Ákvörðun Fiskistofu um að hafna umsókn um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2019 (Sjóstangveiðifélag III).
Stjórnsýslukæra
Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 22. febrúar 2019, sem barst ráðuneytinu sama dag, frá [X] f.h. [Y], þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019, um að hafna umsókn kæranda um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2019.
Stjórnsýslukæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kröfur kæranda
Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019, um að hafna umsókn kæranda, [Y] um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2019. Einnig er þess krafist að lagt verði fyrir Fiskistofu að taka umsókn kæranda fyrir á ný og veita umbeðið vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2019.
Málsatvik
Málsatvik eru þau að þann 29. nóvember 2018 sendi [Y] umsókn til Fiskistofu um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2019.
Með bréfi, dags. 11. desember 2018, óskaði Fiskistofa eftir frekari upplýsingum frá félaginu. Þar segir m.a. [Y] hafi fengið vilyrði fyrir skráningu afla á opinberu sjóstangaveiðimóti fyrir fiskveiðiárið 2017/2018, skv. reglugerð nr. 295/2018, um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum, með bréfum Fiskistofu, dags. 6. apríl 2018 og 11. júní 2018. Samkvæmt afreikningi nr. [….] hafi sjóstangaveiðimótið sem vilyrðið var fengið fyrir verið haldið [….] 2018. Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018 komi fram að innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið, skuli það félag sem stóð fyrir því móti sem naut vilyrðis skv. 1. gr. skila til Fiskistofu vigtarnótum yfir afla og afreikningum frá opinberum uppboðsmarkaði sem aflinn var seldur á sem og gera skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr. Reikningur hafi verið sendur félaginu með gjalddaga 25. júlí 2018 og eindaga 1. ágúst 2018. Reikningurinn hafi verið greiddur 2. ágúst 2018. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 komi fram að umsóknum þeirra aðila sem ekki sinni skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar á fullnægjandi hátt, vegna fyrri móta á þeirra vegum, skuli hafnað. Svo virðist sem ákvæði 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar hafi ekki verið sinnt með fullnægjandi hætti. Fiskistofa hafi því til skoðunar að hafna umsókn [Y] um skráningu afla á opinberu sjóstangaveiðimóti á fiskveiðiárinu 2018/2019. Áður en tekin verði ákvörðun í málinu sé gefinn kostur á að koma andmælum eða athugasemdum á framfæri við Fiskistofu eigi síðar en 4. janúar 2019.
Með tölvubréfi, dags. 20. desember 2018, sendi [Y] athugasemdir við framangreint bréf Fiskistofu, dags. 11. desember 2018. Þar segir m.a. að þann 18. júlí hafi gjaldkeri [Y] sent tölvubréf til Fiskistofu á tiltekinn starfsmann, til að kanna hvernig ganga skyldi frá greiðslu til Fiskistofu vegna mótsins í júní. Sama dag hafi hún svarað og sagðist áframsenda tölvubréfið á gjaldkera Fiskistofu. Reikningurinn hafi svo borist gjaldkera félagsins síðar í mánuðinum ekki hafi náðst að greiða hann á einsdaga og hafi hann verið greiddur 2. ágúst 2018 sem var einum degi of seint. Það hafi því ekki verið vegna ásetnings að umræddur reikningur hafi ekki verið greiddur fyrr en degi eftir eindaga heldur hafi það farist fyrir enda hafi það ekki verið ætlun félagsins að draga greiðsluna.
