724/2018. Úrskurður frá 9. febrúar 2018
Úrskurður
Hinn 9. febrúar 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 724/2018 í máli ÚNU 17060009.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 23. febrúar 2017, kærði A f.h. Siðmenntar ákvörðun Þjóðskrár Íslands, dags. 4. nóvember 2016, um að synja beiðni félagsins um aðgang að gögnum. Beiðni kæranda lýtur að því að fá upplýsingar um netföng allra skráðra félagsmanna sinna.
Með bréfi, dags. 27. júní 2017, áframsendi innanríkisráðuneytið erindið til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Í bréfinu kemur fram að ráðuneytið líti svo á að synjun Þjóðskrár feli ekki í sér stjórnvaldsákvörðun í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kæranleg sé til ráðuneytisins á grundvelli laganna. Þá kemur fram að ekki verði byggt á kæruheimild 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga þar sem ekkert stjórnsýslumáli sé í gangi sem kærandi sé aðili að. Vísar ráðuneytið til þess að samkvæmt 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sé heimilt að bera synjun um aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál og í því ljósi telji ráðuneytið rétt að áframsenda erindi kæranda þangað.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 5. júlí 2017, var kæran kynnt Þjóðskrá Íslands og óskaði úrskurðarnefnd um uppýsingamál jafnframt eftir afriti af ákvörðun stjórnvaldsins í málinu. Með bréfi dags. 17. júlí 2017 var Þjóðskrá Íslands veittur frestur til að koma á framfæri frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.
Í umsögn Þjóðskrár Íslands, dags. 24. ágúst 2017, er tekið fram að miðlun upplýsinga um netföng falli undir gildissvið laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000. Þá segir að það sé mat stofnunarinnar að ekki sé unnt að miðla netföngum án þess að sérstakt samþykki komi til og kærandi geti hæglega óskað sjálfur eftir þessum upplýsingum frá félagsmönnum sínum.
Með bréfi, dags. 30. ágúst 2017, var kæranda sent afrit af umsögn Þjóðskrár Íslands og veittur kostur á því að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í bréfi, dags. 14. september 2017, kemur fram að kærandi telji röksemdir Þjóðskrár Íslands ekki standast skoðun. Tekur hann fram að enginn sé sjálfkrafa skráður í félagið heldur þurfi að óska eftir skráningu sérstaklega. Sé því ljóst að með því að gefa upp nafn, kennitölu, heimilisfang og netfang við skráningu sé viðkomandi aðili þar með að veita heimild til Þjóðskrár Íslands um að koma þeim upplýsingum áfram til félagsins, að aðildar sé óskað og að hlutfall skatttekna renni til félagsins. Þá ítrekar kærandi þá kröfu sína að Þjóðskrá Íslands verði gert að afhenda upplýsingar um netföng félagsmanna sinna.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda, sem er lífsskoðunarfélag, sbr. lög um skráð trúfélög og lífsskoðunarfélög nr. 108/1999, til aðgangs að upplýsingum um netföng félagsmanna sinna í vörslum Þjóðskrár Íslands.
Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 skal ákvörðun um að synja skriflegri beiðni um aðgang að gögnum, í heild eða hluta, tilkynnt skriflega og rökstudd stuttlega. Í ákvörðun skal koma fram afstaða stjórnvalds til aukins aðgangs, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna, og leiðbeiningar um rétt til kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þá segir í 3. mgr. 19. gr. að um málsmeðferð fari að öðru leyti eftir stjórnsýslulögum.
Ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefur að geyma almenna reglu stjórnsýsluréttar um stjórnsýslukæru en þar segir í 1. mgr. að aðila máls sé „heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju“. Þá er í 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sérregla um kærur vegna synjunar upplýsingabeiðna en þar kemur fram að heimilt sé að bera þær synjanir „undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn“.
Af framangreindum ákvæðum laga leiðir að stjórnvöldum sem hafa til meðferðar beiðni um aðgang að upplýsingum ber að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. upplýsingalaga, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að þeim með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna.
Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.
Synjun Þjóðskrár á beiðni kæranda byggðist á því að í afhendingu umbeðinna upplýsinga fælist miðlun persónuupplýsinga í skilningi laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að í 2. mgr. 44. gr. laganna er sérstaklega tekið fram að þau takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum og stjórnsýslulögum. Ákvörðun Þjóðskrár um að synja beiðni kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum getur því ekki átt stoð í ákvæðum laganna, enda þótt þau geti komið til skoðunar við túlkun ákvæða upplýsingalaga. Þetta gildir, þótt ekki hafi verið vísað til ákvæða upplýsingalaga til stuðnings beiðni kæranda, enda er það hlutverk stjórnvalda að afgreiða beiðnir um aðgang að gögnum í vörslum sínum á réttum lagagrundvelli.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál samræmdist málsmeðferð Þjóðskrár Íslands við töku hinnar kærðu ákvörðunar ekki ákvæði 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og hér stendur á verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Þjóðskrá að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Þjóðskrár Íslands, dags. 4. nóvember 2016, um að synja beiðni kæranda, Siðmenntar, félags siðrænna húmanista, um aðgang að gögnum er felld úr gildi og lagt fyrir Þjóðskrá að taka beiðnina til nýrrar meðferðar.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson