713/2017. Úrskurður frá 13. desember 2017
Úrskurður
Hinn 13. desember 2017 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 713/2017 í máli ÚNU 17020006.
Beiðni um frestun réttaráhrifa og málsatvik
Með erindi, dags. 13. nóvember 2017, gerði Isavia ohf. þá kröfu að úrskurðarnefnd um upplýsingamál frestaði réttaráhrifum úrskurðar nefndarinnar nr. 709/2017 í máli nr. ÚNU 17020006, sem kveðinn var upp 2. nóvember 2017, með vísan til 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í úrskurðinum var komist að þeirri niðurstöðu að Isavia ohf. bæri að veita Kaffitári ehf. aðgang að hluta umbeðinna gagna sem vörðuðu samkeppni um leigurými á Keflavíkurflugvelli í mars 2014.
Í erindinu rekur Isavia ohf. þau atriði sem félagið telur að leiða eigi til þess að réttaráhrifum úrskurðarins verði frestað samkvæmt 24. gr. upplýsingalaga. Félagið vísar til stuðnings beiðninni til 70. gr. stjórnarskrárinnar um rétt sinn til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur fyrir dómi. Þá er af hálfu félagsins byggt á því að engar málefnalegar ástæður séu til að hafna beiðninni þar sem gögnin séu þriggja ára gömul og skipti Kaffitár ehf. ekki máli að því marki að félagið tapi rétti. Aftur á móti séu samkeppnishagsmunir þeirra sem gögnin varða miklir. Félagið vísar enn fremur til þess að verði beiðni um frestun réttaráhrifa hafnað sé félaginu ekki önnur leið fær en að láta reyna á úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli samkvæmt 13. kafla aðfararlaga nr. 90/1989. Í slíku máli séu réttarfarsleg úrræði takmörkuð þar sem aðeins yrði tekist á um hvort úrskurðurinn teldist gild aðfararheimild.
Af hálfu Isavia ohf. er því enn fremur haldið fram að aldrei hafi reynt á það í dómsmáli hver staða opinbers hlutafélags sé nákvæmlega gagnvart upplýsingalögum og hvort hún sé önnur en hefðbundinna stjórnvalda. Félagið sé einn þeirra aðila sem felldur hafi verið undir lögin árið 2012. Um þessa breytingu segi m.a. í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 að gæta þurfi að því að í breytingunni felist ekki sjálfkrafa að allar upplýsingar sem varða lögaðila, sem eru í eigu hins opinbera að 51% hluta eða meira, verði aðgengilegar almenningi. Af hálfu Isavia ohf. er einnig fullyrt að það sé álitaefni hvað í þessu felist og það kæmi sér vel fyrir aðila eins og félagið að fá afstöðu dómstóla til þess hver munurinn sé á opinberum stofnunum og fyrirtækjum í eigu hins opinbera, ef hann sé einhver. Í þessu sambandi sé fjöldi lögaðila í eigu hins opinbera undanþeginn gildissviði upplýsingalaga.
Að mati félagsins hafi það einnig gríðarlega þýðingu að fá niðurstöðu dómstóla um það hver sé réttur skilningur á hugtakinu vinnuskjöl í skilningi 8. gr. upplýsingalaga. Orðalagið og það sem fram komi í athugasemdum með frumvarpi til laganna fari ekki saman. Í athugasemdum við 8. gr. laganna komi m.a. fram að stjórnvöld geti þurft að undirbúa ýmsar ákvarðanir á borð við samninga við einkaaðila. Lög geymi ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar. Stjórnvöld þurfi því að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Gögn sem verði til í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Eðlilegt sé því að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt einnig sé heimilt að afhenda þau á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang, enda standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi.
Í beiðni Isavia ohf. eru talin upp þau þrjú skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt svo gagn sé vinnugagn, þ.e. að það sé í reynd undirbúningsgagn, það skuli ritað eða útbúið af starfsmönnum aðila sjálfs og að gagn hafi ekki verið afhent öðrum. Í athugasemdum við ákvæðið segi að í þriðja skilyrðinu felist m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi, t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, teljist það almennt ekki lengur vinnugagn. Undantekningar séu þó gerðar varðandi síðastgreinda atriðið. Frestbeiðandi segir ekki útskýrt nánar um hvers konar undantekningar geti verið að ræða.
Í beiðni um frestun réttaráhrifa er því haldið fram af hálfu Isavia ohf. að um sé að ræða tölvupósta sem gengu á milli frestbeiðanda og einkaaðila eftir að samkeppni lauk og eftir að tilkynnt hafi verið um töku tilboðs. Tölvupóstarnir uppfylli skilyrði um að vera vinnugögn samkvæmt almennum málskilningi, enda um að ræða gögn sem Isavia ohf. hafi útbúið til að leiða málið til endanlegra lykta með samningi við þá bjóðendur sem valdir hafi verið til samningsgerðar. Orðalag 1. mgr. 8. gr. um að gögn teljist ekki lengur vinnugögn ef þau hafi verið afhent öðrum fari ekki saman við orð athugasemda með frumvarpinu. Sérstakt verði að telja að eðli vinnuskjals breytist við það eitt að vera afhent þriðja aðila óháð efni þess. Í því að túlka 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga með hliðsjón af athugasemdunum við ákvæðið felist að finna út hverjar undantekningarnar séu.
Í beiðni Isavia ohf. er á því byggt að draga megi þá ályktun af athugasemdunum að félaginu sé heimilt að synja um aðgang að gögnum sem verða til eftir að samkeppnisferli lýkur og fram að þeim tíma er samningur liggur fyrir, enda sé um að ræða endanlega samningsgerð við einkaaðila. Félagið telur slíka lögskýringu samrýmast vel ákvæðum dönsku upplýsingalaganna, sem hafi verið fyrirmynd við gerð þeirra íslensku. Í beiðninni er því einnig haldið fram að skilgreining vinnugagna sé sambærileg í íslensku og dönsku lögunum og meginreglan samkvæmt þeim síðarnefndu sé að gögn missi „interne karakter“ við að vera afhent utanaðkomandi. Í 2. mgr. 23. gr. laganna sé þó eftirfarandi undantekningarákvæði:
Stk. 2. Dokumenter omfattet af stk. 1, der afgives til udenforstående, mister deres interne karakter, medmindre afgivelsen sker af retlige grunde, til forskningsmæssig brug eller af andre lignende grunde.
Samkvæmt þessu sé það ekki svo í öllum tilvikum að gögn sem afhent séu utanaðkomandi aðilum hætti að teljast innri gögn og hljóti að þurfa að meta hvert tilvik fyrir sig. Útfærsla dönsku laganna sé ítarlegri en þeirra íslensku varðandi gögn sem hafa verið afhent þriðja aðila.
Af hálfu Isavia ohf. er byggt á því að túlkun úrskurðarnefndarinnar á hugtakinu vinnugögn leiði til þess að honum sé skylt að afhenda öll gögn sem félagið sendir til einkaaðila, ráðgjafa og viðskiptavina nema ákvæði 9. gr. upplýsingalaga eigi við. Nefndin túlki ákvæðið óeðlilega þröngt. Þá hafi ekki verið gerð tilraun til að kalla eftir afstöðu þeirra aðila, sem gögnin varði, til þess hvort þeir telji sig verða fyrir tjóni ef þau yrðu afhent. Slík einföld fyrirspurn hefði samræmst rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hefði ekki tafið afgreiðslu málsins hjá nefndinni.
Í erindinu kemur fram að Isavia ohf. telji sig hafa verið í fullum rétti til að strika út viðkvæmar viðskipta- og samkeppnisupplýsingar, svo sem sölu-, markaðs- og fjárfestingaáætlanir. Þessir hagsmunir séu ekki bara bundnir við Ísland. Ekki hafi áður reynt á skilning úrskurðarnefndar um upplýsingamál á erindi Samkeppniseftirlitsins til Kaffitárs, dags. 8. júlí 2016. Nefndin afgreiði sjónarmið sem þar komi fram á snubbóttan hátt. Það sé algengt að úrskurðaraðilar líti svo á að almenn löggjöf, þ.e. samkeppnislög eða jafnvel stjórnarskráin komi þeim lítið eða ekkert við. Af hálfu Isavia ohf. er lýst þeirri skoðun að nefnd af þessu tagi sé skylt að gaumgæfa mat sitt á grundvelli ákvæða samkeppnislaganna rétt eins og upplýsingalaga. Nánast ekkert sé fjallað um það í úrskurðinum að upplýsingaskipti geti falið í sér brot á ákvæði 10. gr. samkeppnislaga. Það sé grundvallaratriði í samkeppnisrétti að talin sé hætta á því að samkeppni geti raskast hafi keppinautar of miklar upplýsingar hver um annan sem lúti að verði, kostnaði, viðskiptakjörum eða viðskiptaáætlunum. Fyrirtæki með slíkar upplýsingar í höndunum geti séð fyrir hegðun keppinauta á markaði.
Af hálfu Isavia ohf. er einnig vísað til leiðbeiningarreglna framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins, en ákvæði 10. gr. samkeppnislaga sé að meginstofni í samræmi við 1. mgr. 53. gr. EES-samningsins og 101. gr. sáttmála um starfshætti Evrópusambandsins. Skýra skuli íslensk lög og reglur til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja að svo miklu leyti sem við eigi. Framangreindar leiðbeiningarreglur séu því hafðar til hliðsjónar við beitingu íslenskra samkeppnisyfirvalda og dómstóla á 10. gr. samkeppnislaga en úrskurðarnefndin hafi ekki gert tilraun til að túlka þessar mikilvægu reglur. Þá vísar Isavia ohf. til þess að félagið hafi skorað á nefndina að afla álits hjá Samkeppniseftirlitinu varðandi það hvort einstök gögn væru þess eðlis að samkeppnislög nr. 44/2005 setti afhendingu þeirra skorður. Telur félagið að slík álitsöflun hefði verið í anda 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt telur félagið að ríkari ástæða hefði verið til þess í ljósi þeirra ummæla nefndarinnar að hún hafi ekki forsendur til að meta þessi samkeppnissjónarmið eins og ítrekað komi fram í úrskurði nefndarinnar nr. 579/2015.
Isavia ohf. kveður úrskurðarnefndina hafa lagt mikið upp úr því að Kaffitár ehf. hafi ríka hagsmuni af því að fá aðgang að upplýsingum sem varði ráðstöfun opinberra gæða sem fyrirtækið sóttist sjálft eftir. Að mati félagsins virðist úrskurðarnefndin leggja að jöfnu hugtökin opinberir hagsmunir og opinber gæði en hvergi í upplýsingalögum eða athugasemdum sé fjallað um ráðstöfun opinberra gæða. Telur félagið mikilvægt að fá afstöðu dómstóla til þess hvort útleiga félagsins á húsnæði sínu í Leifsstöð feli í sér ráðstöfun opinberra hagsmuna, sem víki til hliðar þeim hagsmunum sem 9. gr. upplýsingalaga eigi að verja. Þá telur félagið að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi ekki tekið tillit til hagsmuna þeirra aðila sem gögnin stafi frá við mat sitt og umfjöllun um þá sé afar takmörkuð.
Í erindi Isavia ohf. er loks tekið fram að félagið telji fordæmisgildi málsins ótvírætt og gríðarlega viðskiptalega hagsmuni í húfi, bæði fyrir félagið sjálft sem og þá aðila sem tóku þátt í samkeppninni. Þótt frestur yrði veittur ætti það ekki að hafa neikvæð áhrif á hagsmuni Kaffitárs ehf. Þá telur félagið að synjun beiðni um frestun réttaráhrifa feli það í sér að Isavia ohf. verði svipt þeim grundvallarréttindum að bera ágreininginn á réttmætan hátt undir dómstóla, sbr. 70. gr. stjórnarskrárinnar.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar beiðni Isavia ohf. um að réttaráhrifum úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 709/2017 verði frestað á meðan málið verði borið undir dómstóla, með vísan til 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Í ákvæðinu segir að úrskurðarnefnd um upplýsingamál geti ákveðið að fresta réttaráhrifum úrskurðar telji hún sérstaka ástæðu til þess. Skuli krafa þess efnis gerð eigi síðar en sjö dögum frá birtingu úrskurðar. Krafa sú sem hér er til úrskurðar barst innan þessa frests. Ákvæði um frestun réttaráhrifa var áður í 18. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í athugasemdum við þá grein í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996, svo og í frumvarpinu sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012, segir: „Líta ber á þetta heimildarákvæði sem undantekningu sem aðeins verði beitt þegar sérstaklega stendur á.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar að 18. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, og nú 24. gr. laga nr. 140/2012, eigi fyrst og fremst við um tilvik þar sem í húfi eru tiltölulega mikilvægir hagsmunir, ekki síst hagsmunir einkaaðila, annarra en þeirra sem falla undir gildissvið laganna, sem geta verið skertir með óbætanlegum hætti, verði aðgangur veittur að gögnum með upplýsingum um þá, í andstöðu við ákvæði upplýsingalaga, eins og þau kunni síðar að verða skýrð af dómstólum.
2.
Beiðni Isavia ohf. um frestun réttaráhrifa er í upphafi byggð á því að verði ekki á hana fallist neyðist frestbeiðandi til að láta reyna á úrskurðinn í máli samkvæmt 13. kafla aðfararlaga nr. 90/1989. Vísar félagið um það til þess að í slíku máli séu réttarfarsleg úrræði takmörkuð og því samræmist það betur 70. gr. stjórnarskrárinnar að heimila frestbeiðanda að reka almennt einkamál fyrir dómstólum.
Af þessu tilefni telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál rétt að taka fram að Isavia ohf. studdi kröfu sína um flýtimeðferð einkamáls, þar sem m.a. var ætlunin að krefjast ógildingar úrskurðar nefndarinnar nr. 579/2015, svipuðum rökum. Í dómi Hæstaréttar frá 16. september 2015 í máli nr. 576/2015 var kröfunni hafnað og í forsendum réttarins kemur m.a. fram að þótt meðferð mála samkvæmt lögum nr. 90/1989 sé um sumt einfaldari í sniðum en almennra einkamála geti aðili máls komið að öllum sömu málsástæðum um form- og efnisannmarka stjórnvaldsúrskurðar eins og í almennu einkamáli.
Með vísan til þess sem að framan er rakið getur úrskurðarnefnd upplýsingamála ekki fallist á þau sjónarmið sem lýst er í beiðni Isavia ohf. um frestun réttaráhrifa, að munur á málsmeðferð samkvæmt aðfararlögum nr. 90/1989 annars vegar og lögum um meðferð einkamála nr. 91/1991 hins vegar, réttlæti með nokkrum hætti frestun réttaráhrifa úrskurðar nefndarinnar nr. 709/2017.
3.
Af hálfu Isavia ohf. er því enn fremur haldið fram að þörf sé á því að dómstólar taki afstöðu til þess „hver munurinn [sé] á opinberum stofnunum og fyrirtækjum í eigu hins opinbera sem starfa á almennum markaði“ gagnvart upplýsingalögum, ef hann sé þá einhver. Í þessu sambandi leggur félagið áherslu á tilvísun í eftirfarandi ummæli í greinargerð, sem fylgdi frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012, þegar lögaðilar í eigu hins opinbera að 51% hluta eða meira voru felldir undir gildissvið laganna:
Að því þarf þó að gæta að í þessu felst ekki sjálfkrafa að allar upplýsingar sem þessa lögaðila varða verði aðgengilegar almenningi. Áfram er byggt á þeirri reglu að vegna samkeppnishagsmuna sé heimilt að undanþiggja ýmsar upplýsingar aðgangsrétti almennings.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að samkvæmt upplýsingalögum gildir sú skýra regla um stjórnvöld og einkaréttarlega aðila í eigu hins opinbera að 51% hluta eða meira að almenningur eigi rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum í vörslum þeirra, með tilteknum takmörkunum. Þannig gildir um báðar tegundir aðila að allar upplýsingar sem þá varða eru ekki sjálfkrafa aðgengilegar almenningi á grundvelli upplýsingalaga. Þá bendir nefndin á að í athugasemdum við ákvæði 2. gr. í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til upplýsingalaga segir m.a. eftirfarandi um afmörkun gildissviðs laganna gagnvart síðarnefndu aðilunum:
Í 2. mgr. 2. gr. er lagt til að upplýsingalög skuli taka til allrar starfsemi einkaréttarlegra lögaðila sem teljast að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera, ríkisins eða sveitarfélaga. Ef þau skilyrði eru fyrir hendi leiðir af frumvarpsákvæðinu að upplýsingalög taka til allrar starfsemi slíkra lögaðila en ekki aðeins til þeirrar starfsemi þeirra sem talist getur til opinberrar stjórnsýslu í hefðbundinni merkingu. Í grundvallaratriðum má segja að þessi nálgun sé valin til einföldunar á afmörkun á gildissviði laganna. Einnig býr hér að baki sú röksemd að í slíkum lögaðilum eru almennt bundnir mikilvægir opinberir hagsmunir. Ekki er því ástæða í reynd til að afmarka gildissvið upplýsingalaga þröngt gagnvart þessum aðilum, og binda það einvörðungu við þau opinberu verkefni eða þjónustu, í þröngum skilningi, sem þeir sinna eða er falið að sinna.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur af hálfu Isavia ohf. ekki verið sýnt fram á það að staða félagsins í ljósi 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga feli í sér slíkt álitamál að nauðsynlegt sé að fresta réttaráhrifum úrskurðar nefndarinnar. Í því sambandi telur nefndin rétt að benda á að aðili dómsmáls, hvort heldur sem er í máli sem rekið er á grundvelli aðfararlaga eða samkvæmt almennum reglum um meðferð einkamála, hefur ávallt fullt tækifæri til að rengja túlkun nefndarinnar á einstökum ákvæðum upplýsingalaga fyrir dómstólum og freista þess að fá þeirri túlkun hnekkt á þeim vettvangi. Með hliðsjón af framangreindu telur nefndin umrædd sjónarmið Isavia ohf. ekki fela í sér sérstaka ástæðu fyrir frestun réttaráhrifa úrskurðar nefndarinnar samkvæmt 1. mgr. 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
4.
Hvað varðar röksemdir Isavia ohf. um merkingu hugtaksins vinnuskjöl í skilningi upplýsingalaga leggur úrskurðarnefnd um upplýsingamál áherslu á það að takmarkanir frá meginreglu upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs ber að skýra þröngri lögskýringu. Það á einnig við um ákvæði 5. tl. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. er það grundvallarskilyrði að vinnugögn þurfi að vera rituð „til eigin nota“. Þar segir jafnframt skýrum orðum í kjölfarið:
Nú eru gögn afhent öðrum og teljast þau þá ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.
Sá skilningur sem fram kemur í erindi Isavia ehf., að tölvupóstsamskipti aðila sem fellur undir gildissvið upplýsingalaga annars vegar og einkaaðila hins vegar geti talist til vinnugagna, er því einfaldlega ekki í samræmi við ákvæði upplýsingalaga. Raunar verður ekki séð að nokkurt ákvæði upplýsingalaga, annarra laga eða lögskýringargagna rennir stoðum undir þann skilning sem félagið byggir á að þessu leyti.
Um þau ummæli í athugasemdum við ákvæði 2. mgr. 8. gr. sem frestbeiðandi leggur áherslu á tekur úrskurðarnefndin fram að undantekningar á því skilyrði að gögn megi ekki hafa verið afhent utanaðkomandi aðila eru tæmandi taldar í 1. og 2. mgr. 8. gr. laganna. Að þessu leyti er ekkert misræmi á milli athugasemda við ákvæðið í greinargerð er fylgdi frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012, þar sem undantekningarnar sem rætt er um í athugasemdunum koma fram í lagatextanum sjálfum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur Isavia ehf. heldur ekki hafa sýnt fram á að ákvæði 2. mgr. 23. gr. dönsku upplýsingalaganna geti hér nokkru breytt.
Samkvæmt framangreindu telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki sérstaka ástæðu til þess að fresta réttaráhrifum úrskurðar síns nr. 709/2017 í skilningi 1. mgr. 24. gr. upplýsingalaga í ljósi þessara röksemda Isavia ohf.
5.
Í erindi Isavia ohf. er næst vikið að beitingu 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, en félagið kveður úrskurðarnefnd um upplýsingamál túlka ákvæðið óeðlilega þröngt. Nefndin hafi lagt til grundvallar að meta skuli hvort um sé að ræða svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja að ætla megi að afhending upplýsinga sé til þess fallin að valda hlutaðeigandi fyrirtæki tjóni. Í úrskurði nr. 709/2017 hafi úrskurðarnefnd um upplýsingamál hins vegar ekki gert tilraun til að kalla eftir afstöðu fyrirtækjanna til þess hvort félögin teldu sig verða fyrir tjóni ef orðið yrði við afhendingu umbeðinna gagna. Slík fyrirspurn hefði samræmst rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í þessu sambandi er rétt að taka fram að Isavia ohf. óskaði sjálft eftir afstöðu viðkomandi fyrirtækja til afhendingarinnar við meðferð beiðni Kaffitárs ehf. með vísan til 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Svör þessara aðila voru því á meðal gagna málsins fyrir úrskurðarnefndinni og því ljóst að engin þörf var á því að óska afstöðu þeirra öðru sinni.
Varðandi þá röksemd Isavia ohf. að mikilvægt sé að fá afstöðu dómstóla til þess hvort útleiga félagsins á húsnæði sínu í Leifsstöð feli í sér „ráðstöfun opinberra hagsmuna“, sem víki til hliðar þeim hagsmunum sem 9. gr. á að verja telur úrskurðarnefndin ekki að öllu leyti ljóst hvað félagið á við með tilvitnuðum ummælum. Í tilefni af þeim telur nefndin hins vegar nauðsynlegt að árétta að í athugasemdum við ákvæði 2. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir meðal annars um þá breytingu að lögin taki til einkaréttarlega lögaðila í opinberri eigu að 51% hluta eða meira:
Í frumvarpinu er lagt til að miða eignarhluta opinberra aðila við 51% eða meira til samræmis við sjónarmið meiri hluta allsherjarnefndar þegar hún fjallaði um frumvarp sama efnis á 139. löggjafarþingi. Rökin að baki því hlutfalli eru fyrst og fremst þau að þegar eignarhluti tiltekins aðila í fyrirtæki hefur náð þeim mörkum verði að líta svo á að ákvarðanir um meðferð og stjórnun slíks fyrirtækis séu í reynd að umtalsverðu leyti ákvarðanir um ráðstöfun opinberra hagsmuna.
Ljóst er að Isavia ohf. er opinbert hlutafélag sem er að öllu leyti í eigu íslenska ríkisins. Tilgangur félagsins er samkvæmt lögum nr. 76/2008 að annast rekstur, viðhald og uppbyggingu Keflavíkurflugvallar og Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur það hafið yfir allan vafa að ráðstöfun og meðferð félagsins á eignum sínum telst til meðferðar opinberra hagsmuna. Að mati nefndarinnar er því engin þörf á að fresta réttaráhrifum úrskurðar nr. 709/2017 samkvæmt 24. gr. upplýsingalaga vegna þessa þáttar málsins.
6.
Í erindi Isavia ohf. er loks á því byggt að þörf sé á frestun réttaráhrifa úrskurðar nr. 709/2017 þar sem úrskurðarnefndin hafi ekki gætt nægilega að sjónarmiðum um samkeppnishagsmuni fyrirtækjanna sem umbeðin gögn varða með hliðsjón af ákvæði 10. gr. samkeppnislaga. Af erindi félagsins verður ráðið að það telji nefndina ekki hafa tekið nægilega skýra afstöðu til þess hvort ákvæði 10. gr. samkeppnislaga standi í vegi afhendingu þeirra gagna sem beiðnin lýtur að.
Af þessu tilefni telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál rétt að vekja athygli á því að í margnefndum úrskurði er sérstaklega tekið fram að við mat á því hvort umbeðnar upplýsingar skuli vera undanskildar upplýsingarétti almennings á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga kunni að vera gagnlegt að líta til sjónarmiða um beitingu 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. Þá eigi sömu sjónarmið við um beitingu 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Á þessum grundvelli leit úrskurðarnefndin til þess við mat sitt hvort birting umbeðinna gagna gæti raskað samkeppnisstöðu þeirra fyrirtækja sem þau varða, eða raskað eðlilegri samkeppni að öðru leyti. Nefndin féllst á það með Isavia ohf. í sumum tilvikum að afhending gagnanna gæti farið gegn mikilvægum samkeppnishagsmunum fyrirtækjanna og staðfesti niðurstöðu um synjun beiðni Kaffitárs ehf. um aðgang að þeim. Um önnur gögn leiddu sömu sjónarmið til þess að nefndin taldi ekki ástæðu til að ætla að samkeppnishagsmunum yrði raskað ef Kaffitári ehf. yrði heimilaður aðgangur að þeim.
Isavia ohf. leggur áherslu á að nefndin hafi ekki gert tilraun til að túlka leiðbeiningarreglur framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins, sem félagið kveður hafðar til hliðsjónar við beitingu íslenskra samkeppnisyfirvalda og dómstóla á 10. gr. samkeppnislaga. Félagið gerir hins vegar enga tilraun til að sýna fram á hvernig ákvæði þeirra geti leitt til annarrar niðurstöðu um einstök gögn eða umbeðin gögn í heild sinni en úrskurðarnefndin komst að í úrskurði sínum.
Í ljósi þessa skal þess getið að íslenskir dómstólar hafa hafnað kröfu Isavia ohf. um að afla ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um skýringu leiðbeiningarreglnanna, sbr. dóm Hæstaréttar Íslands frá 5. febrúar 2016 í máli nr. 62/2016 þar sem fram kom í staðfestum úrskurði héraðsdóms að reglurnar séu hvorki hluti meginmáls EES-samningsins, viðauka eða bókana við hann, né gerð sem getið sé um í viðaukum við samninginn. Leiðbeiningarreglurnar varði beitingu reglna sem innleiddar voru í íslenskan rétt, m.a. með 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. Íslenskir dómstólar séu bærir til þess að túlka og beita samkeppnisreglum sem eiga uppruna í evrópskum samkeppnisrétti.
Samkvæmt framangreindu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Isavia ohf. hafi ekki með nokkrum hætti sýnt fram á að tilvist leiðbeiningarreglna framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um upplýsingaskipti geti haft þau áhrif að sérstök ástæða sé til að fresta réttaráhrifum úrskurðar nr. 709/2017 á meðan málið verði borið undir dómstóla.
7.
Að framangreindu virtu telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki vera fyrir hendi lagaskilyrði til þess að fresta réttaráhrifum úrskurðar nr. 709/2017, í máli ÚNU 17020006. Ber því að hafna kröfu Isavia ohf. þar að lútandi.
Úrskurðarorð:
Kröfu Isavia ohf. um að frestað verði réttaráhrifum úrskurðar nr. 709/2017 frá 2. nóvember 2017 er hafnað.
Kjartan Bjarni Björgvinsson
varaformaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson