Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 251/2020

Miðvikudaginn 21. október 2020

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Anna Rut Kristjánsdóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 22. maí 2020, kærði B, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 27. febrúar 2020 um að samþykkja umsókn barnsmóður hans um milligöngu um meðlagsgreiðslur frá 1. janúar 2020.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með rafrænni umsókn, móttekinni 20. febrúar 2020, sótti barnsmóðir kæranda um milligöngu Tryggingastofnunar ríkisins um meðlagsgreiðslur með syni þeirra frá 1. janúar 2020. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 27. febrúar 2020, var kæranda tilkynnt um milligöngu stofnunarinnar á meðlagsgreiðslum til barnsmóður hans frá 1. janúar 2020.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 22. maí 2020. Með bréfi, dags. 3. júní 2020, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 16. júní 2020, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 18. júní 2020. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærð sé ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um upphafstíma milligöngu meðlagsgreiðslna. Þess sé krafist að upphafstími milligöngu meðlagsgreiðslna í ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins verði felldur úr gildi.

Í kæru kemur fram að kærandi og barnsmóðir hans fari sameiginlega með forsjá með syni þeirra og skipti umgengni jafnt. Þá hafi þau jafnframt skipt með sér kostnaði vegna barnsins, en samkomulag hafi verið um að kærandi myndi sinna framfærsluskyldu sinni með framfærslu barnsins í umgengni, kaupum á fatnaði og öðru sem barnið þarfnist og með beinum framlögum til móður eftir því sem hentaði aðilum hverju sinni, en ekki með formlegum meðlagsgreiðslum sem færu í gegnum Tryggingastofnum ríkisins. 

Óumdeilt sé að kveðið sé á um greiðsluskyldu Tryggingastofnunar í 67. gr. barnalaga nr. 76/2003, sbr. 63. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Þar segi að Tryggingastofnun sé skylt að greiða rétthafa greiðslna samkvæmt IV. og IX. kafla, sem búsettur sé hér á landi, samkvæmt dómi, dómsátt, úrskurði sýslumanns eða samningi staðfestum af honum, þó innan þeirra marka sem lög um almannatryggingar setji.

Ljóst sé að ákvörðun sem þessi verði að fullnægja þeim kröfum sem leiddar séu af 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um tilkynningu um að mál viðkomandi sé til meðferðar, sem og 13. gr. laganna um andmælarétt. Samkvæmt reglum stjórnsýslulaga, sem og vönduðum og góðum stjórnsýsluháttum, hafi Tryggingastofnun átt áður en ákvörðun hafi verið tekin að gefa kæranda kost á að andmæla og sýna fram á með ótvíræðum hætti að hann hefði innt af hendi greiðslur til barnsmóður sinnar á sama tímabili og barnsmóðir hans hafi sótt um. Í 38. gr. laga um almanntryggingar sé kveðið á um rannsóknarskyldu Tryggingastofnunar sem feli í sér að stofnunin skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun um bótarétt sé tekin, þar á meðal að öll nauðsynleg gögn og upplýsingar liggi fyrir. Það sé hlutverk Tryggingastofnunar að hafa milligöngu um greiðslu meðlags þegar ákvörðun hafi verið tekin með lögmætum hætti, en ákvörðun sem þessi sé stjórnvaldsákvörðun og það þurfi að gæta samræmis við þær almennu reglur sem gildi um undirbúning stjórnvaldsákvörðunar.

Það liggi í augum uppi að úrskurður þessi sé íþyngjandi fyrir kæranda þar sem hann sé kveðinn upp án vitundar hans um að málið sé til meðferðar og án þess að hann hafi fengið að nýta andmælarétt sinn.

Á sama tíma og kærandi hafi verið að leggja sitt af mörkum til framfærslu barnsins með kaupum á því sem barnið hafi þarfnast eða með greiðslum til barnsmóður í góðri trú, hafi hún jafnframt óskað eftir meðlagi með milligöngu Tryggingastofnunar. Ljóst sé að tilgangur slíkrar aðstoðar við innheimtu ætti ekki að vera að hagnast á því að óska liðsinnis Tryggingastofnunar við innheimtu meðlags og njóta bæði greiðslna frá barnsföður og Tryggingastofnun á sama tímabili. Ljóst sé að barnsmóðir kæranda hafi fengið meðlag frá Tryggingastofnun ásamt greiðslum frá kæranda.