Með bréfi, dags. 9. janúar 2019, synjaði Fiskistofa framangreindri umsókn kæranda um vilyrði fyrir skráningu afla. Þar segir m.a. að [Y] hafi fengið vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimóti fyrir fiskveiðiárið 2017/2018, skv. reglugerð nr. 295/2018, um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum, með bréfum Fiskistofu, dags. 6. apríl 2018 og 11. júní 2018. Í báðum bréfunum hafi verið vakin sérstök athygli á skyldum félagsins, m.a. um að gera skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr. innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið, sbr. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018. Samkvæmt afreikningi nr. [….] hafi sjóstangaveiðimótið sem vilyrði hafi verið fengið fyrir m.a. verið haldið dagana [….] 2018. Fiskistofa hafi útbúið greiðsluseðil 18. júlí 2018 með gjalddaga 25. júlí 2018 og eindaga 1. ágúst 2018 til að [Y] gæti staðið skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr., skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Reikningurinn hafi verið greiddur 2. ágúst 2018. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 sé tilgreint að umsóknum þeirra aðila sem hafi ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar á fullnægjandi hátt, vegna fyrri móta á þeirra vegum, skuli hafnað. Í 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 295/2018 komi fram að innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið, skuli það félag sem stóð fyrir því móti sem naut vilyrðis skv. 1. gr. skila til Fiskistofu vigtarnótum yfir afla og afreikningum frá opinberum uppboðsmarkaði sem aflinn var seldur á sem og gera skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr. Með bréfi, dags. 11. desember 2018 hafi Fiskistofa tilkynnt að til skoðunar væri að hafna umsókn [Y] um skráningu afla á opinberu sjóstangaveiðimóti á fiskveiðiárinu 2018/2019 þar sem félagið hafi ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar á fullnægjandi hátt vegna fyrri móta á þeirra vegum. Andmæli hafi borist með tölvubréfi, dags. 20. desember 2018. Í andmælunum komi fram að það hafi farist fyrir að greiða reikninginn en ekki hafi verið um ásetning að ræða. Því til stuðnings er tilgreint að gjaldkeri félagsins hafi sent tölvubréf á starfsmann Fiskistofu 18. júlí 2018 til að kanna hvernig ganga skyldi frá greiðslunni og hafi starfsmaðurinn upplýst að tölvubréfið yrði áframsent á gjaldkera Fiskistofu. Reikningurinn hafi borist félaginu síðar í júlímánuði og verið greiddur degi of seint, þ.e. 2. ágúst 2018. Gera hafi átt skila á 10% af söluandvirði afla umfram 500.000 kr. sem hafi veiðst á sjóstangaveiðimóti [Y], sem haldið hafi verið dagana 25.-28. júní 2018 og vilyrði verið fengið fyrir, innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mótið hafi verið haldið. Félagið hafi staðið skil á greiðslu 2. ágúst 2018, þ.e. degi eftir eindaga sem hafi verið 1. ágúst 2018. Þar sem greiðslan hafi ekki borist á réttum tíma teljist félagið ekki hafa sinnt skyldu sinni skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar með fullnægjandi hætti. Fiskistofa skuli hafna umsóknum þeirra aðila sem hafi ekki sinnt með fullnægjandi hætti skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018 vegna fyrri móta á þeirra vegum, skv. 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Fiskistofa hafi ekki heimild til að veita umrætt vilyrði liggi fyrir að umsóknaraðili hafi ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar með fullnægjandi hætti. Með vísan til 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 synji Fiskistofa umsókn [Y] um vilyrði vegna aflaskráningar á opinberum sjóstangaveiðimótum fyrir fiskveiðiárið 2018/2019, dags. 29. nóvember 2018.
Þá kom þar fram að ákvörðunin væri kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og að kærufrestur væri þrír mánuðir frá því að kæranda barst framangreind tilkynning, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og einnig að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar.
Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð
Með stjórnsýslukæru, dags. 22. febrúar 2019, sem barst ráðuneytinu sama dag, kærðu [X] f.h. [Y] framangreinda ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019, til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Þar kemur þar fram að kærandi hafi skilað til Fiskistofu 29. júní 2018 öllum gögnum vegna móts sem haldið var á vegum kæranda dagana 25.-28. júní 2018. Fiskistofa hafi í kjölfarið gefið út greiðsluseðil að fjárhæð kr. 124.554 en krafa hafi ekki verið stofnuð í heimabanka heldur hafi aðeins verið sendur greiðsluseðill með almennum bréfpósti á heimilisfang gjaldkera félagsins. Fiskistofa geti ekki gengið út frá því með vissu að slíkir greiðsluseðlar berist, alfarið eða á réttum tíma, til viðeigandi aðila. Kærandi telji að ef krafa sé ekki stofnuð í heimabanka samhliða útgáfu greiðsluseðils þá verði greiðsluseðlar a.m.k. að vera sendir út frá rekjanlegum ábyrgðarpósti og greiðslufrestur að taka tillit til þess, þá sérstaklega í ljósi þess að Fiskistofa túlki ákvæði reglugerðar nr. 295/2018 með þeim hætti sem raun beri vitni og afleiðingar þess að krafa sé greidd degi eftir gjalddaga verði þær sem hér hafi orðið. Kærandi telji synjun Fiskistofu hvorki vera í samræmi við fyrirmæli laga né meginreglur stjórnsýsluréttar. Einnig sé því hafnað að nokkurt tilefni sé til þess á grundvelli fyrirliggjandi málsatvika eða að heimild sé fyrir því í reglugerð nr. 295/2018 að hafna umsókn félagsins um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum fyrir fiskveiðiárið 2018/2019 á grundvelli þeirra sjónarmiða sem gert hafi verið.
Markmið stjórnsýslureglna, þ.m.t. meðalhófsreglan sem lögfest sé í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sé að tryggja réttaröryggi þeirra sem eigi í samskiptum við stjórnvöld. Því séu gerðar ríkari kröfur til málsmeðferðar stjórnvalda og skýringar þeirra og túlkunar á efni gildandi reglna en ella, þegar íþyngjandi ákvarðanir komi til álita. Þetta eigi einkum við ef refsikennd viðurlög komi til skoðunar, líkt og eigi við í þessu tilviki. Af þessum grundvallarsjónarmiðum leiði að þegar stjórnvald hafi val um að beita fleiri en einu þvingunarúrræði beri því að velja það úrræði sem vægast sé og geti komið að gagni. Sé það mat kæranda að það hafi ekki verið gert í því máli sem hér um ræðir. M.a. sé bent á að stjórnvöldum beri að áminna málsaðila fyrst og veita honum hæfilegan frest til að koma málum í rétt og lögmætt horf, áður en gripið sé til harkalegri úrræða, nema vitaskuld um bráða hættu sé að ræða sem bregðast verði við tafarlaust. Hið síðastnefnda eigi augljóslega ekki við í þessu tilviki. Einnig verði ákvörðun stjórnvalds um að beita þvingunarúrræðum að byggja á skýrri lagaheimild. Þá beri að líta til þess að þegar stjórnvöld noti harkalegri úrræði en efni standi til, eða hafi gengið mun lengra í beitingu slíks úrræðis sem valið sé en tilefni hafi gefið til, kunni að vera um að ræða efnisannmarka á ákvörðun stjórnvalds sem geti eftir atvikum leitt til bótaskyldu. Fiskistofu hafi ekki verið nauðsynlegt að grípa til svo róttækra aðgerða líkt og raun beri vitni, vegna þess eins að greiðsla hafi borist einum degi eftir eindaga. Um sé að ræða óverulega fjárhæð og greiðsla hafi borist að fullu, aðeins degi eftir eindaga kröfunnar. Þá hafi greiðslan einnig verið löngu áður en umsóknarfrestur vegna næsta fiskveiðitímabils hafi verið liðinn.
Af efni reglugerðar nr. 295/2018 verði ráðið að eitt þeirra markmiða sem að sé stefnt með setningu hennar og kveðið sé á um í 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar sé að félög sem haldi sjóstangaveiðimót og fái á grundvelli reglugerðarinnar vilyrði vegna aflaskráningar vegna þeirra móta, annars vegar skili inn til Fiskistofu vigtarnótum yfir afla og afreikningum frá opinberum uppboðsmarkaði sem aflinn er seldur á innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið og hins vegar standi skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr. Ekki sé kveðið á um það í reglugerðinni hvenær greiðsla skuli berast Fiskistofu vegna umrædds móts. Ekkert sé kveðið á um gjalddaga né eindaga þeirrar greiðslu, en það ráðist eðli máls samkvæmt alfarið af því hve langan tíma það taki Fiskistofu að vinna úr þeim upplýsingum sem hún fái og stofna kröfur á hendur félaginu. Í þessu tilviki virðist það hafa verið einhliða ákvörðun Fiskistofu að ákvarða gjaldagann eins og gert var. Kærandi hafi skilað öllum nauðsynlegum upplýsingum sem honum hafi borið að skila til Fiskistofu innan þess tímaramma sem kveðið sé á um í reglugerðinni, en gögnum hafi verið skilað þann 29. júní 2018. Einnig hafi kærandi staðið skil á þeim fjármunum sem honum bar að skila, þ.e. 10% af söluandvirði afla sem veiddur hafi verið á umræddu sjóstangaveiðimóti í júní 2018, umfram 500.000 kr. Túlkun Fiskistofu á framangreindu ákvæði, um að bæði upplýsingar/gögn og greiðsla skuli berast innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið sé hvorki í samræmi við hefðbundna túlkun á lagákvæðum né gangi hún rökfræðilega upp. Það sé ekki hægt að hafa sama tímafrest á því hvenær skila skuli inn gögnum til Fiskistofu og hvenær greiðsla eigi að berast í síðasta lagi. Það hafi ekki verið ætlun kæranda að sinna ekki þeirri skyldu sem kveðið sé um í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018 en það megi m.a. ráða af tölvupóstsamskiptum frá júlí 2018. Þrátt fyrir að krafan hafi verið greidd áður en umsóknarfrestur vegna fiskveiðiársins 2018/2019 var liðinn, taki Fiskistofa þá íþyngjandi ákvörðun að hafna umsókn kæranda um vilyrði fyrir skráningu afla fyrir fiskveiðiárið 2018/2019. Kærandi telji að sú ákvörðun standist ekki gildandi lög og að með þeirri ákvörðun hafi framangreind meginregla hins íslenska stjórnsýsluréttar um meðalhóf verið brotin. Fiskistofa sé með ákvörðuninni að túlka ákvæði sem hafi að geyma refsikennd viðurlög verulega rúmt og sé það ekki í samræmi við grundvallarreglur íslensks réttar þegar komi að skýringu reglna sem ætti að skýra þröngt. Fiskistofa hefði auðveldlega getað gripið til vægari aðgerða en gert hafi verið en hvorki á greiðsluseðli né í ítrekunarerindi sé að finna nokkra aðvörun um að greiðsla utan eindaga geti leitt til þess að umsókn vegna næsta fiskveiðiárs verði hafnað. Eðlilegast hefði verið, eftir að ljóst var að greiðsla barst ekki á eindaga, að kæranda hefði verið gefin aðvörun, þar sem fram kæmi að ef ekki yrði greitt innan tiltekins tíma geti félagið átt á hættu að umsókn vegna næsta fiskveiðiárs yrði hafnað, og honum veitt tækifæri til að koma hlutunum í lögmætt horf. Einnig hefði stofnunin getað sett fram kröfu um dráttarvexti frá gjalddaga til greiðsludags en það hafi ekki verið gert. Engin aðvörun hafi verið send kæranda heldur aðeins ein ítrekun en greiðsla hafi borist frá kæranda strax degi eftir eindaga. Þessi túlkun og þessir stjórnsýsluhættir Fiskstofu fái ekki staðist meginreglur stjórnsýsluréttar, hefðbundna skýringu á ákvæðum laga og reglna sem lúti að refsikenndum viðurlögum eða almenna skynsemi.Kærandi telji að með því að greiða umrædda kröfu að fullu þann 2. ágúst 2018 hafi félagið uppfyllt greiðsluskyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar.
Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni: Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni: 1) Greiðsluseðill. 2) Greiðslukvittun. 3) Tölvubréf til Fiskistofu, dags. 29. júní 2018, með afreikningi. 4) Tölvupóstsamskipti, dags. 18. júlí 2018. 5) Umsókn til Fiskistofu, dags. 29. nóvember 2014. 6) Erindi Fiskistofu, dags. 11. desember 2018. 7) Andmælabréf [Y], dags. 20. desember 2018. 8) Hin kærða ákvörðun Fiskistofu um synjun umsóknar, dags. 9. janúar 2019. 9) Erindi Fiskistofu til [Y], dags. 11. janúar 2019.
Með bréfi, dags. 2. apríl 2019, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.
Með bréfi, dags. 15. apríl 2019, barst ráðuneytinu umsögn Fiskistofu um málið. Þar kemur fram m.a. að Fiskistofa telji ástæðu til að leiðrétta lýsingu kæranda á málsatvikum og ástæðu synjunar vilyrðis sem fjallað sé um í I. og II. kafla stjórnsýslukærunnar. Í kærunni sé málsatvikum lýst á þann veg að Fiskistofa hafi gefið út greiðsluseðil með gjalddaga 25. júlí 2018 og eindaga 1. ágúst 2018. Krafan hafi ekki verið stofnuð í heimabanka, heldur hafi greiðsluseðill verið sendur í almennum bréfpósti til gjaldkera kæranda. Framangreind sjónarmið hafi ekki komið fram í andmælum kæranda þegar Fiskistofa hafði málið til meðferðar og því hafi Fiskistofu fyrst gefist kostur á að kanna grundvöll þessarar málsástæðu við meðferð kærumálsins. Samkvæmt yfirliti úr TBR - tekju- og bókhaldskerfi ríkisins hafi Fiskistofa stofnað kröfuna 18. júlí 2018 með gjalddaga 25. júlí 2018 og eindaga 1. ágúst 2018. Krafan ætti því að hafa verið aðgengileg kæranda í heimabanka frá 18. júlí 2018. Í niðurstöðukafla ákvörðunar Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019, sé fjallað um sjónarmið kæranda sem komu fram í bréfi, dags. 20. desember 2018. Fiskistofa hafi eðli málsins samkvæmt ekki getað tekið tillit til sjónarmiða sem þá höfðu ekki komið fram um stofnun kröfunnar. Fiskistofa telji að ákvörðunin hafi verið í samræmi við gildandi reglur og meginreglur stjórnsýsluréttarins, auk þess sem Fiskistofa hafi farið í einu og öllu að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins. Ráðherra hafi með reglugerð nr. 295/2018 ákveðið hvaða umsækjendur um vilyrði vegna aflaskráningar á opinberu sjóstangaveiðimóti komi til greina, hvernig umsókn um vilyrði skuli úr garði gerð og hvaða gögn skuli fylgja umsókn. Einnig hafi ráðherra ákveðið hvaða skyldu þeir sem áður hafi notið vilyrðis verði að uppfylla ef þeir eigi að eiga þess kost að fá vilyrði að nýju. Ráðherra hafi falið Fiskistofu að veita vilyrðin. Um sé að ræða úthlutun takmarkaðra gæða sem séu eftirsóknarverð og feli í sér verðmæti. Fiskistofa kanni hvort skilyrðin sem sett séu í reglugerðinni séu uppfyllt. Jafnframt mæli ráðherra einnig fyrir um að umsóknum þeirra aðila sem ekki hafi sinnt skyldu, skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar á fullnægjandi hátt, vegna fyrri móta á þeirra vegum, skuli hafnað. Fiskistofa líti svo á að stofnunin hafi ekki svigrúm til þess að veita vilyrði í þeim tilvikum þar sem ráðherra hafi mælt fyrir um að umsóknum skuli hafnað. Synjun Fiskistofu á umsókn um vilyrði fyrir aflaskráningu á opinberu sjóstangaveiðimóti teljist hvorki vera stjórnsýsluviðurlög né þvingunarúrræði. Synjun Fiskistofu byggi á því að kærandi hafi ekki uppfyllt ófrávíkjanleg skilyrði fyrir veitingu vilyrðis en ekki vegna brots sem beitt sé stjórnsýsluviðurlögum við. Af sömu ástæðu sé hvorki um að ræða refsikennd viðurlög né feli synjunin í sér þvingun. Ekki verði séð hvaða önnur úrræði að lögum hafi staðið stjórnvaldinu til boða að beita við þær aðstæður. Kærandi hafi getað kynnt sér efni reglugerðarinnar og getað séð fyrir að væri skyldunni ekki sinnt á fullnægjandi hátt gæti komið til synjunar á næstu umsókn. Kærandi hafi verið minntur á þessa skyldu sína skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar þegar kærandi hafi fengið vilyrði fyrir skráningu afla á opinberu sjóstangaveiðimóti fyrir fiskveiðiárið 2017/2018 með bréfum Fiskistofu, dags. 6. apríl 2018 og 11. júní 2018. Nærtækast sé að túlka ákvæði 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018 í samræmi við orðanna hljóðan og skýra ákvæðið á þann veg að innan þeirra tímamarka sem tilgreint sé í ákvæðinu eigi að skila tilteknum gögnum sem og gera skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr. Fiskistofa fallist ekki á að í túlkun stofnunarinnar hafi falist rýmkandi lögskýring. Ekki sé heldur fallist á að annars vegar eigi að skila gögnum fyrir tiltekinn dag og hins vegar hluta af söluandvirði án þess að tiltekið sé hvenær því beri að skila. Þá sé heldur ekki fallist á að nægilegt sé skila söluandvirðinu áður en umsóknarfrestur vegna næsta fiskveiðitímabils líði eða áður en nýtt vilyrði sé veitt. Ef sú túlkun gilti væru engin tímamörk sett þeim sem sæki ekki um vilyrði að nýju. Að mati Fiskistofu sé því eina tímamarkið sem komi til greina það sem tilgreint sé í fyrrnefndu ákvæði.
Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins: 1) Yfirlit úr TBR - tekju- og bókhaldskerfi ríkisins. 2) Bréf Fiskistofu til [Y] um vilyrði vegna skráningar afla á opinberum sjóstangaveiðimótum, dags. 6. apríl 2018. 3) Bréf Fiskistofu til [Y] um vilyrði vegna skráningar afla á sjóstangaveiðimótum - endurúthlutun, dags. 11. júní 2018. 4) Bréf Fiskistofu til [Y], dags. 11. desember 2018. 5) Lög [Y]. 6) Staðfest afrit af ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019.
Með bréfi, dags. 26. apríl 2019, veitti ráðuneytið [X] f.h. kæranda kost á að gera athugasemdir við framangreinda umsögn Fiskistofu, dags. 15. apríl 2019.
Með bréfi, dags. 9. maí 2019, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá [X], f.h. [Y] við umsögn Fiskistofu. Þar segir m.a. að kærandi ítreki að krafa hafi ekki stofnast í heimabanka en það sé hins vegar rétt að útsendur greiðsluseðill Fiskistofu hafi verið greiddur. Greiðsluseðillinn hafi verið greiddur á þann hátt í heimabanka kæranda að stimplað hafi verið inn númer greiðsluseðilsins sem komi fram neðst á reikningi frá Fiskistofu, enda hafi það verið eina leiðin fyrir kæranda að greiða greiðsluseðilinn, þar sem hann hafi ekki birst í heimabankanum. Það sé misskilningur að um sé að ræða úthlutun takmarkaðra gæða sem séu eftirsóknarverð. Veiting vilyrða á grundvelli reglugerðar nr. 295/2018 sæki stoð í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Þar sé kveðið á um heimild ráðherra til að ákveða árlega að á tilteknum fjölda opinberra sjóstangaveiðimóta teljist afli ekki til aflamarks eða krókaaflamarks, enda sé aflinn einungis fénýttur til að standa straum af kostnaði við mótshaldið. Úthlutun vilyrða á grundvelli reglugerðarinnar sé ætluð engum öðrum en sjóstangaveiðifélögum. Það séu engir aðrir aðilar sem geti fengið vilyrði fyrir skráningu aflaheimilda á grundvelli reglugerðarinnar. Kærandi sé ekki sammála því að synjun stofnunarinnar á umsókn kæranda um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum fyrir fiskveiðiárið 2018/2019, teljist hvorki vera stjórnsýsluviðurlög né þvingunarúrræði þar sem höfnunin sé afleiðing af því að ekki hafi verið greitt á gjalddaga að mati stofnunarinnar.
Rökstuðningur
I. Um sjóstangaveiðimót gildir ákvæði 6. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, en þar segir m.a.:
„6. gr. […] Ráðherra er heimilt að ákveða árlega að á tilteknum fjölda opinberra sjóstangaveiðimóta teljist afli ekki til aflamarks eða krókaaflamarks, enda sé aflinn einungis fénýttur til að standa straum af kostnaði við mótshaldið. […] Einungis er heimilt að veita leyfi til frístundaveiða aðilum sem fengið hafa leyfi sem Ferðamálastofa gefur út með stoð í 8. gr. laga nr. 73/2005, um skipan ferðamála. Einungis er heimilt að stunda veiðar með sjóstöng og handfærum án sjálfvirknibúnaðar á þeim bátum sem leyfi fá samkvæmt þessari grein.[…]
Á hverju fiskveiðiári skal ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir skv. 5. mgr. 8. gr. í óslægðum botnfiski, sem gegn greiðslu gjalds er heimilt að ráðstafa til skipa sem hafa leyfi til frístundaveiða skv. 2. tölul. 4. mgr. vegna afla sem er fenginn við frístundaveiðar. Ráðherra kveður nánar á um úthlutun aflaheimilda þessara í reglugerð. Ráðherra setur í reglugerð frekari skilyrði og reglur um frístundaveiðar, þ.m.t. um skil á skýrslum vegna veiða frístundaveiðibáta og á sjóstangaveiðimótum. [...]"(http://www.althingi.is/lagas/146a/2006116.html)
Einnig gilda um sjóstangaveiðimót ákvæði reglugerðar nr. 295/2018, um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum, sem sett er samkvæmt heimild í framangreindu ákvæði. Þar segir m.a. í 2. gr. að Fiskistofa skuli auglýsa eigi síðar en 15. nóvember ár hvert, eftir umsóknum um vilyrði vegna aflaskráningar skv. 2. mgr. 6. gr. laga um stjórn fiskveiða, vegna opinberra sjóstangaveiðimóta sem áætlað er að verði haldin á yfirstandandi fiskveiðiári. Umsóknarfrestur er til 1. desember ár hvert, ef annað er ekki ákveðið. Í umsókn skal tilgreina fjölda þeirra móta sem sóst er eftir að halda, hvenær þau verði haldin, hvar þau fari fram og hvert sé áætlað aflamagn á mótunum. Umsækjandi skal vera félag sem ekki er rekið í ábataskyni. Með umsókn skulu fylgja samþykktir félagsins auk upplýsinga um reglur um félagsaðild. Í 3. gr. segir að Fiskistofa skuli eigi síðar en 15. janúar ár hvert taka ákvörðun um hvort veita skuli vilyrði vegna aflaskráningar á opinberu sjóstangamóti. Í 1. mgr. 4. gr. segir að allur afli sem veiðist á sjóstangaveiðimóti sem nýtur vilyrðis skv. reglugerðinni skuli veginn og skráður í samræmi við reglur um vigtun og skráningu sjávarafla. Skal aflinn seldur á opinberum uppboðsmarkaði fyrir sjávarafurðir.
Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar er svohljóðandi ákvæði:
"Innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið, skal það félag sem stóð fyrir því móti sem naut vilyrðis skv. 1. gr. skila til Fiskistofu vigtarnótum yfir afla og afreikningum frá opinberum uppboðsmarkaði sem aflinn var seldur á sem og gera skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr."
Þá er í 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar svohljóðandi ákvæði:
"Umsóknum þeirra aðila sem hafa ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. á fullnægjandi hátt, vegna fyrri móta á þeirra vegum, skal hafnað."
II. 1. Eins og gerð hefur verið grein fyrir í I hér að framan kemur fram í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018 að innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið, skuli það félag sem stóð fyrir því móti sem naut vilyrðis skv. 1. gr. skila til Fiskistofu vigtarnótum yfir afla og afreikningum frá opinberum uppboðsmarkaði sem aflinn var seldur á og gera skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 er tilgreint að umsóknum þeirra aðila sem hafi ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar á fullnægjandi hátt, vegna fyrri móta á þeirra vegum, skuli hafnað. Ákvörðun og innheimta gjaldsins byggði á nýrri reglugerð nr. 295/2018 þar sem komu fram breyttar reglur frá eldri reglugerð og framkvæmd.
Ákvörðun sem um ræðir í málinu varðar synjun á útgáfu vilyrðis fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum á árinu 2019 vegna þess að kærandi uppfyllti ekki skilyrði um greiðslur reiknings fyrir 10% af söluverði afla umfram 500.000 kr. á eindaga. Reikningurinn sem um ræðir var með gjalddaga 25. júlí 2018 og eindaga 1. ágúst 2018 og greiddi kærandi reikninginn þann 2. ágúst 2018.
2. Ákvörðun um að synja umsókn um útgáfu vilyrðis fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum er stjórnvaldsákvörðun. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvarðanir stjórnvalda um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvörðunin þarf sem slík bæði að formi og efni að uppfylla ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, bæði skráðar reglur og óskráðar. Í tilviki því sem hér um ræðir kemur einkum til skoðunar meðalhófsregla stjórnsýsluréttar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í meðalhófsreglunni felst að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til.
3. Kærandi fékk vilyrði fyrir skráningu afla á opinberu sjóstangaveiðimóti fyrir fiskveiðiárið 2017/2018, skv. reglugerð nr. 295/2018, um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum, með bréfum Fiskistofu, dags. 6. apríl og 11. júní 2018. Á grundvelli vilyrðisins hélt kærandi sjóstangaveiðimót dagana [….] 2018. Kærandi skilaði öllum gögnum vegna framangreinds móts til Fiskistofu 29. júní 2018. Fiskistofa gaf í kjölfarið út greiðsluseðil að fjárhæð kr. 124.554. Reikningur var gefinn út og sendur félaginu 18. júlí 2018 og var með gjalddaga 25. júlí 2018 og eindaga 1. ágúst 2018. Reikningurinn var greiddur 2. ágúst 2018. Fiskistofa tók við greiðslu umræddrar fjárhæðar, gerði engar athugasemdir, lagði ekki á dráttarvexti eða annan vanskilakostnað og upplýsti kæranda ekki um að tafir á greiðslunni gætu haft áhrif á afgreiðslu umsóknar félagsins á næsta ári.
4. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 kemur fram að umsóknum þeirra aðila sem hafa ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr., á fullnægjandi hátt, vegna fyrri móta á þeirra vegum, skuli hafnað. Fortakslaus beiting 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 er íþyngjandi ákvörðun og getur sem slík haft umtalsverðar afleiðingar í för með sér. Af grundvallarreglum stjórnsýsluréttar má ráða að slíkt ákvæði sé ekki einungis hægt að skýra og túlka samkvæmt orðanna hljóðan heldur verður að fara fram mat á aðstæðum í hverju tilviki. Við slíkt mat verður m.a. að hafa hliðsjón af því hvort um sé að ræða verulegar eða óverulegar vanefndir, vanefndatíma eða þann tíma sem leið frá eindaga til greiðslu, venju um framkvæmd við innheimtu vanskilakrafna hjá hliðstæðum aðilum, hvort önnur úrræði séu tæk, t.d. greiðsla dráttarvaxta og vanskilakostnaðar, hvort um sé að ræða venjubundna framkvæmd, hvort kæranda hafi verið send aðvörun í innheimtuferli um að vanefndir fram yfir tiltekinn tíma geti haft þessar afleiðingar, hvort gerður sé fyrirvari við móttöku greiðslu um að þessar afleiðingar kunni að verða o.fl. Ágreiningur er um hvort krafan var sett í heimabanka en það hefur ekki grundvallarþýðingu í tengslum við úrlausn málsins.
5. Við meðferð máls þessa verður að leggja til grundvallar að hvorki á reikningi né annars staðar í innheimtuferlinu var kærandi upplýstur um að það að greiðsludráttur fram yfir eindaga gæti leitt til þess að beiðni félagsins um vilyrði fyrir skráningu afla á næsta ári yrði hafnað. Í meðförum máls hefur Fiskistofa á engu stigi máls upplýst kæranda um að slíkum viðurlögum kynni að verða beitt án aðvörunar.
Með þessu er þó ekki lagt mat á hvort slík aðvörun, hefði hún farið fram, hefði getað haft í för með sér slíka niðurstöðu m.a. með hliðsjón af grundvallarreglum sem gilda um töku stjórnvaldsákvarðana. Í því sambandi verður að líta til samhengis vanskila og þeirra viðurlaga sem beita á. Þessu til viðbótar má benda á að í eldri reglugerð nr. 916/2016 voru sambærilegar en samkvæmt því má ætla að skylda Fiskistofu til að aðvara kæranda hafi verið enn ríkari þar sem um var að ræða að breytta framkvæmd frá því áður tíðkaðist.
Við framangreint mat verður að leggja til grundvallar m.a. að með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar hefði Fiskistofu verið rétt að aðvara kæranda að fari vanskil fram yfir tiltekinn dag kunni slíkt að leiða til beitingar 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.
Eins og atvikum þessa máls er háttað eru þetta ekki nægilegar vanefndir til að byggja á ákvörðun um að hafna umsókn kæranda um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum á árinu 2018/2019. Verður að telja að beiting ákvæðis 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar um að hafna umsókn kæranda á næsta fiskveiðiári hafi ekki verið samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Á grundvelli þessa er það afstaða ráðuneytisins að ákvörðun Fiskistofu um synjun útgáfu leyfis hafi farið gegn grundvallarreglum stjórnsýsluréttar, einkum meðalhófsreglunni sem kemur fram í 12. gr. laga nr. 37/1993 enda verður að telja vanskil kæranda óveruleg m.a. í ljósi atvika máls.
Með vísan til þessa er hin kærða ákvörðun Fiskistofu felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka málið aftur til löglegrar meðferðar.
Úrskurður
Ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019, um að hafna umsókn kæranda [Y], um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2019, er felld úr gildi.
Jafnframt er lagt fyrir Fiskistofu að taka umsókn kæranda aftur til löglegrar meðferða