27. maí 2021 Félags- og vinnumarkaðsráðuneytið

Mál nr. 691/2020 - Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 691/2020

Fimmtudaginn 27. maí 2021

A

gegn

Kópavogsbæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 30. desember 2020, kærði B réttindagæslumaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Kópavogsbæjar frá 28. september 2020 um að synja beiðni kæranda um sólarhringsþjónustu virka daga í Vinakoti til áramóta 2020/2021.

I. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi hefur þegið þjónustu frá þjónustudeild fatlaðra í Kópavogi frá mars 2020. Áður eða frá ágúst 2019 var mál hans unnið bæði af Barnavernd Kópavogsbæjar og þjónustudeild fatlaðra í kjölfar innlagnar á Barna- og unglingageðdeild Landspítalans (BUGL). Í maí 2020 hóf kærandi dagþjónustu hjá Vinakoti, í fjóra tíma á dag alla virka daga. Eftir útskrift af BUGL í júní 2020 fór kærandi í frekari þjónustu hjá Vinakoti. Á fundi þjónustudeildar fatlaðra 30. júní 2020 var samþykkt að kærandi fengi stuðningsþjónustu Vinakots frá 22. júní til 15. september 2020 fyrir allt að 14 tímum á dag, frá klukkan 8-22. Þjónustusamningur við Vinakot var undirritaður 6. ágúst 2020 en þar kemur meðal annars fram að þjónustan innihaldi sólarhringsþjónustu alla virka daga vikunnar. Með umsókn, dags. 14. ágúst 2020, óskuðu foreldrar kæranda eftir því að samningur Kópavogsbæjar við Vinakot yrði framlengdur, nánar tiltekið að kærandi gæti áfram sótt þjónustu Vinakots með sama hætti á virkum dögum. Á fundi þjónustudeildar fatlaðra 8. september 2020 var samþykkt að leita eftir framlengingu á samningi við Vinakot til 30. september 2020 en synjað um frekari framlengingu. Foreldrar kæranda báru þá ákvörðun undir velferðarráð Kópavogs sem staðfesti synjun þjónustu- og ráðgjafadeildar á fundi 28. september 2020. Í kjölfarið gerði velferðarsvið Kópavogs beingreiðslusamning við föður kæranda fyrir 78 tíma á viku að meðaltali fyrir tímabilið 1. október 2020 til 31. mars 2021. Samningurinn var undirritaður 6. október 2020.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 30. desember 2020. Umboðsmanni kæranda var veittur frestur til að skila rökstuðningi fyrir kæru og fylgigögnum sem barst úrskurðarnefndinni 14. janúar 2021. Með bréfi, dags. 21. janúar 2021, óskaði úrskurðarnefnd velferðarmála eftir greinargerð Kópavogsbæjar vegna kærunnar ásamt gögnum málsins. Greinargerð sveitarfélagsins barst 15. febrúar 2021 og var hún send umboðsmanni kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 22. febrúar 2021. Athugasemdir bárust frá umboðsmanni kæranda 16. mars 2021 og voru þær sendar Kópavogsbæ til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 17. mars 2021. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar kemur fram að kærð sé málsmeðferð og afgreiðsla Kópavogsbæjar í máli kæranda. Kærandi telji að meðferðin hafi ekki verið í samræmi við almennar málsmeðferðarreglur VII. kafla laga nr. 38/2018, meðal annars með tilliti til skyldubundins mats og samráðs, rannsóknarreglu og málshraða.

Þann 13. ágúst 2019 hafi kærandi verið innskrifaður á legudeild Barna- og unglingageðdeildar vegna gruns um þróun á geðrofssjúkdómi. Þrátt fyrir mat deildarinnar um að honum væri best komið í sólarhringsþjónustu hafi hann ekki verið talinn í ástandi fyrir nauðungarvistun. Yfirlæknir og félagsráðgjafi hjá Barna- og unglingageðdeild hafi metið sem svo að mikilvægt væri að kærandi og fjölskylda hans fengju úrlausnir í sínu umhverfi og það eins og fljótt og auðið væri. Um matið segi í bréfi þeirra frá 24. september 2019:

„Teymi A á legudeild BUGL metur það svo að A þurfi á umfangsmiklum stuðningsúrræðum að halda til þess að þörfum hans og fjölskyldunnar verði mætt með fullnægjandi hætti. Ljóst þykir vera að aðlögunarfærni A í daglegu lífi er verulega skert sem er í samræmi við aðlögunarfærnispróf sem gert var á meðan hann var innlagður í C. Er það því talið æskilegt að reynt verði að byggja umhverfi fyrir A utan heimilis þar sem unnið yrði með virkni og þjálfun í daglegu lífi. Sem dæmi um má nefna þykir búsetuúrræði á við Vinakot eða sambærilegt geta hentað A.“

Þá þegar hafi félagsráðgjafi hjá BUGL farið þess á leit við Kópavogsbæ í bréfi, dags. 21. ágúst 2019, að hann ynni með deildinni, kæranda og forsjáraðilum að því að koma á miklum stuðningi í nærumhverfi kæranda til að útskrift gæti gengið (í samræmi við 3. mgr. 22. gr. laga um réttindi sjúklinga nr. 74/1997) sökum þess að ljóst væri að kærandi ætti við mikinn og langvarandi vanda að stríða og það hafi verið metið svo að foreldrar og kærandi þyrftu mikinn stuðning í nærumhverfi eftir útskrift af legudeild. Mat deildarinnar hafi verið ítrekað í svari til Kópavogsbæjar, dags. 11. desember 2019:

„Ljóst er að A á við mikinn og langvarandi vanda að etja. Metið er svo að aðlögunarfærni hans í daglegu lífi sé verulega skert, til að mynda samanber aðlögunarfærnisprófs sem gert var á meðan hann var innlagður í C. Í ljósi fyrrgreindra innlagna og einkenna hans er mat fagaðila BUGL að það þurfi meiri stuðning er hægt er að veita á heimili hans. Talið er að hann muni sýna áframhaldandi vanvirkni og halda áfram í óreglulegu svefnmynstri sem síðar leiðir til aukinna einkenna að nýju. Metið er svo að þörf sé á mjög öflugu búsetuúrræði, í raun ígildi Vina- eða Klettabæjar þar sem hann fengi þjónustu allan sólarhringinn og hjálp við virkni og þjálfun í daglegu lífi.“

Enn fremur í bréfum, dags. 24. janúar 2020 og 8. júní 2020, þar sem verulegur dráttur hafi verið á því að Kópavogsbær tæki erindið til viðeigandi snemmtækrar meðferðar og afgreitt það. Kærandi hafi þá í staðinn neyðst til að vera lagður inn legudeild BUGL vegna þjónustuleysis með tilheyrandi óréttmætum hömlunum á því að hann fengi notið frelsis, aðstoðar á heimili og aðildar í og hagræðis af þjónustu, verkefnum, úrræðum og iðju á almennu sviði:

„A hefur áframhaldandi verið innlagður á legudeild Barna- og unglingageðdeildar vegna gruns um geðrofseinkenni...

... Í innlögninni hefur komið skýrt fram að þjónustuþörf A er mikil og langt umfram það sem hægt er að leggja á heimili. Hann þarf mikla stýringu, stutt er í verkstol en einnig óraunveruleikakennd og jafnvel einkenni sem líkjast eðrofi, einkum þegar hann er undir álagi og þegar óregla kemur á dagsrytma hans og rútínu. Því er afar mikilvægt að hann fái stuðning til að geta haldið daglegri rútínu. Með mikilli íhlutun legudeildarinnar og foreldra hefur það tekist en stutt er í að líðan og rútína A þróist á neikvæðan hátt sé því sleppt.

Samanber ofangreint er aðlögunarhæfni A mikið skert. Hann þarf stýringu, leiðbeiningar og hvatningu varðandi flestar daglegar athafnir. A á einnig erfitt með að halda uppi samræðum og jafnvel gera sig skiljanlegan. A hefur verið greindur með ódæmigerða einhverfu og sýnir sterk einkenni þess. Hann á sögu um skaðlega notkun kannabisefna en er þó ekki að neyta í dag. Varðandi horfur telur teymi A á legudeild afar mikilvægt að hann fái mikinn og viðeigandi stuðning til að koma í veg fyrir að einkenni hans þróist á neikvæðan hátt og geðrofseinkenni komi fram. Er það mat teymis A á legudeild að búsetuúrræði sé best til þess fallið að tryggja að hann fái viðeigandi meðferð sem tryggir öryggi hans, viðheldur virkni og betri líðan. Að mati teymis þarf A sólarhringsþjónustu að halda. (Bréf dags. 24.01.2020)

Vísað er í símtal undirritaðra […] við þig þann 05.06.2020 þar sem lýst var miklum áhyggjum vegna stöðu drengs sem dvalið hefur lengi í sólarhringsinnlögn á legudeild Barna- og unglingageðdeildar. Í þessu bréfi verður sjúkrasaga drengsins ekki rakin frekar enda eiga viðeigandi gögn og þekking um bráðleika málsins að liggja fyrir hjá Velferðarsviði Kópavogs. Í langan tíma, með endurteknum símtölum, í bréfum og á fundum um málefni drengsins með Velferðarsviði Kópavogs hefur nauðsyn þess að hann komist í viðeigandi úrræði verið undirstrikuð enda algerlega óásættanlegt fyrir hann að dvelja langdvölum á bráðageðdeild. Við höfum einnig ítrekað bent á úrræði sem er tilbúið að taka við honum, hann dvelur þar reyndar 4 klst. Á dag en við vitum að sólarhringsdvöl þar myndi henta honum mun betur, endurhæfingunni sem hann þarf og stuðla að betri líðan. Í rauninni teljum við óásættanlegt að hann dvelji lengur á bráðageðdeild og vonum að málefni hans verði sett í algjöran forgang. (Bréf dags. 8. júní 2020)“

Að höfðu tilliti til 2. gr. laga nr. 38/2018 sé ljóst að kærandi falli undir skilgreiningar á fötluðu fólki og hafi samkvæmt mati fagfólks á legudeild BUGL verið í þörf fyrir sólarhringsstoðþjónustu. Sem barn á þeim tíma hefði þurft að taka tillit til ákvæða 13., 14., 19., 20. og 21. gr. sömu laga og reglugerðar nr. 1035/2018 um biðlista, forgangsröðun og úrræði á biðtíma eftir þjónustu. Í bréfum yfirlæknis og félagsráðgjafa BUGL sé tiltekin ákveðin þjónusta sem hafi verið vitað að gæti komið til móts við þörf kæranda með snemmtækum hætti en hún hafi aðeins verið nýtt að hluta. Þá hafi, að sögn kæranda og forsjáraðila hans, lítið sem ekkert samráð verið viðhaft með tilliti til almennra markmiða og meðferðarreglna laga sem og gæðaviðmiða fyrir félagsþjónustu við fatlað fólk, sbr. bréf foreldra hans til Kópavogsbæjar, dags. 5. júní 2020.

Það bréf hafi verið tilkomið vegna upplýsinga sem foreldrunum hafi borist á teymisfundi hjá BUGL um að Velferðarsvið Kópavogsbæjar væri að innrétta íbúð fyrir kæranda í D og til stæði að ráða starfsfólk til að aðstoða hann á daginn. Enginn starfsmaður yrði ráðinn til að vera til staðar á nóttunni. Foreldrarnir hafi gert alvarlega athugasemdir við algjöran skort á samráði við þá og kæranda sjálfan við þessa ákvörðunartöku. Réttindagæslumaður hafi fengið tilkynningu frá foreldrum kæranda sama dag og í kjölfarið sent fyrirspurn til Kópavogsbæjar, dags. 5. júní 2020. Þar hafi hann óskað skriflegs rökstuðnings fyrir lögmæti vistunarinnar og minnt á réttindi sem foreldrar njóti sem lögráðendur, sem og skyldur stjórnvaldsins gagnvart þeim við meðferð máls og ákvarðanir. Þar hafi meðal annars verið sagt:

„Ber þar hvort tveggja að líta til almennra reglna stjórnsýslulaga og ákvæða og/eða reglna sem falla til þaðan sem ákvörðunin sækir stoð sína. Að meginreglu er ráðstöfun í búsetu utan heimilis bundin samþykki foreldra, að höfðu tilliti til þess að frumkvæðis- og leiðbeiningarskylda hafi verið virt, rannsóknar- og meðhófsreglu gætt og andmælaréttur tryggður. Fyrst og síðast skal ákvörðun byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum umsækjanda, í þessu tilviki bæði foreldra og barns, og skal ákvörðun ávallt tekin í samráði við þau, sbr. 31. laga. nr. 38/2018. Til viðbótar við þær spurningar sem foreldrar leggja í bréfi sínu, og ég vænti að þau fái svör við eins fljótt og kostur er, óska ég svara við eftirfarandi spurningum.

Liggur fyrir með vottuðum eða skriflegum hætti að búseta í D sé í samræmi við óskir foreldra og/eða A?
Hvaða mat hefur fram til stuðnings ákvörðuninni, ef um búsetu utan heimilis er að ræða?
Og er fullvíst að allar aðrar leiðir, til að mynda fullnægjandi stuðningur inn á heimili A í samræmi við 8. og 10. gr. laga nr. 38/2018, séu fullreyndar?

Nú geri ég ráð fyrir að hugmyndir um vistun A, sem ólögráða einstaklings, sæki ekki stoð til 26. eða 27. greinar Barnaverndarlaga. Alla veganna get ég ekki lesið það út frá bréfinu. Eftir stendur þá búseta barns utan heimilis skv. 21. greina laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir nr. 38/2018. Sú ákvörðun er ætíð byggð mati og niðurstöðu Sérfræðingateymi félagsmálaráðuneytisins vegna barna með fjölþættan vanda og barna sem vegna fötlunar sinnar þurfa annars konar og meiri þjónustu en unnt er á veita á heimili fjölskyldna þeirra, sbr. 20.gr. sömu laga. Mér vitandi hefur teymið ekki að komið málum A og vægari leiðir, til að mynda sólarhringsstuðningur á heimili fjölskyldu hans í formi notendasamnings, hafa ekki verið reyndar. Þar af leiðandi er áríðandi að ég og foreldrar A fáum skýrt fram hvaðan ákvörðunin sækir lögmæti sitt. Það þjónustuteymi og sú einstaklingsáætlun sem mér sýnist áætlað að félagsþjónustan muni mynda og annast málastjórn á er ekki bundin því að A fari af heimilinu. Það getur vel starfað þótt A búi hjá foreldrum sínum.“

Hvorki foreldrar né réttindagæslumaður hafi fengið svör við erindum sínum. Í því tilfelli hefði, eins og áður hafi verið bent á, verið rétt að leita annarra sambærilegra leiða, til að mynda notendasamning sem tryggði sólarhringsþjónustu frá Vinakoti sem væri þá ýmist veitt á heimili kæranda og foreldra eða í húsnæði Vinakots eftir þörfum og óskum, í samræmi við lög. Það samtal hafi aldrei átti sér stað.

Þann 30. júní 2020 hafi verið gerð bókun á fundi þjónustu- og ráðgjafardeildar fatlaðs fólks í Kópavogi þess efnis að samþykkt væri að greiða Vinakoti fyrir stuðningsþjónustu frá 22. júní til og með 15. september fyrir allt að 14 tímum á dag, frá 8 til 22:00, þá daga sem kærandi nýtti úrræðið. Ekki sé ljóst á hvaða mati bókunin byggi og engin rökstuðningur hafi verið lagður fram í samræmi við 34. grein laga nr. 38/2018 eða gátlista vegna efnis og framsetningar rökstuðnings fyrir ákvörðun sveitarfélags í máli um stuðning eða stoðþjónustu sem Samband íslenskra sveitarfélaga hafi útbúið. Enn fremur hafi verið óskað svara við tilboði um búsetu í D. Tilboðinu hafi verið hafnað. Bókunin hafi kallað á stöðumat fyrir lok samningstímans, auk þess sem þurft hafi að horfa til þess að kærandi yrði lögráða […] það ár. Í því skyni hafi Lækjarás boðað til þverfaglegs fundar 16. september 2020 með þjónustuaðilum frá BUGL, Vinakoti og Kópavogsbæ, auk foreldra og réttindagæslumanns. Fulltrúar frá Kópavogsbæ hafi ekki mætt til þess fundar.

Miðað við þjónustuskortinn, sem hafi ríkt fram að sumri, hafi verið ljóst að þeir tímar sem þó höfðu gefist til þess að kærandi gæti nýtt þjónustu Vinakots hafi létt undir. Í því skyni að tryggja að ekki yrði þjónusturof og halda í þjónustuaðila sem foreldrar kæranda treystu og höfðu átt gott samstarf við, hafi þau sótt um áframhaldandi stuðningsþjónustu á vegum Vinakots til 31. desember. Umsóknin hafi verið afgreidd með eftirfarandi bókun, dags. 8. september, rúmri viku fyrir fyrirhugaðan fund með BUGL, Vinakoti og Lækjarás:

„Í gildi er samningur við Vinakot ehf. um þjónustu við A til 15. september nk. Samningurinn kveður á um þjónustu, allt að 14 tíma á virkum dögum frá 08:00 til 22:00. Samningurinn er tímabundinn á meðan velferðarsvið undirbýr þessa stuðningsþjónustu á eigin vegum. Samþykkt er að leita eftir framlengingu á samningi við Vinakot ehf. til 30. september nk. vegna undirbúnings sviðsins. Umsókn sem fyrir liggur um frekari framlengingu á samningi við Vinakot ehf. er því synjað.

Frá 1. október nk. skal skipulag stuðningsþjónustu taka mið af fyrr ákvörðun deildarfundar hvað fjölda tíma snertir, að teknu tilliti til annarrar þjónustu sem drengurinn nýtir.“

Ákvörðuninni hafi verið áfrýjað til Velferðarráðs Kópavogsbæjar þar sem mat fagteymis BUGL og matsteymis Lækjarásar um þörf á sólarhringsaðstoð frá Vinakoti hafi verið sett fram. Velferðarráð Kópavogsbæjar hafi staðfest fyrri bókun deildarfundar frá 8. september á fundi þann 29. september. Án þess að hafa undir höndum nokkrar upplýsingar um hvað taka ætti við að loknum samningstíma við Vinakot og í því skyni að valda ekki frekara rofi í þjónustunni og óvissu, sbr. álit sérfræðinga frá BUGL og Lækjarási, hafi foreldrum verið nauðugur einn kostur að óska eftir beingreiðslusamningi frá Kópavogsbæ til að greiða sjálf fyrir áframhaldandi þjónustu Vinakots, þrátt fyrir að vita að viðmið bæjarins við útreikning á framlagi til beingreiðslunnar myndi ekki duga til að standa undir greiðslum á samsvarandi fjölda tíma. Þau hafi aldrei fengið rökstuðning fyrir því á hverju ákvörðunin um umfang stoðþjónustunnar grundvallaðist úr því að mati fagaðila hafi ekki verið fylgt eftir. Gengið hafi verið frá samningi þann 2. október 2020.

Að samanlögðu verði að gera eftirfarandi athugasemdir við málsmeðferð Kópavogsbæjar. Í fyrsta lagi hafi verið skortur á samráði, þátttöku og málastjórn í þverfaglegu teymisstarfi í samræmi við lög og gæðaviðmið. Með vísan til rannsóknarskyldu nefndarinnar sé óskað eftir því að hún leiti frekari upplýsinga hjá heilbrigðisráðuneytinu, BUGL og Lækjarási í því efni. Í öðru lagi hafi verið skortur á ráðgjöf og upplýsingaöflun, en samkvæmt upplýsingum hafi kærandi aðeins einu sinni hitt ráðgjafa Kópavogsbæjar frá innlögninni á BUGL í ágúst 2019. Í þriðja lagi skortur á skyldubundnu mati þar sem ákvarðanir séu ekki í samræmi við mat fagaðila og óljóst á hvaða upplýsingum þær byggist. Í fjórða lagi skortur á vinnu og gerð einstaklingsbundinnar þjónustuáætlunar í samræmi við lög. Í fimmta lagi skortur á því að ákvarðanir séu rökstuddar með vísan til tilheyrandi lagastoðar í samræmi við 34. gr. laga nr. 38/2018. Í sjötta lagi skortur á bráðtæku inngripi til að veita stuðning í samræmi við 14. gr. laganna og ítrekaðar beiðnir þar sem verulegar líkur séu á því að athafnaleysið hafi að óþörfu haldið kæranda inni á legudeild BUGL og mismunað honum. Í sjöunda lagi skortur á málsmeðferð og afgreiðslu í samræmi við almennar og sértækari reglur um meðferð mála.

Kærandi krefst þess að mat fagteymis BUGL og matsteymis Lækjaráss um sólarhringsaðstoð frá Vinakoti sé lögð til grundvallar ákvörðun bæjarins í samræmi við 30. gr. laga nr. 38/2018 og að hann annist kostnaðinn því tengdu þannig að þjónustan samræmist markmiðum laganna, ákvæðum þeirra og þeirri meginreglu að vera kæranda og foreldrum hans endurgjaldslaus.

Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Kópavogsbæjar er vísað til þess að hin kærða ákvörðun varði ekki stuðningsþjónustu, líkt og segi í fyrirsögn og svari bæjarins, heldur þjónustu í samræmi við III. kafla laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Á þessu tvennu sé grundvallarmunur og hafi Gæða- og eftirlitsstofnun félagsþjónustu og barnaverndar vakið athygli á því við birtingu á niðurstöðum athugunar á vefsíðum sveitarfélaga að upplýsingar, og að því er virðist einnig skilningur og reglur sveitarfélaga, um réttindi og þjónustu við fatlað fólk væri ábótavant.

Kærandi geri athugasemd við fullyrðingu Kópavogsbæjar um að barnavernd og þjónustudeild fatlaðra hafi reynt ýmis úrræði í mars 2020 og komið með tillögur að stuðningi sem hafi ekki gengið eftir af ýmsum ástæðum. Ekkert í gögnum málsins staðfesti það. Þvert á móti sé kvartað yfir svar- og athafnaleysi, skorti á samráði og samtali við kæranda og forráðamenn hans allt frá ágúst 2019 til dagsins í dag. Á þessum tíma hafi kærandi verið undir lögaldri en 22. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 kveði á um markmið málskönnunar sem ætla megi að hafi átt að byrja í kjölfar tilkynningar til Barnaverndar Kópavogs í ágúst 2019. Niðurstaða könnunarinnar skuli, samkvæmt 23. gr. sömu laga, vera tekin saman í greinargerð þar sem „tiltekið er hverra úrbóta sé þörf og settar eru fram tillögur að heppilegum úrræðum ef því er að skipta.“ Slík greinargerð sé ekki til. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar „skal barnaverndarnefnd, í samvinnu við foreldra og eftir atvikum barn sem náð hefur 15 ára aldri, gera skriflega áætlun um frekari meðferð máls.“ Þar sé sérstaklega horft til þess ef þörf sé á beitingu sérstakra úrræða með samþykki þeirra, sambærilegum þeim sem meðferðaraðilar á BUGL hafi lagt til og óskað hafi verið eftir af hálfu forráðamanna, og falli innan þeirra úrræða til umönnunar, meðferðar og stuðnings sem skilgreind séu í XIII. og XIV. kafla laganna. Slík áætlun sé ekki til. Einnig verði að líta til markmiða barnaverndarlaga, samkvæmt 2. gr. þeirra, þess efnis að börn fái nauðsynlega aðstoð, að gefnu tilliti til þeirra almennu meginreglna sem tilgreindar séu í 4. gr. laganna. Þannig að önnur athugasemdin lúti að þeirri óstuddu fullyrðingu um að barnavernd og þjónustudeild fatlaðra hafi reynt ýmis úrræði og komið með tillögur að stuðningi. Í samræmi við lög og eðlilega stjórnsýsluhætti og skráningu málsgagna myndu liggja gögn því til stuðnings, sbr. sú greinargerð og áætlun sem áður hafi verið nefnd, þar sem lögð væru fram fagleg sjónarmið og lagastoð fyrir aðgerðum. Þvert á móti, líkt og greina megi af ítrekuðum erindum yfirlæknis og félagsráðgjafa á BUGL, en afrit þeirra hafi verið send skrifstofustjóra í ráðuneytinu sökum langvarandi svar- og athafnaleysis, hafi félagsmálayfirvöld í Kópavogi sýnt málinu tómlæti. Þess sé vænst að úrskurðarnefndin leiti upplýsinga hjá BUGL og Laugarási við rannsóknina til að fá gleggri mynd af sinnuleysinu.

Það verði að telja að kærandi og forráðamenn sem aðilar máls hafi haft afar brýna hagsmuni af því að málið fengi viðeigandi málastjórn og afgreiðslu hefði verið hraðað hjá félagsmálayfirvöldum Kópavogsbæjar þegar tilkynning hafi borist í ágúst 2019. Hafa beri í huga að innlögn kæranda hafi verið talin ónauðsynleg af yfirlækni BUGL, enda í henni falin skerðing á frelsi og einstaklingsbundnum réttindum, til að mynda stjórnarskrárvörðum réttindum til menntunar og aðstoðar, og mælt hafi verið fyrir því að hann fengi notið fullnægjandi stuðnings af félagslegu úrræði, Vinakoti, sem hafi þá þegar verið tilbúið. Enn fremur hafi þarflaus innlögn hamlandi áhrif á getu BUGL til að taka á móti öðrum sjúklingum og sinna sínu lögbundna hlutverki. Í 9. gr. stjórnsýslulaga sé svo mælt fyrir með almennum hætti að ákvarðanir skuli teknar svo fljótt sem hægt sé. Ekki hafi verið lagðar fram málefnalegar ástæður fyrir þeim ónauðsynlega drætti sem hafi orðið á því og málastjórninni.

Innan stjórnsýslunnar megi stundum reka sig á það að dráttur á afgreiðslu sé rakinn til þess að rannsaka verði mál á vandaðan hátt áður en þau séu afgreidd í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Líkt og sjá megi af gögnum málsins hafi hins vegar engin slík rannsókn farið fram og ómögulegt sé að greina hvaða lagalegu stoðir og faglegu sjónarmið hafi legið til grundvallar bókunum hverju sinni sem skýrar og ríkar skyldur hvíli þó á stjórnvaldinu að birta samhliða ákvörðunum sínum samkvæmt 3. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018. Kærandi velti fyrir sér hvaða rannsókn, samráð, skyldubundna mat og faglegu sjónarmið hafi til að mynda legið til grundvallar ákvörðun þjónustudeildar fatlaðra frá 12. maí 2020 um að veita honum fjögurra tíma dagþjónustu alla virka daga hjá Vinakoti í tvo mánuði til reynslu, að teknu frekara tilliti til málsmeðferðarkafla laga nr. 38/2018. Innan mánaðar, eða þann 8. júní, hafi yfirlæknir og félagsráðgjafi á BUGL sent erindi til sviðstjóra velferðarsviðs bæjarins þar sem áréttað sé að „í langan tíma, með endurteknum símtölum, í bréfum og á fundum um málefni drengsins með Velferðarsviði Kópavogs hefur nauðsyn þessa að hann komist í viðeigandi úrræði verið undirstrikuð“, enda talið „algjörlega óásættanlegt fyrir hann að dvelja langgdvölum á bráðageðdeild.“ Þar segi enn fremur að þau hafi „ítrekað bent á úrræði sem er tilbúið að taka við honum“. Aftur hafi engin málastjórn verið með málum hans, ekkert mat hafi verið gert eða samtal átt sér stað. Engin þjónustuáætlun, ekkert. Það sama eigi við varðandi bókun þjónustudeildar fatlaðra sem hafi verið gerð þann 30. júní 2020. Hvaða rannsókn, samráð, skyldubundna mat og faglegu sjónarmið hafi ráðið því að kærandi hafi fengið samþykkta stuðningsþjónustu (sem hafi í raun verið stoðþjónusta samkvæmt lögum nr. 38/2018 en ekki stuðningsþjónusta í samræmi við félagsþjónustulög nr. 40/1991) í allt að 14 tíma á dag. Í erindum BUGL sé ávallt talað fyrir sólarhringsdvöl og endurhæfingu. Líkt og áður hafi enginn tekið við málinu hjá félagsþjónustunni og engin þjónustuáætlun hafi verið gerð í samræmi við 12. gr. laga nr. 38/2018. Auk þess hafi bókunin ekki verið sambærileg í umfangi öðru tilboði sveitarfélagsins um búsetu í búsetukjarna með sólarhringsaðstoð. Skiljanlega hafi því verið hafnað, enda hvorki unnið í samráði við kæranda og forráðamenn hans né ljóst á hvaða lagaheimildum sú ákvörðun hafi verið byggð og hvað í henni fælist að höfðu tilliti til þess að kærandi hafi þá enn verið undir lögaldri.

Kærandi bendi á að svokallað „mat á stuðningsþörf“ sem vísað sé til í svari Kópavogsbæjar og greina megi í fylgigögnum með því, hafi aldrei verið lagt fram áður af hálfu bæjarins. Þetta sé í fyrsta skipti sem það komi fyrir sjónir kæranda og forráðamanna hans. Það sé enn fremur ekki í samræmi við almennar reglur um málsmeðferð laga nr. 38/2018 samkvæmt VII. kafla þeirra, sbr. 30. og 31. gr. laganna. Það svokallaða „mat á stuðningsþörf“ sem bærinn segist hafa gert, einnig nefnt „Þjónustumat“, dags. 2. september 2020, sé ekki heildstætt, ekki unnið í samráði við kæranda og því síður sé það byggt á viðurkenndum og samræmdum matsaðferðum. Meintar reglur bæjarins um stuðningsþjónustu, sem vísað sé til í svari, séu byggðar á brotföllnum lögum nr. 59/1992 og eigi ekki við um þá þjónustu sem tilgreind sé í III. kafla laga nr. 38/2018. Það athafna- og sinnuleysi verði að teljast ámælisvert með tilliti til réttarstöðu fatlaðra borgara í Kópavogi og réttinda þeirra að bæjaryfirvöld hafi ekki enn uppfært reglur sínar til samræmis við lög sem séu nú þegar tveggja ára gömul. Burtséð frá því sé þó algjörlega óljóst á hvaða rannsókn, gögnum og samtali hið meinta mat byggist. Þær upplýsingar hafi ekki verið lagðar fram eða tilgreindar nánar og sönnunarbyrðin hvíli á sveitarfélaginu hvað það varði. Enn frekar sé það einkennilegt að bókun þjónustudeildar fatlaðra, dags. 8. september, virðist síðan í ósamræmi við það sem segi þó í niðurlagi á „mati“ ráðgjafa hennar: „Eru undirritaðir ráðgjafar á því að A sé í þörf fyrir óbreytta þjónustu og tíminn til áramóta verði notaður til að vinna með A í Vinakoti, staðan þá endurmetin og stuðningurinn endurskipulagður“. Bókun bæjarins hafi þvert á móti aðeins boðið upp á óbreytta þjónustu til 30. september og ekkert tilgreint um hvað tæki við að því loknu og á hvaða faglega og málefnalega grunni það myndi byggjast. Líkt og lesa megi út úr orðum ráðgjafanna hafi engin vinna farið fram af þeirra hálfu með kæranda og þeir ekki í stakk búnir til að veita nauðsynlegan stuðning. Engin málastjórn hafi átt sér stað fram að þeim tíma og ekkert vitað hver ætlaði að sinna henni eða halda utan um stoðþjónustuna og einstaklingsáætlunina.

Eins og áður hafi verið tilgreint með vísan til almennra reglna um málsmeðferð laga nr. 38/2018, skuli þjónusta vera veitt í því formi sem einstaklingar óski. Í þessu máli hafi það allan tímann legið fyrir að kærandi og forráðamenn hans hafi óskað þjónustu Vinakots, enda sá aðili sem hafi átt samráð og samstarf við kæranda, forráðamenn hans og aðra stuðningsaðila. Það sé jafnframt það úrræði sem sérfræðingar BUGL hafi lagt til þegar í ágúst 2019. Athafnaleysi Kópavogsbæjar birtist meðal annars í því að ráðgjafar hans hafi kosið að sleppa því að mæta á samráðsfund allra helstu stuðningsaðila í júní 2020. Það hjálpi ekki til við að byggja traust. Eins og sjá megi af gögnunum, eða skorti á þeim réttara sagt, hafi skortur á málastjórn, ófagleg vinnubrögð og athafnaleysi einkennt aðkomu bæjarins í máli kæranda allt frá tilkynningu til barnaverndar í ágúst 2019. Mikill skortur hafi verið á faglegri málavinnu í samræmi við hvort heldur barnaverndarlög eða lög um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Ákvarðanir hafi ekki verið grundaðar á mati eða upplýsingum og virðist ekki byggja á faglegum forsendum út frá hagsmunum og rétti kæranda og markmiðum laga, heldur stjórnast meira af geðþótta og fjárhagslegum hvötum. Gæðaviðmiðum í þjónustu við fatlað fólk frá Gæða- og eftirlitsstofnun félagsþjónustu og barnaverndar hafi ekki verið fylgt eftir og greinilega töluverðar brotalamir á því að reglur bæjarins og skilningur hans á réttindum sé uppfært til móts við lög nr. 38/2018.

III. Sjónarmið Kópavogsbæjar

Í greinargerð Kópavogsbæjar kemur fram að kærandi sé greindur með geðrofssjúkdóm, ódæmigerða einhverfu, athyglisbrest og svefnraskanir. Kærandi hafi verið lagður inn á BUGL í ágúst 2019 og þá hafi mál hans verið tilkynnt til Barnaverndar Kópavogs. Kærandi hafi þá glímt við mikla vanvirkni, lokað sig af, sýnt undarlega hegðun, snúið sólarhringnum við og verið með mótþróafulla hegðun í garð foreldra. Mál hans hafi verið unnin bæði af barnavernd og þjónustudeild fatlaðra í Kópavogi frá október 2019 en hafi alfarið færst yfir í þjónustudeild fatlaðra í mars 2020. Þá hafi barnavernd og þjónustudeild fatlaðra reynt ýmis úrræði og komið með tillögur að stuðningi sem ekki hafi gengið eftir af ýmsum ástæðum. Kærandi hafi verið áfram í innlögn á BUGL.

Í desember 2019 hafi velferðarsviði borist bréf frá BUGL þar sem fram kom að kærandi væri metinn í þörf fyrir öflugt búsetuúrræði þar sem hann fengi þjónustu allan sólarhringinn og hjálp við virkni og þjálfun í daglegu lífi. Þann 1. apríl 2020 hafi verið gerður þriggja mánaða þjónustusamningur við Vinakot um að þjónusta kæranda í fjóra tíma á dag virka daga og sú þjónusta hafi byrjað 7. maí 2020. Kærandi hafi þannig verið í innlögn á BUGL og farið þaðan í Vinakot í fjóra tíma á dag. Foreldrar kæranda hafi sótt formlega um stuðningsþjónustu hjá Kópavogsbæ með umsókn, dags. 6. maí 2020. Umsóknin hafi verið tekin fyrir á fundi þjónustudeildar fatlaðra þann 12. maí 2020 og samþykktir fjórir tímar á dag í dagþjónustu alla virka daga hjá Vinakoti í tvo mánuði til reynslu. Starfsfólk BUGL og foreldrar hafi séð merkjanlegan mun á líðan kæranda til hins betra eftir að þjónusta hjá Vinakoti hafi hafist. Velferðarsviði Kópavogs hafi borist erindi frá BUGL, dags. 8. júní 2020, en kærandi hafi þá enn verið í innlögn þar, þar sem lögð hafi verið áhersla á að kærandi kæmist í viðeigandi úrræði. Óásættanlegt væri fyrir hann að dvelja langdvölum á bráðageðdeild. Í erindi BUGL hafi verið bent á að Vinakot væri tilbúið til að taka við kæranda og sólarhringsdvöl myndi henta mun betur en fjórir tímar á virkum dögum. Þess hafi verið óskað að málefni kæranda yrði sett í algjöran forgang. Á fundi þjónustudeildar fatlaðra þann 30. júní 2020 hafi mál kæranda verið tekið fyrir og gerð eftirfarandi bókun:

„1. Samþykkt stuðningsþjónusta frá 22. júní til og með 15. september allt að 14 tíma á dag frá 8:00-22:00, þá daga sem drengurinn nýtir úrræðið. Greitt er er samkvæmt tilboði Vinakots dags. 30. júní 2020.

(afrit af þessari bókun þarf að berast Vinakoti, Hringhella 9a, 221 Hafnarfjörður).

2. Umsækjanda hefur verið boðin íbúð með stuðningi í D. Velferðarsvið óskar eftir skriflegu svari fyrir 20. júlí nk. um það hvort umsækjandi taki íbúðina.“

Kæranda hafi verið boðin búseta í búsetukjarna með sólarhringsaðstoð en það hafi verið afþakkað þar sem foreldrar hafi ekki talið tímabært að hann flytti í íbúð. Kærandi hafi verið útskrifaður af BUGL í júní 2020 eftir um sjö mánaða innlögn og þá farið í frekari þjónustu hjá Vinakoti. Gerður hafi verið þjónustusamningur við Vinakot um 94 tíma á viku. Þjónustan sem hafi verið samþykkt af hálfu fundar þjónustudeildar fatlaðra hafi verið frá kl. 8 til 22 alla daga en foreldrar og Vinakot hafi talið best að kærandi yrði allan sólarhringinn virka daga og heima hjá foreldrum um helgar. Kópavogsbær hafi samið við Vinakot um þjónustu frá kl. 8 til 22 samkvæmt tilboði sem Vinakot hafi lagt fyrir Kópavogsbæ. Ekki hafi verið gerður samningur um næturþjónustu. Með umsókn, dags. 14. ágúst 2020, hafi foreldrar kæranda óskað eftir því að kærandi fengi áfram óbreytta þjónustu í Vinakoti til áramóta hið minnsta. Á fundi þjónustudeildar fatlaðra þann 8. september 2020 hafi umsókn um áframhaldandi stuðningsþjónustu verið tekin fyrir og gerð eftirfarandi bókun:

„Umsókn um áframhaldandi stuðningsþjónustu á vegum Vinakots til 31. desember nk.

Í gildi er samningur við Vinakot ehf. um þjónustu við A til 15. september nk. Samningurinn kveður á um þjónustu, allt að 14 tíma á virkum dögum frá 08:00 til 22:00. Samningurinn er tímabundinn á meðan velferðarsvið undirbýr þessa stuðningsþjónustu á eigin vegum. Samþykkt er að leita eftir framlengingu á samningi við Vinakot ehf. til 30. september nk. vegna undirbúnings sviðsins. Umsókn sem fyrir liggur um frekari framlengingu á samningi við Vinakot ehf. er því synjað.

Frá 1. október nk. skal skipulag stuðningsþjónustu taka mið af fyrr[i] ákvörðun deildarfundar hvað fjölda tíma snertir, að teknu tilliti til annarrar þjónustu sem drengurinn nýtir.“

Í málinu hafi legið fyrir að foreldrar kæranda hafi óskað eftir því að kærandi yrði áfram í sólarhringsþjónustu hjá Vinakoti og í umsókn þeirra sé talað um „óbreytta þjónustu“. Ástæða sé til þess að benda á að Kópavogsbær hafi aldrei samþykkt næturþjónustu fyrir kæranda. Þann 30. júní 2020 hafi verið samþykkt þjónusta í Vinakoti frá kl. 8 til 22 alla daga. Líkt og áður hafi komið fram hafi þjónusta Vinakots hins vegar verið með allt öðrum hætti en gengið hafi verið út frá í ákvörðun Kópavogsbæjar. Í stað þess að kærandi fengi þjónustu alla daga frá kl. 8 til 22 hafi kærandi verið í sólahringsþjónustu alla virka daga. Þar sem kærandi hafi ekki verið metinn í þörf fyrir næturþjónustu af hálfu Kópavogsbæjar hafi ekki verið unnt að fallast á umsókn, dags. 14. ágúst 2020, um sólarhringsþjónustu í Vinakoti.

Mat á stuðningsþörf kæranda hafi farið fram af hálfu þjónustudeildar fatlaðra í samræmi við 15. gr. reglna Kópavogsbæjar um stuðningsþjónustu og byggt á fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum sem hafi verið aflað vegna málsins. Líkt og fram kemur í gögnum málsins hafi kærandi langvarandi sögu um vanvirkni og óreglulegt svefnmynstur og hafi þurft aðstoð til að koma reglu á svefn/dægursveiflu. Hann hafi verið að snúa sólarhringnum alveg við og með mótþróafulla hegðun í garð foreldra, til að mynda þegar þau hafi sett honum mörk varðandi svefn. Þegar kærandi hafi verið í Vinakoti hafi hann oftast sofnað um kl. 23 en þá vissi hann að ró ætti að vera komin í húsið og vaknað um kl. 9 til 10 með aðstoð starfsmanns Vinakots. Það hafi verið mat þjónustudeildar fatlaðra að kærandi þyrfti þannig fyrst og fremst á aðstoð að halda við að fara að sofa á kvöldin og vakna á morgnana fremur en að það þyrfti starfsmann til að vaka yfir honum eða veita honum mikla þjónustu yfir nóttina. Talið hafi verið að unnt væri að koma til móts við þessa stuðningsþörf kæranda með úrræði á vegum Kópavogsbæjar sem kallist Morgunhanar, þar sem starfsmaður aðstoðar einstaklinga við að vakna og komast á fætur, og með stuðningi á kvöldin. Þar sem ekki hafi þótt skýr þörf á þjónustu yfir blánóttina og úrræði til staðar til að veita kæranda aðstoð kvölds og morgna til að koma reglu á svefn hafi ekki verið unnt að fallast á að greiða fyrir næturþjónustu. Í því samhengi bendi Kópavogsbær á að næturþjónusta sé langdýrasti hluti stuðningsþjónustunnar og því sérstaklega mikilvægt að veita hana einungis þeim sem sannanlega séu í þörf fyrir slíka þjónustu. Niðurstaða deildarfundar þjónustudeildar fatlaðra hafi því verið sú að kærandi fengi stuðningsþjónustu frá kl. 8 til 22 alla daga.

Líkt og fram komi í tilvísaðri fundarbókun frá 8. september 2020 hafi verið ákveðið að veita kæranda stuðning í gegnum úrræði Kópavogsbæjar í stað Vinakots. Kópavogsbær hafi að meginstefnu til ekki veitt stuðningsþjónustu með samningum við einkaaðila. Leitast sé við að veita þá þjónustu sem þörf sé á af hálfu sveitarfélagsins en með því náist betri yfirsýn yfir veitta þjónustu, það greiði fyrir eftirliti með þjónustunni og með því sé stefnt að því að veita einstaklingsmiðaða þjónustu. Þá bendi Kópavogsbær á að krafa foreldra kæranda hafi verið afar skýr um sólarhringsþjónustu hjá Vinakoti en ekki dagþjónustu og Vinakot hafi einnig lagt áherslu á að kærandi yrði í sólarhringsþjónustu. Kópavogsbær hafi hins vegar talið unnt að veita kæranda stuðningsþjónustu hjá bænum til að mæta stuðningsþörfum hans. Eins og að framan greini hafi það verið mat þjónustudeildar fatlaðra að unnt væri að veita kæranda aðstoð kvölds og morgna til að koma reglu á svefn og þar með mæta stuðningsþörfum hans án næturþjónustu. Horft hafi verið til þess að kærandi fengi þjónustu heim til sín sem stýrt yrði frá D. Ekki hafi verið um íbúð að ræða, líkt og boðið hafi verið upp á áður. Í framhaldinu hafi bærinn hafið undirbúning, foreldrar hafi verið boðaðir á fund til að ræða um hvaða útfærsla hentaði best og ráðning starfsfólks undirbúin. Foreldrar kæranda hafi hins vegar hafnað þessari þjónustu og ítrekað ósk um sólarhringsþjónustu frá Vinakoti alla virka daga.

Velferðarsviði Kópavogs hafi borist erindi frá BUGL, dags. 18. september 2020, þar sem fram kom að heilbrigðisþjónusta við kæranda væri að færast frá BUGL yfir á Laugarás sem myndi nú halda utan um meðferð hans. Í erindinu hafi einnig komið fram af hálfu BUGL að þrátt fyrir miklar framfarir væri þjónustuþörf kæranda áframhaldandi mjög mikil. Hann gæti ekki búið einn og þyrfti á sólarhringsþjónustu að halda. Áhersla hafi verið lögð á að kærandi fengi áframhaldandi þjónustu í Vinakoti. Breytingar yrðu honum erfiðar og mikil hætta á bakslagi.

Kærandi hafi skotið ákvörðun fundar þjónustudeildar fatlaðra, dags. 8. september 2020, til velferðarráðs með bréfi, dags. 22. september 2020. Í áfrýjun komi fram að óskað sé eftir áframhaldandi stuðningsþjónustu á vegum Vinakots eftir 1. október 2020 og eins lengi og þörf krefji. Vísað sé í bréf sérfræðilæknis og félagsráðgjafa á Barna- og unglingageðdeild Landspítala, dags. 18. september 2020, um að brýnt sé að kærandi njóti áfram þjónustu Vinakots með sama hætti og þáliðna þrjá mánuði. Þar komi enn fremur fram af hálfu kæranda að ekki sé tímabært að þjónustudeild fatlaðra veiti honum önnur þjónustuúrræði á eigin vegum eins og boðað sé í bókun þjónustudeildar. Óskað hafi verið eftir því að þáverandi þjónusta yrði framlengd eins lengi og þörf krefði þar til sambærileg úrræði og stuðningsþjónusta lægju fyrir. Á fundi velferðarráðs þann 28. september 2020 hafi áfrýjunin verið tekin fyrir og velferðarráð staðfest bókun teymisfundar frá 8. september 2020. Á fundi foreldra kæranda og ráðgjafa í þjónustudeild fatlaðra þann 30. september 2020 hafi verið rætt um málið. Á fundinum hafi foreldrar kæranda lagt áherslu á að sérfræðingar á BUGL hafi talið hann þurfa sólarhringsþjónustu í Vinakoti. Kópavogsbær þurfi að hafa sambærilegt úrræði og Vinakot. Rætt hafi verið um stuðning heim en foreldrar kæranda sagst vera óvissir um hvernig það myndi ganga. Þá hafi verið rætt um möguleikann á því að gera beingreiðslusamning. Foreldrar kæranda hafi sagst vilja skoða það og greiðslurnar yrðu þá nýttar í Vinakot. Þá hafi verið upplýst að fjárhæðin yrði þó lægri en sú sem Kópavogsbær hafi undanfarið greitt til Vinakots sem skýrðist meðal annars af því að kærandi hafi þá verið farinn að nýta annars konar úrræði í dagþjónustu, þ.e. um 20 tíma á viku í Fjölsmiðjunni og Laugarásnum.

Gerður hafi verið beingreiðslusamningur við foreldra kæranda, dags. 6. október 2020, þar sem miðað hafi verið við stuðningsþjónustu í 78 tíma á viku að meðaltali. Það sé í samræmi við mat Kópavogsbæjar á stuðningsþörf kæranda að teknu tilliti til annarrar dagþjónustu, þ.e. 98 tímar á viku (kl. 8 til 22 alla daga) að frádregnum 20 tímum hjá Fjölsmiðjunni og Laugarásnum. Greiðslur velferðarsviðs samkvæmt samningnum séu 1.257.684 kr. á mánuði frá 1. október 2020 til 31. mars 2021, eða 7.546.104 kr. út samningstímabilið.

Í kæru segi að foreldrar kæranda hafi vorið 2020 fengið upplýsingar um að verið væri að innrétta íbúð fyrir kæranda í D og til stæði að ráða starfsfólk til að aðstoða hann á daginn en enginn starfsmaður yrði ráðinn til að vera til staðar á nóttunni. Foreldrar kæranda hafi þá sent bréf til Kópavogsbæjar, dags. 5. júní 2020, þar sem gerðar hafi verið alvarlegar athugasemdir við algjöran skort á samráði við þá og kæranda við þessa ákvarðanatöku. Kópavogsbær tekur fram að í maí 2020 hafi óvænt losnað íbúð í D og ákveðið hafi verið að bjóða kæranda upp á þá íbúð ásamt stuðningi sem þar yrði veittur. Kópavogsbær bendir á að ekki hafi verið um að ræða ákvörðun um neins konar vistun kæranda heldur hafi einungis verið boðið upp á þennan valkost. Niðurstaðan hafi hins vegar verið sú að foreldrar kæranda hafi ekki þegið þennan valmöguleika.

Í kæru komi fram að foreldrar kæranda hafi ekki haft undir höndum neinar upplýsingar um hvað ætti að taka við að loknum samningstíma við Vinakot í lok september 2020. Í því skyni að valda ekki frekara rofi í þjónustunni og óvissu hafi foreldrum verið nauðugur einn kostur að óska eftir beingreiðslusamningi til að greiða sjálf fyrir áframhaldandi þjónustu Vinakots, þrátt fyrir að vita að viðmið bæjarins við útreikning á framlagi til beingreiðslunnar myndi ekki duga til að standa undir greiðslum á samsvarandi fjölda tíma. Líkt og að framan greinir hafi kæranda verið boðin þjónusta inn á heimili sitt en foreldrar hans hafi fremur viljað sólarhringsþjónustu í Vinakoti. Þar sem ekki hafi verið fallist á umsókn þar að lútandi af hálfu Kópavogsbæjar, sbr. ákvörðun fundar þjónustudeildar fatlaðra og velferðarráðs í september 2020, hafi þessi leið verið farin.

Í kæru séu gerðar athugasemdir við skort á samráði, þátttöku og málstjórn í þverfaglegu teymisstarfi, ráðgjöf og upplýsingaöflun. Enn fremur séu í kæru gerðar athugasemdir um skort á vinnu og gerð einstaklingsbundinnar þjónustuáætlunar. Upplýsa megi að E félagsráðgjafi hafi séð um málið af hálfu þjónustudeildar fatlaðra og hún og fleiri ráðgjafar hafi verið í töluverðum samskiptum við foreldra og aðra aðila vegna málsins. Í tilviki kæranda hafi þjónusta við hann fyrst og fremst farið fram á heilbrigðisstofnun og svo hjá einkaaðila og því hafi nánara skipulag þjónustu við hann verið fremur í þeirra höndum heldur en félagsþjónustunnar. Í því sambandi megi nefna að Vinakot hafi séð um gerð einstaklingsáætlunar fyrir kæranda.

Gerðar séu athugasemdir við að ákvarðanir séu ekki í samræmi við mat fagaðila og óljóst á hvaða upplýsingum þær byggi. Líkt og fram komi í 15. gr. reglna Kópavogsbæjar um stuðningsþjónustu við fatlað fólk sé við afgreiðslu umsókna aflað tiltekinna gagna og upplýsinga og á grundvelli þeirra fari fram heildstætt mat á þjónustuþörf. Að loknu mati á þjónustuþörf sé umsókn lögð fyrir deildarfund þjónustudeildar fatlaðra þar sem ákvörðun um afgreiðslu umsóknar sé tekin. Í máli þessu hafi það verið niðurstaða eftir heildstætt mat á þjónustuþörf að kærandi hefði ekki þörf fyrir sólarhringsaðstoð, enda unnt að koma til móts við stuðningsþarfir hans með öðrum hætti en næturþjónustu.

Þá séu í kæru gerðar athugasemdir við skort á bráðtæku inngripi til að veita kæranda stuðning og því sé haldið fram að líkur séu á að athafnaleysið hafi að óþörfu haldið kæranda inni á legudeild BUGL. Í kæru sé ekki vikið nánar að því í hverju athafnaleysið hafi verið falið eða á hvaða tímapunkti kærandi telji að Kópavogsbær hafi sýnt af sér athafnaleysi. Í málinu liggi fyrir að kærandi hafi verið í innlögn á BUGL og fengið þar sólarhringsþjónustu. Sótt hafi verið um stuðningsþjónustu hjá þjónustudeild fatlaðra með umsókn, dags. 6. maí 2020, og hún hafi verið afgreidd þann 12. maí sama ár og samþykkt að kærandi færi í fjóra tíma á dag í Vinakot. Kærandi hafi fengið áfram sólarhringsþjónustu frá BUGL á þessum tíma. Eftir útskrift frá BUGL hafi kærandi haldið áfram að vera í þjónustu hjá Vinakoti, en samþykktir hafi verið 98 tímar á viku. Erfitt sé að taka undir þetta sjónarmið kæranda, enda verði að telja að heilbrigðiskerfið hafi veitt kæranda bráðaþjónustu og þegar sótt hafi verið um stuðning frá sveitarfélaginu hafi verið brugðist við því. Leitast hafi verið við að koma til móts við óskir foreldra kæranda og mæta stuðningsþörf kæranda.

IV. Niðurstaða

Kærð er synjun Kópavogsbæjar á beiðni kæranda um sólarhringsþjónustu alla virka daga í Vinakoti til áramóta 2020/2021. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur rétt að gera athugasemd við að í hinni kærðu ákvörðun var hvorki að finna rökstuðning fyrir synjun, líkt og áskilið er í 3. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi þjónustuþarfir, né leiðbeiningar um kæruheimild til nefndarinnar sem skylt er að veita, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin brýnir fyrir Kópavogsbæ að gæta að þeirri lagaskyldu við töku stjórnvaldsákvarðana.

Hlutverk úrskurðarnefndar velferðarmála er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt er fyrir um í lögum sem kveða á um málskot til nefndarinnar, sbr. 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála. Í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir kemur fram að úrskurðarnefndin úrskurði um hvort málsmeðferð hafi verið í samræmi við lög og hvort ákvörðunin hafi verið efnislega í samræmi við lögin og reglur sveitarfélaga, settum á grundvelli þeirra. Af framangreindu er ljóst að úrskurðarvald nefndarinnar er afmarkað við að fjalla um réttmæti tiltekinnar ákvörðunar eða ákvarðana sem teknar eru, í þessu tilviki á grundvelli laga nr. 38/2018. Nefndin úrskurðar um hvort málsmeðferð í aðdraganda og við töku ákvörðunar hafi verið í samræmi við lög og hvort ákvörðunin hafi verið efnislega í samræmi við lög nr. 38/2018 og reglur sveitarfélaga, settum á grundvelli þeirra. Með vísan til þess einskorðast umfjöllun úrskurðarnefndarinnar í máli kæranda við þá ákvörðun sem tekin var á fundi velferðarráðs Kópavogs 28. september 2020, þ.e. að synja beiðni kæranda um sólarhringsþjónustu alla virka daga í Vinakoti til áramóta 2020/2021.

Markmið laga nr. 38/2018 er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skal þjónusta samkvæmt lögunum miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipta máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð og fleira.

Í 8. gr. laga nr. 38/2018 er fjallað um stoðþjónustu en þar segir í 1. mgr. að fötluðu fólki skuli standa til boða stoðþjónusta sem er nauðsynleg þátttöku þess í samfélaginu án aðgreiningar þannig að það standi til jafns við aðra og komið verði í veg fyrir félagslega einangrun þess. Stoðþjónustu skuli veita í hverju sveitarfélagi með þeim hætti sem best henti á hverjum stað og hún skuli miðast við eftirtaldar þarfir:

Þarfir fatlaðra einstaklinga fyrir þjónustu sem felst í því að treysta möguleika þeirra til sjálfstæðs heimilishalds og samfélagslegrar þátttöku.
Þarfir fatlaðra einstaklinga til hæfingar, endurhæfingar, menntunar og atvinnu, m.a. á grundvelli viðeigandi aðlögunar, svo að þeir geti séð sér farborða og tekið virkan þátt í samfélaginu til jafns við aðra.
Þarfir fatlaðra einstaklinga fyrir sérhæfða ráðgjöf, félagslegan stuðning og félagslegt samneyti, þ.m.t. ástundun tómstunda og menningarlífs.
Þarfir fatlaðra barna fyrir umönnun og þjálfun ásamt nauðsynlegri þjónustu við fjölskyldur þeirra svo að þær geti búið börnunum örugg og þroskavænleg uppeldisskilyrði.
Þarfir fatlaðra foreldra vegna umönnunar og uppeldis barna sinna.

Samkvæmt 12. gr. laganna á fatlaður einstaklingur sem hefur þörf fyrir viðvarandi fjölþættan stuðning þjónustukerfa félags-, heilbrigðis- og menntamála rétt á einstaklingsbundinni þjónustuáætlun. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að viðkomandi aðilar skuli mynda þverfaglegt þjónustuteymi undir forystu félagsþjónustunnar sem hafi það hlutverk að útfæra þjónustu við viðkomandi, hafa samráð um þjónustuna og tryggja samfellu og gæði hennar.

Í 30. gr. laga nr. 38/2018 er kveðið á um almennar reglur um málsmeðferð. Þar segir í 1. mgr. að farið skuli að almennum reglum stjórnsýsluréttar við alla málsmeðferð samkvæmt lögunum nema ríkari kröfur séu gerðar í þeim. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal ákvörðun um þjónustu byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum þess sem um hana sækir og ákvörðun skal tekin í samráði við umsækjanda. Sveitarfélög skulu tryggja að verklag og leiðbeiningar til starfsfólks miði að því að tryggja jafnræði í þjónustunni og að þjónustan sem veitt er sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda. Þá skal hún veitt á því formi sem hann óskar, sé þess kostur. Í 3. mgr. 31. gr. laganna kemur fram að sveitarfélög skuli starfrækja teymi fagfólks sem meti heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig veita megi þjónustu í samræmi við óskir hans. Teymið skuli hafa samráð við einstaklinginn við matið og það skuli byggjast á viðurkenndum og samræmdum matsaðferðum. Þegar við eigi skuli teymið einnig greina hvort fötlun sé til komin vegna aldurstengdra ástæðna, eftir atvikum í samvinnu við færni- og heilsumatsnefndir. Þá segir í 4. mgr. 31. gr. að fötluð börn eigi rétt á að láta í ljós skoðanir sínar á þjónustu þeim til handa. Í athugasemdum við 31. gr. í frumvarpi til laga nr. 38/2018 kemur fram að teymið sem metur heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu skuli byggja það mat á samræmdum matsaðferðum, svo sem SIS-mati sem hafi verið notað til að meta stuðningsþarfir fatlaðs fólks, en það hafi einnig gagnast til að raða fólki á biðlista og við útdeilingu fjármagns. Það útiloki þó ekki að önnur matstæki verði nýtt, reynist þau betur.

Í máli þessu liggur fyrir að foreldrar kæranda óskuðu eftir að kærandi nyti sólarhringsþjónustu alla virka daga í Vinakoti þar sem sú þjónusta hafi reynst honum vel. Í fyrirliggjandi þjónustumati, dags. 2. september 2020, er greint frá stuðningsþörfum kæranda og þeim framförum sem hann sýndi vegna þjónustunnar sem hann naut í Vinakoti. Vísað er til þess að allir í teyminu sem komi að málum kæranda séu sammála því að honum líði betur sem birtist meðal annars í frumkvæði og meiri virkni. Andlegri heilsu kæranda hafi farið fram og minna beri á ranghugmyndum og þráhyggju. Í lok þjónustumatsins kemur fram að kærandi þurfi stýringu og stuðning við flestar athafnir daglegs lífs miðað við núverandi stöðu. Kærandi hafi sýnt framfarir þann tíma sem hann hafi verið í Vinakoti og mikilvægt sé að halda áfram að styðja við áframhaldandi bata og létta álagi af foreldrum hans sem séu bæði í fullri vinnu. Hætt sé við bakslagi ef ekki verði um áframhaldandi þjónustu að ræða. Þá segir að ráðgjafar kæranda séu þeirrar skoðunar að þörf sé fyrir óbreytta þjónustu og tíminn til áramóta verði notaður áfram til að vinna með kæranda í Vinakoti, staðan þá endurmetin og stuðningurinn endurskipulagður.

Af gögnum málsins verður ráðið að framangreint þjónustumat hafi verið lagt til grundvallar hinni kærðu ákvörðun. Af hálfu kæranda hefur komið fram að þjónustumatið uppfylli ekki framangreind skilyrði 30. og 31. gr. laga nr. 38/2018, enda hafi það ekki verið unnið í samráði við kæranda, það sé ekki heildstætt og ekki byggt á viðurkenndum og samræmdum matsaðferðum. Kópavogsbær hefur vísað til 15. gr. reglna sveitarfélagsins um stuðningsþjónustu við fatlað fólk þar sem fram komi að við afgreiðslu umsókna sé aflað tiltekinna gagna og upplýsinga og á grundvelli þeirra fari fram heildstætt mat á þjónustuþörf. Þá hefur Kópavogsbær vísað til þess að það hafi verið niðurstaða eftir heildstætt mat á þjónustuþörf að kærandi hefði ekki þörf fyrir sólarhringsaðstoð þar sem unnt væri að koma til móts við stuðningsþarfir hans með öðrum hætti en næturþjónustu.

Við mat á því hvort sú þjónusta sem deilt er um í málinu sé í samræmi við lög nr. 38/2018 verður að líta til þess sem segir í 2. mgr. 30. gr. laganna um að ákvörðun um þjónustu skuli byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum þess sem um hana sæki og að ákvörðun skuli tekin í samráði við umsækjanda. Að mati úrskurðarnefndarinnar var hin kærða ákvörðun ekki tekin í samráði við kæranda, enda var þjónustumatið unnið án aðkomu og vitneskju hans. Þá benda fyrirliggjandi gögn, þar á meðal þjónustumatið sem var unnið, til þess að kærandi hafi verið í þörf fyrir sólarhringsaðstoð á þeim tíma sem um ræðir og Kópavogsbær hefur ekki rökstutt hvernig unnt var að koma til móts við stuðningsþörf hans með öðrum hætti.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Kópavogsbæjar frá 28. september 2020 um að synja beiðni A, um sólarhringsþjónustu virka daga í Vinakoti er felld úr gildi.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir

Efnisorð

Úrskurðarnefnd velferðarmála - Félagsþjónusta og húsnæðismál