Þegar sótt sé um greiðslu aftur í tímann á grundvelli meðlagsákvörðunar sem sé eldri en tveggja mánaða skuli enn fremur gefa meðlagsskyldum aðila kost á að sýna fram á að meðlag hafi þegar verið greitt fyrir sama tímabil og sótt sé um. Rétt hefði verið að tilkynna kæranda um framkomna umsókn svo að hann hefði getað nýtt rétt sinn samkvæmt stjórnsýslulögum. Kærandi hefði þá í fyrsta lagi vitað að barnsmóðir hans hefði ákveðið að fara þessa leið og að honum bæri að greiða framfærsluna í formi meðlagsgreiðslna og þá hefði hann getað lagt niður bein framlög til að gæta þess að lenda ekki í tvígreiðslu. Kærandi hefði þá getað komið því á framfæri að hann hefði fullnægt framfærsluskyldu sinni fram til þess tíma er beiðnin hafi komið fram og þá hefði Tryggingastofnun getað hafnað því að greiða meðlag aftur í tímann vegna andmæla kæranda. Vegna hroðvirknislegra vinnubragða stofnunarinnar og brota hennar á stjórnsýslulögum, hafi kærandi tvígreitt fyrir framfærslu barnsins þann tíma sem ákvörðunin taki til og sá tími hafi verið liðinn áður en honum hafi verið krafan ljós.

Framkvæmd Tryggingastofnunar brjóti gegn ýmsum ákvæðum stjórnsýslulaga, svo sem andmælareglunni, rannsóknarreglunni og jafnræðisreglunni, auk jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar svo eitthvað sé nefnt.

Grundvallarreglan um jafnræðisreglu, sem kunni að fela í sér tiltekið efnislegt inntak,  feli jafnframt í sér kröfu um að allir sé í formlega sambærilegri stöðu. Sama eigi að eiga við í máli þessu, aðilar séu báðir foreldrar og með sameiginlega forsjá, en málsmeðferð Tryggingastofnunar mismuni aðilum við meðferð málsins.

Það megi ætla að um skýra heimild sé fyrir milligöngu Tryggingastofnunar á greiðslu og að nauðsynlegt sé að virða stjórnsýslureglur við ákvörðun sem og jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að kærð sé ákvörðun stofnunarinnar um að verða við beiðni barnsmóður kæranda um að hafa milligöngu um meðlag til hennar með syni þeirra frá 1. janúar 2020.

Málavextir séu þeir að Tryggingastofnun hafi tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 27. febrúar 2020, að stofnunin hefði samþykkt að hafa milligöngu um greiðslu meðlags til barnsmóður kæranda frá 1. janúar 2020 með syni þeirra. Tryggingastofnun hafi borist umsókn barnsmóður kæranda þann 20. febrúar 2020 um meðlag frá 1. janúar 2020, ásamt staðfestingu á samkomulagi um forsjá og meðlag frá Sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu, dags. 27. mars 2018, þar sem komi fram að kærandi skuli greiða meðlag með syni sínum frá 1. mars 2018 til 18 ára aldurs.

Kveðið sé á um það í 63. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar að hver sá sem fái úrskurð stjórnvalds um meðlag með barni sem hann hafi á framfæri sínu, eða um aðrar greiðslur samkvæmt IX. kafla barnalaga nr. 76/2003, geti snúið sér til Tryggingastofnunar ríkisins og fengið fyrirframgreiðslu meðlags eða annarra framfærsluframlaga samkvæmt úrskurðinum. Sama skuli gilda þegar lagt sé fram staðfest samkomulag um meðlagsgreiðslur og aðrar greiðslur samkvæmt IX. kafla barnalaga.

Í 4. mgr. 63. gr. laga um almannatryggingar komi fram að Tryggingastofnun sé heimilt að greiða meðlag aftur í tímann allt að 12 mánuði, talið frá byrjun þess mánaðar sem stjórnvaldsúrskurður, staðfestur samningur eða vottorð sýslumanns um að hann hafi veitt viðtöku ósk móður um öflun faðernisviðurkenningar berist stofnuninni, enda eigi þá 4. mgr. 20. gr. ekki við.

Samkvæmt 67. gr. barnalaga nr. 76/2003 sé Tryggingastofnun skylt að greiða rétthafa greiðslna samkvæmt IV. og IX. kafla, sem búsettur sé hér á landi, samkvæmt dómi, dómsátt, úrskurði sýslumanns eða samningi staðfestum af honum, þó innan þeirra marka sem lög um almannatryggingar setji.

Hlutverk Tryggingastofnunar sé að hafa milligöngu um greiðslu meðlags þegar ákvörðun hafi verið tekin með lögmætum hætti. Ef foreldri leggi fram löggilda meðlagsákvörðun beri Tryggingastofnun samkvæmt 63. gr. laga um almannatryggingar og 67. gr. barnalaga að hafa milligöngu um greiðslu meðlags, allt að 12 mánuði aftur í tímann. Lög veiti Tryggingastofnun ekki heimild til að taka önnur gögn en talin séu upp í framangreindum ákvæðum til greina við milligöngu um greiðslu meðlags.

Hjá Tryggingastofnun liggi fyrir löggild meðlagsákvörðun, þ.e. staðfesting á samkomulagi um forsjá og meðlag, dags. 27. mars 2018, sem kveði á um meðlagsgreiðslur frá kæranda til barnsmóður hans. Þá liggi fyrir umsókn barnsmóður kæranda um meðlag.

Með vísan til ofangreinds beri Tryggingastofnun skylda til að hafa milligöngu um meðlag samkvæmt lögformlegri meðlagsákvörðun sé þess farið á leit við stofnunina allt að 12 mánuði aftur í tímann. Tryggingastofnun hafi engar heimildir til að virða að vettugi lögbundna skyldu sína til að greiða meðlag samkvæmt hinni lögformlegu meðlagsákvörðun. Tryggingastofnun hafi því borið að hafa milligöngu á meðlagi til barnsmóður kæranda frá 1. janúar 2020 eins og hún hafi óskað eftir og hafi ekki heimild til að taka til greina það sem kærandi hafi tekið fram í kæru.

Úrskurðarnefnd velferðarmála hafi margsinnis í úrskurðum sínum staðfest þetta hlutverk Tryggingastofnunar og að ekki sé heimilt að horfa til annarra atriða við ákvörðun um milligöngu meðlagsgreiðslna. Í því samhengi skipti ekki máli hvort barn hafi jafna búsetu hjá báðum foreldrum sínum eða hvort greiðsla meðlags hafi farið fram fyrir það tímabil sem Tryggingastofnun hafi samþykkt milligöngu meðlags. Þá hafi nefndin sagt að ekki sé heimilt að setja viðbótarskilyrði í reglugerð sem takmarki lögbundinn rétt meðlagsmóttakanda til milligöngu meðlagsgreiðslna frá stofnuninni, til dæmis með því að gefa greiðanda kost á að sýna fram á að meðlag hafi verið greitt fyrir sama tímabil. Meðal úrskurða nefndarinnar varðandi þessi atriði megi nefna úrskurði nr. 312/2017, 333/2018, 017/2019, 215/2019, 407/2019, 408/2019 og 59/2020. Í ljósi þessa telji Tryggingastofnun að ekki hafi verið brotið á stjórnvaldsreglum eins og kærandi haldi fram í kæru.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 27. febrúar 2020 um að hafa milligöngu um meðlagsgreiðslur til barnsmóður kæranda frá 1. janúar 2020.

Kveðið er á um greiðsluskyldu Tryggingastofnunar ríkisins í 67. gr. barnalaga nr. 76/2003. Þar segir að Tryggingastofnun ríkisins sé skylt að greiða rétthafa greiðslna samkvæmt IV. og IX. kafla, sem búsettur sé hér á landi, samkvæmt dómi, dómsátt, úrskurði sýslumanns eða samningi staðfestum af honum, þó innan þeirra marka sem lög um almannatryggingar setji.

Samkvæmt 1. mgr. 63. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar getur hver sá sem fær úrskurð um meðlag með barni, sem hann hefur á framfæri sínu, snúið sér til Tryggingastofnunar ríkisins og fengið fyrirframgreiðslu meðlags og annarra framfærsluframlaga samkvæmt úrskurðinum. Sama gildir þegar lagt er fram staðfest samkomulag um meðlagsgreiðslur og aðrar greiðslur samkvæmt IX. kafla barnalaga. Samkvæmt 4. mgr. 63. gr. laga um almannatryggingar er stofnuninni heimilt að greiða meðlag aftur í tímann allt að 12 mánuði, talið frá byrjun þess mánaðar sem stjórnvaldsúrskurður, staðfestur samningur eða vottorð sýslumanns um að hann hafi veitt viðtöku ósk móður um öflun faðernisviðurkenningar berst stofnuninni, enda eigi þá 4. mgr. 20. gr. laganna ekki við.

Í 6. mgr. 63. gr. er að finna heimild til að setja reglugerð um framkvæmd ákvæðisins og hefur reglugerð nr. 945/2009 um framkvæmd meðlagsgreiðslna og annarra framfærsluframlaga verið sett með stoð í því lagaákvæði, sbr. 70. gr. laganna. Fjallað er um heimild til að greiða meðlag aftur í tímann í 7. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. er heimilt að greiða meðlag í allt að 12 mánuði aftur í tímann, talið frá byrjun þess mánaðar sem gögn samkvæmt 5. gr. berast Tryggingastofnun. Þá segir í 2. og 3. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar:

„Þegar meðlagsákvörðun, þar með talin ákvörðun um meðlag til bráðabirgða skv. 9. gr., og ákvörðun um framlag til menntunar eða starfsþjálfunar skv. 10. gr. er eldri en tveggja mánaða skal einungis greiða frá byrjun þess mánaðar sem umsókn og fylgigögn skv. 5. gr. berast, nema sérstakar ástæður séu fyrir hendi sem geta réttlætt greiðslur lengra aftur í tímann, allt að 12 mánuði. Með sérstökum ástæðum er m.a. átt við ef meðlagsmóttakanda hefur af einhverjum ástæðum verið ómögulegt að setja fram kröfu um milligöngu meðlagsgreiðslna án tafar.

Þegar sótt er um greiðslu aftur í tímann á grundvelli meðlagsákvörðunar sem er eldri en tveggja mánaða skal ennfremur gefa meðlagsskyldum aðila kost á að sýna fram á að meðlag hafi þegar verið greitt fyrir sama tímabil og sótt er um.“

Kærandi vísar til þess að barnið búi til jafns hjá kæranda og barnsmóður hans og að foreldrarnir skipti með sér kostnaði vegna sonar þeirra. Þá er vísað til þess að samkomulag hafi verið á milli foreldranna um að sækja ekki formlega um meðlag með milligöngu Tryggingastofnunar. Í kæru er einnig byggt á því að Tryggingastofnun hafi ekki gætt að 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um andmælarétt annars vegar og tilkynningu um meðferð máls hins vegar. Í því samhengi er tilgreint að kærandi hafi greitt fyrir kostnað vegna barnsins hluta þess tíma sem milliganga meðlags var samþykkt fyrir.

Fyrir liggur að barnsmóðir kæranda, sem er meðlagsmóttakandi, sótti um milligöngu Tryggingastofnunar um meðlagsgreiðslur með syni þeirra með rafrænni umsókn þann 20. febrúar 2020 frá 1. janúar 2020 til 18 ára aldurs hans. Stofnunin samþykkti umsóknina á grundvelli staðfestingar Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu á samkomulagi foreldra um forsjá, lögheimili og meðlag, dags. 27. mars 2018. Samkvæmt samkomulaginu ber kæranda að greiða barnsmóður sinni meðlag frá 1. mars 2018 til 18 ára aldurs barnsins.

Hlutverk Tryggingastofnunar í tengslum við meðlagsgreiðslur markast af ákvæðum viðeigandi laga. Samkvæmt 1. mgr. 63. gr. laga um almannatryggingar ber stofnuninni lögbundin skylda til að hafa milligöngu um meðlagsgreiðslur sé þess farið á leit við stofnunina í þeim tilvikum þar sem lögformleg meðlagsákvörðun liggur fyrir. Í ákvæðinu, sem er grundvöllur ákvörðunar stofnunarinnar, segir nánar tiltekið að hver sá sem fær úrskurð stjórnvalds um meðlag með barni geti snúið sér til stofnunarinnar og fengið fyrirframgreiðslu meðlags samkvæmt úrskurðinum og sama gildir um staðfest samkomulag um meðlagsgreiðslur. Eins og áður hefur komið fram liggur fyrir í máli þessu meðlagssamningur, er hlotið hefur staðfestingu sýslumanns, sem kveður á um meðlagsskyldu kæranda með syni sínum til 18 ára aldurs. Í ljósi þess bar Tryggingastofnun að fallast á umsókn barnsmóður hans um milligöngu um meðlagsgreiðslur, enda hafði stofnunin enga heimild til að synja umsókninni með vísan til samkomulags foreldra um að innheimta ekki meðlag, jafnrar búsetu barnsins hjá foreldrum eða skiptingu kostnaðar vegna barnsins.

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að ráðið verði af 1. mgr. 63. gr. laga um almannatryggingar að meginreglan sé sú að Tryggingastofnun beri að greiða meðlag í samræmi við meðlagsákvörðun. Þá telur úrskurðarnefndin að ákvæði 4. mgr. 63. gr. laganna feli í sér takmörkun á greiðslu meðlags aftur í tímann, þ.e. að ekki sé heimilt að greiða meðlag lengra en tólf mánuði aftur í tímann, talið frá byrjun þess mánaðar sem viðeigandi gögn bárust Tryggingastofnun. Í ljósi þess og með hliðsjón af þróun lagaákvæðisins og lögskýringargögnum telur úrskurðarnefnd velferðarmála að túlka verði heimild Tryggingastofnunar til greiðslu aftur í tímann samkvæmt 4. mgr. 63. gr. laga um almannatryggingar á þá leið að stofnuninni beri almennt að greiða aftur í tímann í samræmi við lagaákvæðið ef meðlagsákvörðun kveður á um það, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála nr. 312/2017. Að mati nefndarinnar felur heimildin því ekki í sér nánari ótilgreind skilyrði sem þarf að uppfylla til þess að greiðsla aftur í tímann geti átt sér stað. Þá telur úrskurðarnefndin að reglugerðarheimildin í 70. gr., sbr. 6. mgr. 63. gr. laga um almannatryggingar, feli ekki í sér heimild til að setja viðbótarskilyrði í reglugerð sem takmarkar lögbundinn rétt meðlagsmóttakanda til milligöngu meðlagsgreiðslna frá Tryggingastofnun. Með vísan til framangreinds er það mat úrskurðarnefndar að ekki sé heimilt að synja meðlagsmóttakanda um milligöngu meðlagsgreiðslna allt að tólf mánuði aftur í tímann, þrátt fyrir að meðlagsgreiðandi geti lagt fram gögn um greiðslur til meðlagsmóttakanda á því tímabili sem sótt sé um, sbr. 3. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar.

Eins og áður hefur komið fram gerir kærandi athugasemdir við málsmeðferð Tryggingastofnunar, nánar tiltekið að hafa ekki veitt kæranda andmælarétt samkvæmt 13. gr. og ekki tilkynnt honum um meðferð máls samkvæmt 14. gr. stjórnsýslulaga. Úrskurðarnefndin fellst ekki á að málsmeðferð Tryggingstofnunar hafi farið í bága við framangreind ákvæði stjórnsýslulaga þar sem að samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga er ekki þörf á að veita einstaklingi andmælarétt sé slíkt augljóslega óþarft og þá má ráða af 14. gr. laganna að ekki þurfi að tilkynna einstaklingi um meðferð máls eigi hann ekki rétt samkvæmt 13. gr. til að tjá sig um málið. Eins greint hefur verið frá hér að framan liggur fyrir lögmæt meðlagsákvörðun og samkvæmt 1. mgr. 63. gr. laga um almannatryggingar ber stofnuninni lögbundin skylda til að hafa milligöngu um meðlagsgreiðslur sé þess farið á leit við stofnunina í slíkum tilvikum. Engin þörf var á að gefa kæranda kost á að sýna fram á að hann hefði innt af hendi greiðslur til barnsmóður sinnar, enda hefðu slík gögn engin áhrif á niðurstöðu málsins.

Í kæru er einnig byggt á því að við meðferð málsins hafi Tryggingastofnun ekki gætt að jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Í 11. gr. stjórnsýslulaga segir að óheimilt sé að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum. Í 65. gr. stjórnarskrárinnar segir að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að afgreiðsla Tryggingastofnunar í máli þessu sé í samræmi við 4. mgr. 63. gr. laga um almannatryggingar. Ekkert liggur fyrir í máli þessu sem staðfestir að Tryggingastofnun hafi ekki gætt að jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og stjórnarskrárinnar, enda er til staðar skýrt lagaákvæði sem skyldar Tryggingastofnun til að samþykkja milligöngu meðlagsgreiðslna að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að staðfesta ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 27. febrúar 2020 um að hafa milligöngu um meðlagsgreiðslur til barnsmóður kæranda frá 1. janúar 2020.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 27. febrúar 2020 um að hafa milligöngu um meðlagsgreiðslur til barnsmóður A, frá 1. janúar 2020, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir