10. desember 2020 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 413/2020 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 10. desember 2020 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 413/2020

í stjórnsýslumáli nr. KNU20110028

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 10. nóvember 2020 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 13. október 2020, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar hér á landi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 30. ágúst 2020. Þar sem kærandi var með dvalarleyfi í Bretlandi var þann 15. september 2020 beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Bretlandi, sbr. 1. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá breskum yfirvöldum, dags. 24. september 2020, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 13. október 2020 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 27. október 2020 og kærði kærandi ákvörðunina þann 10. nóvember 2020 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 19. nóvember 2020 ásamt fylgigögnum. Þá bárust frekari gögn 27. nóvember og 10. desember 2020.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að bresk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Bretlands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Bretlands.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi vísar í greinargerð sinni til umfjöllunar um málavexti úr greinargerð hans til Útlendingastofnunar. Þar komi fram að í viðtali hjá Útlendingastofnunar hafi kærandi greint frá því að hann hafi starfað hjá sjálfboðaliðasamtökum í Bretlandi og haft dvalarleyfi þar í landi en heimsfaraldurinn hafi gert það að verkum að samtökin hafi ekki getað haft hann áfram í vinnu. Aðspurður að því hvers vegna kærandi hafi ekki viljað sækja um alþjóðlega vernd í Bretlandi kvaðst kærandi ekki hafa haft efni á að sjá fyrir sér í Bretlandi á meðan hann biði eftir svari frá þarlendum yfirvöldum. Vinkona hans frá heimaríki hafi sótt um vernd í Bretlandi og bíði enn eftir svari frá yfirvöldum tveimur árum síðar. Bresk yfirvöld hafi ekki haldið henni uppi og líklegt sé að kærandi myndi enda á götunni ef hann yrði endursendur aftur til Bretlands. Þá hafi kærandi lýst því að hann hafi fengið takmarkaða heilbrigðisþjónustu í Bretlandi og að hann hafi lent í slysi þar í landi. Kærandi sé með áverka eftir slysið og þá hafi kærandi verið greindur með þunglyndi þegar hann hafi verið á menntaskólaaldri. Í viðtali hjá Útlendingastofnun lýsti kærandi jafnframt nokkrum áföllum sem hann hafi orðið fyrir í heimaríki. Kærandi hafi verið rændur níu sinnum, hann hafi séð vin sinn láta lífið í mótmælum og þá hafi nokkrir menn reynt að beita hann kynferðisofbeldi.

Hvað varðar aðstæður og réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd í Bretlandi vísar kærandi einnig til greinargerðar sinnar til Útlendingastofnunar þar sem þeim hafi verið gerð skil, m.a. m.t.t. mikils álags á hæliskerfið þar í landi, gagnrýni á málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd, beitingu varðhalds gagnvart umsækjendum um alþjóðlega vernd, takmarkaðs aðgengis að lögfræðiaðstoð og atvinnumöguleika umsækjenda. Þá hafi kærandi með tölvupósti til kærunefndar, dags. 27. nóvember 2020, vísað til tiltekinnar fréttaumfjöllunar um aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd í Bretlandi.

Í greinargerð kæranda eru gerðar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar. Kærandi gerir athugasemd við mat Útlendingastofnunar á viðkvæmri stöðu hans, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Kærandi hafi greint frá því að hann þjáist af þunglyndi og hafi auk þess lent í mörgum áföllum á lífsleiðinni. Í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar hafi hann farið þess á leit við stofnunina að beðið yrði með ákvörðunartöku í málinu þar til heilsufarsgögn lægju fyrir en ekki hafi verið orðið við því. Þrátt fyrir skort á heilsufarsgögnum hafi Útlendingastofnun komist að því að kærandi væri ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Kærandi áréttar það sem fram komi í 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga og telji að mat Útlendingastofnunar á stöðu hans samkvæmt ákvæðinu sé ófullnægjandi enda hafi skort til þess fullnægjandi gögn. Þá gerir kærandi athugasemd við umfjöllun Útlendingastofnunar um aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd í Bretlandi. Í greinargerð kæranda til stofnunarinnar hafi verið ítarlega fjallað um varðhaldsvist umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi en ekki sé minnst einu orði á það í ákvörðun Útlendingastofnunar. Að mati kæranda sé þetta merki þess að Útlendingastofnun hafi ekki lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og ekki fylgt með fullnægjandi hætti skyldu sinni samkvæmt rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Kærandi hafi jafnframt gert kröfu um að Útlendingastofnun myndi kanna aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd í Bretlandi gaumgæfilega vegna þess síbreytilega ástands sem nú sé uppi vegna Covid-19 faraldursins. Kærandi telji vandséð að Útlendingastofnun hafi kynnt sér aðstæður í Bretlandi með tilliti til nýjustu heimilda um Covid-19 faraldurinn og óskar kærandi eftir því að kærunefnd endurskoði þetta mat stofnunarinnar.

Kærandi byggir á því að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar hér á landi vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Íslenskum stjórnvöldum beri að leggja heildstætt mat á einstaklingsbundnar aðstæður kæranda og þær afleiðingar sem endursending geti haft í för með sér fyrir hann, líkamlegar og andlegar, auk þess að meta hvort kærandi sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, sbr. 25. gr. sömu laga. Kærandi hafi lagt áherslu á það í greinargerð sinni til Útlendingastofnunar að ítarlegt mat yrði lagt á stöðu kæranda en líkt og áður hefur komið fram telji kærandi að stofnunin hafi ekki sinnt skyldu sinni er það varðar með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Kærandi gerir athugasemd við beitingu reglugerðar nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, en hann telji reglugerðina skorta lagastoð. Auk þess bendir kærandi á að þau viðmið sem sett séu fram í ákvæði 32. gr. a reglugerðarinnar séu nefnd í dæmaskyni og því sé þar ekki að finna tæmandi talningu á þeim þáttum sem taka beri tillit til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu til staðar. Kærandi telji að rökstuðningi Útlendingastofnunar sé áfátt hvað varðar mat á einstaklingsbundinni stöðu kæranda og óljóst sé hvort heildarmat hafi verið lagt á aðstæður hans. Með vísan til erfiðrar reynslu kæranda, andlegrar og líkamlegrar vanlíðunar og takmarkaðs aðgengis að heilbrigðisþjónustu í Bretlandi er á því byggt að fyrir hendi séu slíkar sérstakar ástæður sem skylda íslensk stjórnvöld að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar efnismeðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá telji kærandi að hann standi frammi fyrir alvarlegum hindrunum og sé líklegri til að verða fyrir áhrifum af Covid-19 faraldrinum sem viðkvæmur einstaklingur í minnihlutahópi. Vísar kærandi í þeim efnum til fréttar á heimasíðu dómsmálaráðuneytisins frá 31. mars 2020 og heimilda sem beri með sér að aðgangur að heilbrigðiskerfinu sé takmörkum háður í Bretlandi og þá sérstaklega aðgangur að geðheilbrigðisþjónustu.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Bretlands á umsókn kæranda er byggð á 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi hafi fengið útgefið dvalarleyfi hjá breskum stjórnvöldum. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja bresk stjórnvöld um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður í Bretlandi

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd í Bretlandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Asylum Information Database Country Report: United Kingdom (European Council on Refugees and Exiles, mars 2020);
Amnesty International Report 2017/18 – United Kingdom (Amnesty International, 22. febrúar 2018);
BRIEFING: Immigration Detention in the UK (The Migration Observatory at the University of Oxford, 20. maí 2020);
Freedom in the World 2020 – United Kingdom (Freedom House, 4. mars 2020);
2019 Country Reports on Human Rights Practices – United Kingdom (United States Department of State, 11. mars 2020);
Information Note on Directive 2013/33/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 laying down standards for the reception of applicants for international protection (recast) (European Council on Refugees and Exiles, júlí 2015);
Information Note on Directive 2013/32/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on common procedures for granting and withdrawing international protection (recast) (European Council on Refugees and Exiles, desember 2014);
United Kingdom Immigration Detention Profile (Global Detention Project, október 2016);
Upplýsingar af vefsíðu breskra yfirvalda (www.gov.uk) og
Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (http://coronavirus,jhu.edu/map.html, sótt 26. nóvember 2020).

Í framangreindri skýrslu European Council on Refugees and Exciles (ECRE) kemur fram að bæði í löggjöf og framkvæmd er umsækjendum um alþjóðlega vernd í Bretlandi tryggður réttur til viðtals sem og túlkaþjónusta. Ef umsókn um alþjóðlega vernd er synjað hjá bresku útlendingastofnuninni (e. UK Visas and Immigration) geta umsækjendur borið synjunina undir sérstakan dómstól (e. First Tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber)) og frestar kæra almennt réttaráhrifum. Synjun dómstólsins er hægt að áfrýja til æðri dómstóls (e. Asylum Chamber of the Upper Tribunal), að fengnu leyfi. Einstaklingar sem koma frá öruggum upprunaríkjum geta ekki kært synjun bresku útlendingastofnunarinnar nema að þeir hafi yfirgefið landið. Hafi umsækjandi um alþjóðlega vernd fengið lokaniðurstöðu í máli sínu getur hann lagt fram nýja umsókn, telji hann nýjar ástæður eða breyttar aðstæður vera fyrir hendi í máli hans, sem ekki voru fyrir hendi þegar mál hans var áður til meðferðar. Þá eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun, skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem muni brjóta í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Í þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Bretlandi kemur fram að umsækjendum séu tryggð búsetuúrræði og fjárhagsaðstoð að upphæð 153-163 pund á mánuði. Umsækjendur hafa almennt ekki aðgang að vinnumarkaðnum en umsækjendur á barnsaldri hafa aðgang að skólakerfinu. Aðgangur umsækjenda að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu er tryggður með lögum en í framkvæmd glíma umsækjendur við ýmsar kerfislægar hindranir við nýtingu þjónustunnar. Þá kemur fram að aðgangur að geðheilbrigðisþjónustu sé ekki tryggður. Sérhæfð heilbrigðisþjónusta fyrir umsækjendur sem fengið hafa synjun á umsókn sinni og eru ekki með framfærslu frá yfirvöldum er í reynd takmörkuð. Heilbrigðisþjónusta vegna slysa og annarra bráðatilfella sem og meðferðir við ákveðnum sjúkdómum er aftur á móti aðgengileg og gjaldfrjáls fyrir þá umsækjendur. Umsækjandi um alþjóðlega vernd sem fengið hefur neikvæða niðurstöðu í máli sínu getur átt rétt á framfærslustuðningi frá breska innanríkisráðuneytinu (e. Section 4 Support) ef hann uppfyllir eitt þeirra skilyrða sem sett eru fyrir slíkum stuðningi, t.d. það að hann sé að gera þar til bærar ráðstafanir til að snúa aftur til heimaríkis. Í gögnum um aðstæður í Bretlandi má sjá að minnihluti þeirra umsækjenda sem hefur verið synjað um vernd njóta framfærslustuðningsins. Umsækjandi sem hefur verið synjað um slíkan framfærslustuðning getur áfrýjað þeirri ákvörðun til dómstóla en sé hún staðfest hefur umsækjandi þann kost að leita til hjálparsamtaka, svo sem breska Rauða krossins.

Alþjóðlegar stofnanir og félagasamtök, s.s. samtökin Global Detention Project, hafa gagnrýnt beitingu varðhalds gegn umsækjendum um alþjóðlega vernd í Bretlandi. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum, s.s. skýrslu ECRE og skýrslu bandarísku utanríkisþjónustunnar frá árinu 2020, er varðhaldi sjaldan beitt gagnvart umsækjendum um alþjóðlega vernd á meðan umsókn þeirra er til efnismeðferðar hjá stjórnvöldum en algengara er að varðhaldi sé beitt í Dyflinnarmálum. Varðhaldi er þó gjarnan beitt þegar umsókn um vernd hefur verið hafnað í þeim tilgangi að tryggja greiðan flutning umsækjanda til heimaríkis eða ríkis sem ber ábyrgð á umsókn hans samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni. Umsækjendur geta að eigin frumkvæði fengið skorið úr um lögmæti varðhalds fyrir dómstólum. Lögum samkvæmt skal þeim tryggð lögfræðiaðstoð við rekstur slíks máls en brestir hafa verið á því í framkvæmd. Heilbrigðisþjónusta í varðhaldi einskorðast ekki við bráðaþjónustu en raunin er þó sú að einstaklingar sem sæta varðhaldi geta átt í erfiðleikum með að nálgast viðeigandi heilbrigðisþjónustu.

Samkvæmt ofangreindum heimilum, s.s. skýrslu ECRE, mælir breska útlendingalöggjöfin fyrir um að umsækjendur um alþjóðlega vernd í Bretlandi skuli eiga raunhæfan kost á því að útvega sér lögfræðiaðstoð. Í framkvæmd er endurgjaldslaus lögfræðiaðstoð til handa umsækjendum þó ekki tryggð af hinu opinbera á fyrsta stjórnsýslustigi eða kærustigi. Bretland er ekki aðildarríki að tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2013/32/ESB um málsmeðferð við veitingu og afturköllun alþjóðlegrar verndar, sbr. 19. og 20. gr. hennar. Á meðan ríkið er enn hluti af Evrópusambandinu er það þó bundið af tilskipun ráðsins nr. 2005/85/EB frá 1. desember 2005 um lágmarkskröfur varðandi málsmeðferðir í aðildarríkjunum við veitingu og afturköllun réttarstöðu flóttamanns.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi [...] árs karlmaður. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi m.a. frá því að hann sé líkamlega hraustur en að hægri öxl hans sé viðkvæm, hann sé með liðverki í hnjám og þá hafi hann verið með astma sem barn. Aðspurður um andlegt heilsufar sitt kvaðst kærandi stundum vera kvíðinn og að hann hafi glímt við þunglyndi. Kærandi hafi hugsað um að skaða sjálfan sig þegar hann væri þunglyndur en tók þó fram að hann hafi ekki glímt við slíkar hugsanir nýlega. Í framlögðum heilsufarsgögnum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 16. október til 10. nóvember 2020, kemur fram að kærandi sé hraustlegur. Þá kemur fram að kærandi hafi hitt sálfræðing þann 10. nóvember sl. þar sem hann hafi greint frá því að hann hafi áhyggjur af stöðu sinni og að hann hafi fengið ráðleggingar.

Frekari gögn um heilsufar kæranda en hér hefur verið vísað til hafa ekki borist kærunefnd. Kærunefnd tekur fram að kæranda var leiðbeint í viðtali hjá Útlendingastofnun, þann 16. september 2020, um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærandi telji hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun. Kærandi lagði fram ný heilsufarsgögn með greinargerð sinni til kærunefndar þann 19. nóvember sl. Þá var kæranda jafnframt leiðbeint með tölvupósti kærunefndar, dags. 25. nóvember 2020, um framlagningu frekari gagna í málinu. Með vísan til fyrrgreindrar málsmeðferðar og þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu telur kærunefnd að mál kæranda sé nægjanlega upplýst hvað varðar heilsufar kæranda og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður hans. Þá er ekkert sem bendir til þess að frekari gögn um heilsufar hans geti haft áhrif á niðurstöðu málsins.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Einstaklingsbundum aðstæðum kæranda hefur þegar verð lýst og telur kærunefnd að þær séu ekki þess eðlis að þær teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Í því sambandi hefur nefndin m.a. litið til þess að heilsufar kæranda sé ekki með þeim hætti að hann teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, eins og segir í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður kæranda geti ekki talist til aðstæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verið framhjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Á grundvelli skýrslna um viðtökuríki hefur kærunefnd ekki forsendur til annars en að telja að kærandi komi til með að hafa aðgang að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu í Bretlandi.

Kærandi heldur því þá m.a. fram að hann hafi ekki viljað sækja um alþjóðlega vernd í Bretlandi vegna þess að hann hafi ekki efni á að sjá fyrir sér þar í landi á meðan hann bíði eftir svari frá breskum yfirvöldum varðandi umsókn sína. Þá sé líklegt að hann muni enda á götunni ef hann verði endursendur til Bretlands. Kærunefnd áréttar að efnahagslegar ástæður geti ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Kærunefnd bendir þó á að kærandi geti við komuna til Bretlands sótt um alþjóðlega vernd hjá þar til bæru stjórnvaldi, en af gögnum málsins má ráða að kærandi hafi ekki áður lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd þar í landi, heldur hafi hann dvalið þar á grundvelli dvalarleyfis. Þá bera gögn um aðstæður í Bretlandi, s.s. skýrsla ECRE, með sér að umsækjendum um alþjóðlega vernd sé tryggð búsetuúrræði og fjárhagsaðstoð.

Þá telur kærunefnd gögn málsins ekki bera með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að hann geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans veðri verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. áðurnefnd viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga.

Hvað varðar sjónarmið kæranda um að varðhald í Bretlandi kunni að bíða hans við komuna þangað til lands áréttar kærunefnd þar sem þegar hefur komið fram um varðhald þar í landi. Umsækjendum um alþjóðlega vernd sem hlotið hafa endanlega neikvæða niðurstöðu í Bretlandi getur, eftir atvikum, verið gert að sæta varðhaldi í samræmi við skilyrði breskra laga í þeim tilgangi að tryggja greiðan flutning umsækjenda til heimaríkis eða ríkis sem beri ábyrgð á umsókn hans samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni. Þá kemur fram í skýrslu ECRE að varðhaldi sé sjaldan beitt við meðferð gagnvart umsækjendum um alþjóðlega vernd á meðan umsókn þeirra er til efnismeðferðar hjá stjórnvöldum. Þótt fram hafi komið gagnrýni á beitingu varðhalds gagnvart umsækjendum um alþjóðlega vernd í Bretlandi er það mat kærunefndar, með vísan til framangreindra skýrslna, að almennt sé aðbúnaður þar í samræmi við gildandi lög og grundvallarréttindi þar í landi og reglur sem leiða m.a. af mannréttindasáttmála Evrópu. Með hliðsjón af framangreindu telur nefndin því ljóst að sá möguleiki að kærandi kunni að vera færður í varðhald leiði ekki til þess að hann teljist eiga erfitt uppdráttar í Bretlandi eða að öðru leyti séu fyrir hendi sérstakar ástæður í máli hans af þeim sökum.

Við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda hljóti efnismeðferð hér á landi hefur kærunefnd litið til þeirra aðstæðna sem nú eru uppi vegna Covid-19 faraldursins. Fjölmörg ríki hafa gripið til umfangsmikilla aðgerða til þess að sporna gegn útbreiðslu veirunnar. Hafa aðgerðirnar m.a. falist í ferðatakmörkunum og ferðabönnum. Í því sambandi hafa mörg aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins á einhverjum tímapunkti lokað fyrir endursendingar einstaklinga á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Var það m.a. gert hér á landi yfir ákveðið tímabil en óvissa ríkir um það hvenær framkvæmd endursendinga verði komin í sama horf og áður en Covid-19 faraldurinn skall á. Yfirvöld í Bretlandi hafa jafnframt gripið til aðgerða til þess að sporna gegn útbreiðslu veirunnar, m.a. með takmörkunum á ferðum til landsins og takmörkunum á fjöldasamkomum. Þá hefur verklag varðandi móttöku og afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd verið aðlagað að smitvörnum en t.a.m. hafa efnisviðtöl umsækjenda um alþjóðlega vernd farið fram í gegnum fjarfundabúnað. Aflétting vissra takmarkana var hafin í Bretlandi en vegna fjölgunar smita hafa stjórnvöld aftur gripið til hertra tímabundinna aðgerða, s.s. útgöngutakmarkana og samkomubanns. Þá hafa bresk stjórnvöld kynnt svokallaðar svæðisbundnar takmarkanir (e. local restriction tier) sem tóku gildir 2. desember 2020 og taka mið af algengi smita á hverju svæði. Þrátt fyrir að smitum hafi fjölgað á nýjan leik í Bretlandi hefur kærunefnd ekki forsendur til annars en að líta svo á að þær takmarkanir sem við líði eru vegna Covid-19 faraldursins séu tímabundnar. Þá lítur kærunefnd til þess að viðtökuríkið hefur hafið bólusetningu gegn veirunni sem veldur Covid-19.

Af skýrslum er ljóst að viðtökuríkið býr við stöðuga stjórnarhætti og sterka innviði. Að mati kærunefndar er því ekkert sem bendir til þess að það tímabundna ástand sem nú ríki komi til með að hafa teljandi áhrif á getu eða vilja viðtökuríkisins til að taka á móti og afgreiða mál kæranda þar í landi þegar takmörkunum verður aflétt og veita honum nauðsynlegan stuðning og viðeigandi aðbúnað á meðan mál hans er þar til meðferðar.

Í því sambandi er rétt að árétta að Dyflinnarreglugerðin gerir ráð fyrir því að samstarfsríkin hafi almennt sex mánuði frá því að lokaákvörðun var tekin um kæru umsækjanda um alþjóðlega vernd til að flytja umsækjanda til viðtökuríkis, sbr. 1. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar.

Þá lítur kærunefnd einnig til þess að skv. 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga er Útlendingastofnun heimilt að fresta flutningi á umsækjanda ef það telst nauðsynlegt vegna sérstakra aðstæðna hans eða ómögulegt er að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.

Er það mat kærunefndar að tímabundnar takmarkanir á endursendingum til Bretlands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geti ekki, eins og hér stendur á, leitt til þess að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi hefur kærunefnd sérstaklega litið til sterkra innviða viðtökuríkisins og þess frests sem aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins hafa til að endursenda umsækjendur til viðtökuríkis og fjallað var um hér að framan.

Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og á grundvelli heildarmats á áhrifum Covid-19 faraldursins á aðstæður hans er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 16. september 2020 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 30. ágúst 2020.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstóllinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn sé frelsissviptur, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016. Í því sambandi hefur dómstóllinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. dóm í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012. Þrátt fyrir það verði 3. gr. mannréttindasáttmálans ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. dóm í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011.

Með vísan til umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd í Bretlandi er það niðurstaða kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd leiði ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda séu ekki slíkar að vegna stöðu hans sem umsækjanda um alþjóðlega vernd í viðtökuríki verði endursending hans þangað talin ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð. Þá benda öll gögn til þess að kærandi hafi raunhæf úrræði í Bretlandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 3. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Samkvæmt framansögðu kemur 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ekki í veg fyrir að umsókn kæranda verði synjað um efnismeðferð.

Athugasemdir kæranda við hina kærðu ákvörðun

Svo sem fram hefur komið gerir kærandi ýmsar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, þ. á m. við rannsókn og mat Útlendingastofnunar á viðkvæmri stöðu hans og við beitingu og lagastoð reglugerðar um útlendinga með áorðnum breytingu.

Kærandi gerir athugasemd við málsmeðferð Útlendingastofnunar og rannsókn stofnunarinnar á heilsufari hans sem hann telji brjóta gegn 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Ekki hafi farið fram heilsufarsskoðun áður en að ákvörðun var tekin í máli kæranda en slík skoðun þurfi að fara fram áður en hægt sé að leggja mat á stöðu umsækjanda um alþjóðlega vernd. Kærandi telji því mat Útlendingastofnunar á stöðu kæranda ófullnægjandi enda hafi skort til þess fullnægjandi gögn. Í rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar felst m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Eitt skilyrði þess að mál teljist nægjanlega rannsakað er að aðila máls hafi verið leiðbeint með fullnægjandi hætti um réttindi sín og skyldur. Rannsóknarreglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Kröfur til rannsóknar í hverju máli ráðast af lagagrundvelli málsins og einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda, þ.m.t. þeim málsástæðum sem hann ber fyrir sig.

Í 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli gangast undir læknisskoðun svo fljótt sem verða má frá því að umsókn er lögð fram. Þá skuli Útlendingastofnun tryggja, eins fljótt og kostur er, að fram fari, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Af lestri 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga má sjá að ekki er mælt afdráttarlaust fyrir um að umsækjandi skuli fara í læknisskoðun áður en ákvörðun er tekin í máli hans. Kærunefnd telur þó að hafi slík skoðun ekki farið fram áður en ákvörðun er tekin þurfi gögn málsins, á afdráttarlausari hátt en annars, að sýna fram á að heilsufar umsækjanda sé ekki þess eðlis að það gæti hafa haft áhrif á niðurstöðu máls.

Af gögnum málsins má sjá að sérfróðir starfsmenn Útlendingastofnunar hafi lagt mat á málsástæður og stöðu kæranda. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 16. september 2020 ásamt talsmanni sínum. Aðspurður kvaðst kærandi vera líkamlega hraustur en að hann sé stundum kvíðinn og að hann hafi glímt við þunglyndi. Þá hafi hann hugsað um að skaða sig þegar hann væri þunglyndur en tók þó fram að hann hafi ekki glímt við slíkar hugsanir nýlega. Fulltrúi Útlendingastofnunar tók fram í viðtalinu að ef kærandi teldi sig ekki geta beðið eftir læknisskoðun þá væri honum leiðbeint að hafa samband við þjónustuteymi stofnunarinnar. Þá var kæranda jafnframt leiðbeint í viðtalinu um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærandi telji hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun.

Samkvæmt framansögðu greindi kærandi m.a. frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann glími við tiltekna líkamlega og andlega kvilla. Af endurriti viðtalsins má sjá að fulltrúi Útlendingastofnunar hafi spurt nánar út í andlegt og líkamlegt heilsufar kæranda, s.s. hvort kærandi hafi leitað til læknis í heima- eða viðtökuríki, hvernig honum hafi liðið undanfarið og hvaða áhrif andlegir kvillar hans hafi haft á líf hans. Þá var kæranda leiðbeint um að leggja fram frekari gögn í tengslum við heilsufar sitt. Af ákvörðun Útlendingastofnunar má sjá að lagt var til grundvallar að kærandi glími við þunglyndi og kvíða og með hliðsjón af því lagt mat á aðgang umsækjenda um alþjóðlega vernd að viðeigandi heilbrigðisþjónustu í Bretlandi. Með tilliti til heildarmats í máli kæranda telur kærunefnd ljóst að ítarlegri rannsókn á heilsufari kæranda og framlagning frekari gagna hefði ekki getað haft áhrif á niðurstöðu í máli hans enda er ekkert sem bendir til þess að hann glími við mikil og alvarleg veikindi, sbr. viðmið í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Er það mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga, þrátt fyrir að heilsufarskoðun hafi ekki farið fram áður en ákvörðun var tekin. Kærunefnd gerir þó athugasemd við þessa framkvæmd Útlendingastofnunar og beinir því til stofnunarinnar að tryggja að slík heilbrigðisskoðun fari fram áður en ákvörðun er tekin.

Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og komist að niðurstöðu um að taka umsókn hans ekki til efnismeðferðar með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg en áður hefur komið fram í úrskurðum kærunefndar að reglugerðina skorti ekki lagastoð.

Vegna athugasemdar kæranda í greinargerð um beitingu á ákvæða 32. gr. a reglugerðar um útlendinga tekur kærunefnd sérstaklega fram að hún telji ljóst að það leiði bæði af orðalaginu „viðmið“ og tilvísun í reglugerðinni um að þau séu í „dæmaskyni“ að ekki sé um að ræða tæmandi upptalningu á þeim sjónarmiðum sem komið geta til greina við mat á því hvort sérstakar ástæður eru fyrir hendi í máli. Kærunefnd áréttar í þessu samhengi að við meðferð mála hjá kærunefnd er ávallt horft til einstaklingsbundinna aðstæðna einstaklingsins við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að mál verði tekið til efnismeðferðar, í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, þ.m.t. heilsufars hans og annarra þátta sem benda til viðkvæmrar stöðu einstaklingsins. Kærunefnd leggur því áherslu á að heildarmat sé lagt á atvik í hverju máli fyrir sig á grundvelli einstaklingsbundinna aðstæðna einstaklingsins og aðstæðna í viðtökuríki.

Kærunefnd hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun að öðru leyti og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við hana. Hefur kærunefnd skoðað alla þætti málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun.

Frávísun

Af gögnum málsins má ráða að kærandi kom hingað til lands þann 30. ágúst 2020 og sótti um alþjóðlega vernd þann sama dag. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda bendir allt til þess að hann hafi verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.

Kærandi skal fluttur til Bretlands eins fljótt og unnt er, nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kæranda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.

Samantekt

Í máli þessu hafa bresk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Bretlands með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd á grundvelli lokamálsliðar 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson

Þorbjörg Inga Jónsdóttir Sandra Hlíf Ocares

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála