann mismun sem á kann að vanta. Ráðuneytinu er ljóst að fyrirkomulag af því tagi sem hér er nefnt getur verið vandmeðfarið og því mikilvægt að ábyrgð og skyldur foreldra og sveitarfélaga séu skýr og öllum ljós. Með sama hætti og hér hefur verið rakið verður að telja það í valdi skólastjórnenda að þiggja aðkomu einstakra foreldra eða foreldrafélags að undirbúningi eða þátttöku í vettvangsferðum í sjálfboðastarfi. Að mati ráðuneytisins verður að telja slíkt æskilegt þar sem slíkt samstarf geti stuðlað að góðu og árangursríku skólastarfi og það getur beinlínis skapað fleiri möguleika að nýta aðstoð foreldra með þeim hætti.

IV.

Samkvæmt framansögðu er ljóst að foreldrar verða ekki krafðir um annan kostnað en uppihald í vettvangsferð á skólatíma, t.d. vegna vikudvalar á Skólabúðunum á Reykjum. Við mat á því hvort slíkar ferðir geti talist utan skólatíma og ekki hluti skyldunáms á grundvelli þess að nemendur sæki tímabundið um leyfi frá skólaskyldu verður að líta til þess hvort um sé að ræða „gildar ástæður“ í merkingu 4. mgr. 15. gr. laga um grunnskóla . Að mati ráðuneytisins verður einkum með vísan til 3. og 19. gr. laga um grunnskóla að skýra slíka undanþágu þröngt. Fær það einnig stuðning við samanburð á orðalagi 1.-4. mgr. 15. gr., skýringum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum um grunnskóla og í frumvarpi því sem að lögum nr. 66/1995, en umrædd heimild kom fyrst í lög með 6. mgr. 35. gr. þeirra laga. Að mati ráðuneytisins er ekki hægt að fallast á að skólabúðir af þeim toga sem hér um ræðir geti talist gildar ástæður í merkingu 4. mgr. 15. gr. laga um grunnskóla.