Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 178/2023

Fimmtudaginn 24. ágúst 2023

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 2. apríl 2023, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 29. nóvember 2022 á umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um endurhæfingarlífeyri með rafrænni umsókn 19. október 2022. Með ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 29. nóvember 2022, var umsókn kæranda synjað á þeirri forsendu að kærandi uppfyllti ekki skilyrði 3. mgr. 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, sbr. a-lið 1. mgr., 4. mgr. og 5. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar um rétt til lífeyris á grundvelli búsetu hér á landi. Kærandi óskaði eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með beiðni, dags. 12. desember 2022, og var hann veittur með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 21. desember 2022. Kærandi óskaði eftir endurupptöku málsins með beiðni, dags. 21. desember 2022, og með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 3. janúar 2023, var kæranda tilkynnt að nýjar upplýsingar gæfu ekki tilefni til breytinga á fyrra mati.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 2. apríl 2023. Með bréfi, dags. 5. apríl 2023, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 12. júní 2023, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 14. júní 2023. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru er greint frá því að Tryggingastofnun ríkisins hafi tvisvar synjað umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri með þeim rökum að hún hafi verið búsett of lengi erlendis og að starfshæfni hennar hafi verið skert við komuna til landsins með vísun í lög um almannatryggingar.

Kærandi hafi flutt til Íslands með fjölskyldu sinni X 2022 og hafi verið tekjulaus síðan þá. Í synjunarbréfi Tryggingastofnunar komi fram að stofnuninni hafi borist læknisvottorð og endurhæfingaráætlun og að kærandi gæti sent inn nýja umsókn ef breyting yrði á endurhæfingu eða aðstæðum hennar. Hún sé búin að vera í starfsendurhæfingu hjá VIRK síðan í september, hún fari í [...]leikfimi tvisvar í viku, hafi haft aðgang að iðjuþjálfa og sálfræðingi auk þess að fara á námskeið í […]. Markmiðið hennar hafi alltaf verið að komast aftur út á vinnumarkaðinn og nú sé hún byrjuð í vinnuprófun. Kærandi viti að hún geti unnið þó að það verði ekki fullt starf, það þurfi að vera starf við hæfi og hún muni finna það. Kærandi hafi verið  að vinna síðustu ár og áratugi en í mismiklu starfshlutfalli, eins og gengur og gerist. Það að starfsgeta hennar hafi verið skert við komu til landsins sé vissulega rétt en starfsgetan hafi líka verið skert þegar hún hafi flutt frá Íslandi og því þyki henni ótrúlega sárt og óréttlátt að vera refsað fyrir að flytja heim og vilja vinna hér á landi. Kærandi sé með sjúkdóma og greiningar sem hún hafi fengið á Íslandi. Ekkert hafi bæst við á þeim tíma sem hún hafi búið erlendis og því þyki henni óeðlilegt að Tryggingastofnun standi fast á því. Kæranda líði eins og að hún sé útlendingur í sínu eigin landi, það sé betur tekið á móti fólki þegar það flytji annað. Kærandi sé augljóslega að vinna í sínum málum. Það að hún sé að mæta í endurhæfingu mörgum sinnum í viku og núna ólaunaða vinnu líka sé bara alls ekki í lagi. Kærandi geti ekki leigt húsnæði, keypt sér bíl eða gert eitthvað skemmtilegt með […] sínum. Það að hún eigi ekki rétt á neinu fyrr en árið 2025 sé út í hött. Það vanti fólk í hennar starfsgrein og því sé eðlilegast að styðja fólk við að komast út á vinnumarkað. Það að vera tekjulaus sé letjandi.

Í reglugerð um 1. breytingu á reglugerð nr. 661/2020 um framkvæmd endurhæfingarlífeyris samkvæmt lögum um félagslega aðstoð komi fram að þrátt fyrir ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 661/2020 um framkvæmd endurhæfingarlífeyris samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, sé heimilt að samþykkja umsóknir um endurhæfingarlífeyri frá einstaklingum sem eigi lögheimili á Íslandi en fullnægi ekki skilyrðinu um þriggja ára búsetu hér á landi.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar kemur fram að kærð sé synjun á endurhæfingarlífeyri á grundvelli þess að búsetuskilyrði sé ekki uppfyllt.

Endurhæfingarlífeyrir greiðist samkvæmt 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð sem hafi verið svohljóðandi þegar hafi sótt kærandi um greiðslur:

„Heimilt er að greiða endurhæfingarlífeyri í allt að 18 mánuði þegar ekki verður séð hver starfshæfni einstaklings sem er á aldrinum 18 til 67 ára verður til frambúðar eftir sjúkdóma eða slys. Greiðslur skulu inntar af hendi á grundvelli endurhæfingaráætlunar. Skilyrði fyrir greiðslum er að umsækjandi taki þátt í endurhæfingu með starfshæfni að markmiði sem telst fullnægjandi að mati framkvæmdaraðila og eigi hvorki rétt til launa í veikindaleyfi né greiðslna frá sjúkrasjóðum eða teljist tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar.

Heimilt er að framlengja greiðslutímabil skv. 1. mgr. um allt að 18 mánuði ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi.

Um endurhæfingarlífeyri gilda ákvæði a-liðar 1. mgr., 4. mgr. og 5. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007. Um aðrar tengdar bætur fer eftir sömu reglum og gilda um örorkulífeyri, sbr. þó 1. mgr. 10. gr. þessara laga. Sjúkrahúsvist í endurhæfingarskyni skemur en eitt ár samfellt hefur ekki áhrif á bótagreiðslur.

Tryggingastofnun ríkisins hefur eftirlit með því að endurhæfingaráætlun sé framfylgt og að skilyrði fyrir greiðslum séu að öðru leyti uppfyllt.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd ákvæðis þessa, m.a. um hvaða aðila skuli falið að annast gerð endurhæfingaráætlunar.“

Þágildandi 18. gr. laga um almannatryggingar hafi verið svohljóðandi:

„Rétt til örorkulífeyris eiga þeir sem hafa verið búsettir á Íslandi, sbr. I. kafla, eru 18 ára eða eldri en hafa ekki náð ellilífeyrisaldri, sbr. 17. gr. og:

a. hafa verið búsettir á Íslandi a.m.k. þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert er þeir tóku hér búsetu,

b. eru metnir til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar.

Tryggingastofnun ríkisins metur örorku þeirra sem sækja um örorkulífeyri samkvæmt sérstökum örorkustaðli. Ráðherra setur reglugerð um örorkustaðalinn að fengnum tillögum Tryggingastofnunar ríkisins. Heimilt er að setja það skilyrði að umsækjandi gangist undir sérhæft mat á möguleikum til endurhæfingar og viðeigandi endurhæfingu áður en til örorkumats kemur, sbr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð.

Tryggingastofnun er heimilt að semja um kostnað vegna mats á möguleikum til endurhæfingar.

Fullur örorkulífeyrir skal vera 478.344 kr. á ári. Við ákvörðun búsetutíma, sbr. 1. mgr. 17. gr., skal reikna með tímann fram til ellilífeyrisaldurs umsækjanda, sbr. 17. gr.

Örorkulífeyri skal skerða ef tekjur örorkulífeyrisþega skv. 2. og 3. mgr. 16. gr. eru hærri en 2.095.501 kr. á ári og um framkvæmd fer skv. 16. gr. Ef tekjur eru umfram umrædd mörk skal skerða örorkulífeyri um 11% þeirra tekna sem umfram eru uns hann fellur niður.“

Samkvæmt þágildandi 7. gr. laga um félagslega aðstoð, sbr. a-lið 1. mgr. 18. gr. almannatryggingalaga, hafi búseta á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka hafi verið óskert við upphaf búsetu þannig verið skilyrði fyrir greiðslu endurhæfingarlífeyris þegar kærandi hafi sótt um þær greiðslur.

Á það skuli bent að frá gildistöku EES-samningsins 1. janúar 1994 hafi endurhæfingarlífeyrir hér á landi greiðst samkvæmt lögum um félagslega aðstoð. Lög nr. 118/1993 um félagslega aðstoð, sem síðar hafi verið endurútgefin sem lög nr. 99/2007, hafi verið lögfest hér á landi í þeim tilgangi að þær greiðslutegundir sem heyrðu undir þau lög féllu ekki undir gildissvið þágildandi reglugerð (ESB) nr. 1408/71, nú (EB) reglugerð nr. 883/2004. Greiðslur sem heyri undir lög um félagslega aðstoð falli ekki undir gildissvið (EB) reglugerðar nr. 883/2004 eins og komi skýrt fram í 5. mgr. 3. gr. (EB) reglugerðar nr. 883/2004.

Kærandi hafi sótt um endurhæfingarlífeyri með umsókn, dags. 19. okóber 2022. Með ákvörðun, dags. 29. nóvember 2022, hafi henni verið synjað um endurhæfingarlífeyri á grundvelli þess að búsetuskilyrði væru ekki uppfyllt.

Óskað hafi verið eftir rökstuðningi með tölvupósti, dags. 12. desember 2022, og hafi hann verið veittur með bréfi, dags. 21. desember 2022.

Eftir að borist hafði erindi frá B heimilislækni, dags. 21. desember 2022, hafi kæranda aftur verið synjað um endurhæfingarlífeyri með ákvörðun, dags. 3. janúar 2023.

Kærandi hafi sótt um endurhæfingarlífeyri með umsókn, dags. 19. október 2022, læknisvottorði B, dags. 12. október 2022, og endurhæfingaráætlun, mótteknu 14. nóvember 2022.

Við yfirferð á umsókn kæranda hafi komið í ljós að hún hafi flutt til Íslands frá Danmörku X 2022 en þar hafi hún verið búsett frá X 2015. Í gögnum sem hafi fylgt með umsókninni hafi verið að finna upplýsingar um langvarandi heilsuvanda kæranda og að kærandi hefði verið að hámarki í 50% starfi í Danmörku undanfarið og fengið hlutagreiðslur á móti frá danska tryggingakerfinu.

Með ákvörðun, dags. 29. nóvember 2022, hafi kæranda verið synjað um endurhæfingarlífeyri á grundvelli þess að búsetuskilyrði væru ekki uppfyllt. Kærandi hafi ekki verið búsett hér á landi að minnsta kosti þrjú síðustu árin fyrir umsókn í samræmi við skilyrði 3. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð og a-lið 1. mgr. 18. gr. almannatryggingalaga. Þar sem umsóknargögn hafi borið með sér að veikindi hennar hefðu verið til staðar við flutning til Íslands hafi ekki heldur verið um það að ræða að hún hafi verið með óskerta starfsorku er hún hafi tekið búsetu hér á landi.

Kærandi hafði ekki notið greiðslna frá Tryggingastofnun ríkisins vegna veikinda sinna fyrir flutning til C á árinu 2015.

Tryggingastofnun hafi litið svo á við mat á því hvort búsetuskilyrði vegna endurhæfingarlífeyris séu uppfyllt sé eingöngu heimilt að líta til búsetu á Íslandi. Lagaákvæði sem veiti heimild til greiðslu endurhæfingarlífeyris sé í lögum um félagslega aðstoð sem hafi tekið gildi hér á landi frá sama tíma og EES samningur, þ.e. 1. janúar 1994, en tilgangurinn með setningu laga um félagslega aðstoð hafi verið að aðgreina tilteknar greiðslutegundir sem áður hafði verið mælt fyrir um í lögum um almannatryggingar frá bótum almannatrygginga í þeim tilgangi að greiðslur sem mælt væri fyrir um í lögum um félagslega aðstoð féllu ekki undir ákvæði EES-samningsins.

Úrskurðarnefndin hafi litið svo á í úrskurði sínum í kærumáli nr. 115/2020 að búseta í öðrum aðildarríkjum EES-samningsins gæti komið til skoðunar um hvort búsetuskilyrði í þágildandi 3. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð og a-lið 1. mgr. 18. gr. almannatryggingalaga væru uppfyllt, sbr. þágildandi 68. gr. almannatryggingalaga og 6. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa sem innleidd hafi verið hér á landi með reglugerð nr. 442/2012.

Niðurstaðan hafi verið á þá leið að þessi ákvæði ættu að leiða til þess að tryggingatímabil í öðru EES-ríki ætti að leggja að jöfnu við búsetu hér á landi við mat á því hvort búsetuskilyrði þágildandi 3. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð væru uppfyllt.

Í þágildandi 68. gr. almannatryggingalaga hafi sagt um milliríkjasamninga:

„Ríkisstjórninni er heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögum þessum og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga. Í þeim má m.a. veita undanþágur frá ákvæðum laganna og heimila takmarkanir á beitingu þeirra.

Í samningum skv. 1. mgr. má m.a. kveða á um að búsetu-, atvinnu- eða tryggingatímabil í öðru samningsríki skuli talin jafngilda búsetutíma á Íslandi. Enn fremur er heimilt að kveða þar á um rétt til bótagreiðslna við búsetu í öðru samningsríki, jafnræði við málsmeðferð, skörun bóta og hvaða löggjöf skuli beita. Í samningum skv. 1. mgr. er enn fremur heimilt að semja um fyrirframgreiðslu meðlags milli samningsríkja, sbr. 63. gr., eins og um bætur almannatrygginga væri að ræða.

Við framkvæmd laga þessara skal tekið tillit til milliríkjasamninga á sviði almannatrygginga og félagsmála sem Ísland er aðili að.“

Í 6. gr. (EB) reglugerðar nr. 883/2004 segi um söfnun tímabila:

„Ef ekki er kveðið á um annað í þessari reglugerð skal þar til bær stofnun aðildarríkis, þar sem í löggjöf er kveðið á um:

— að það að öðlast rétt til bóta, halda bótarétti, lengd bótatímabils eða endurheimt bótaréttar,

— að gildissvið löggjafar,

eða

— að aðgangur að eða undanþága frá skyldutryggingu, frjálsum viðvarandi tryggingum eða frjálsum tryggingum, sé bundið því skilyrði að tryggingatímabilum, starfstímabilum launþega eða sjálfstætt starfandi einstaklings eða búsetutímabilum sé lokið, taka tillit til, að því marki sem nauðsynlegt er, tryggingatímabila, starfstímabila launþega eða sjálfstætt starfandi einstaklings eða búsetutímabila, sem er lokið samkvæmt löggjöf annars aðildarríkis, eins og þeim hafi verið lokið samkvæmt þeirri löggjöf sem það sjálft beitir.“

Í úrskurði nr. 115/2020 hafi, þrátt fyrir að í 5. mgr. 3. gr. (EB) reglugerðar nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa sé sérstaklega kveðið á um að reglugerðin gildi ekki um félagslega aðstoð, verið litið svo á að endurhæfingarlífeyrir væri sjúkrabætur í skilningi a.-liðar 1. mgr. 3. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 og því ætti að leggja tryggingatímabil í öðru EES-ríki saman við búsetutímabil hér á landi til að uppfylla búsetuskilyrði 3. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð. Sú niðurstaða hafi verið byggð á niðurstöðu dóms Evrópudómstólsins í máli C-135/19. Í því máli hafi verið um að ræða austurrískan einstakling fæddan árið 1965. Eftir að hafa búið og starfað í Austurríki hafi viðkomandi flutt til Þýskalands árið 1990 þar sem hún hafi búið og starfað til ársins 2013. Málið hafi varðað heimild einstaklingsins til að fá greiddan endurhæfingarstyrk í Austurríki.

Dómurinn hafi varðað tvær spurningar sem Oberster Gersichtshof (æðsta dómstig Austurríkis) hafi í samræmi við ákvæði reglugerðar (EB) nr. 883/2004 óskað eftir svörum við, þ.e.:

„1. Hvort austurrískur endurhæfingarstyrkur eigi að vera talinn:

- sjúkrabætur í samræmi við a.-lið 1. mgr. 3. gr., eða

- örorkubætur í samræmi við c.-lið 1. mgr. 3. gr., eða

- atvinnuleysisbætur í samræmi við h.-lið 1. mgr. 3. gr.

2. Hvort reglugerð (EB) nr. 883 eigi í ljósi lagaskilareglna að vera túlkuð þannig, að sem fyrra búsetuland og starfsland, sé aðildarríki skylt að greiða réttindi eins og austurrískan endurhæfingarstyrk til einstaklings sem er búsettur í öðru aðildarríki ef sá einstaklingur hafi lokið meirihluta af tryggingatímabilum vegna sjúkratrygginga og lífeyris sem launþegi í því aðildarríki (eftir flutning búsetu til þess lands fyrir árum síðan) og hafi ekki síðan notið réttinda frá heilbrigðis- og lífeyristryggingakerfum frá fyrra búsetu- og starfslandi.“

Í dóminum hafi reynt á 3. gr. og 11. til 16 gr. (EB) reglugerðar nr. 883/2004, þ.e. annars vegar ákvæði reglugerðarinnar um hvaða tryggingaflokkar heyri undir reglugerðirnar og hins vegar ákvæði reglugerðarinnar um lagavalsreglur, en í lagavalsreglunum sé kveðið á um í hvaða aðildarríki einstaklingur sem heyri undir reglugerðina skuli teljast tryggður.

Í 3. gr. (EB) reglugerðar nr. 883/2004 segi um tryggingaflokkana:

„1. Reglugerð þessi nær til löggjafar um eftirfarandi flokka almannatrygginga:

a) sjúkrabætur,

b) bætur til mæðra vegna meðgöngu og fæðingar og jafngildar bætur til feðra,

c) örorkubætur,

d) bætur vegna elli,

e) bætur til eftirlifenda,

f) bætur vegna vinnuslysa og atvinnusjúkdóma,

g) styrkir vegna andláts,

h) atvinnuleysisbætur,

i) bætur sem eru veittar áður en eftirlaunaaldri er náð,

j) fjölskyldubætur.

2. Ef ekki er kveðið á um annað í XI. viðauka gildir þessi reglugerð um almannatryggingakerfi, almenn og sértæk, hvort sem þau fela í sér iðgjaldsskyldu eða ekki og um kerfi sem varða skuldbindingar vinnuveitanda eða skipseiganda.

3. Þessi reglugerð gildir einnig um sérstakar bætur í peningum sem eru ekki iðgjaldsskyldar og falla undir 70. gr.

4. Ákvæði III. bálks þessarar reglugerðar hafa þó engin áhrif á lagaákvæði aðildarríkis er lúta að skuldbindingum skipseiganda.

5. Þessi reglugerð gildir ekki um félagslega aðstoð og læknishjálp eða um bótakerfi fyrir fórnarlömb stríða eða afleiðingar þeirra.“

Í 11.-16 gr. (EB) reglugerðar nr. 883/2004 sé að finna lagavalsreglur, þ.e. ákvæði um hvaða löggjöf skuli beita, t.d. í tilvikum þar sem einstaklingur búi í einu landi en starfi í öðru landi. Meginreglan hvað þetta varði komi fram í 1. mgr. 11. gr. þar sem segi:

„1. Þeir einstaklingar, sem þessi reglugerð gildir um, skulu aðeins heyra undir löggjöf eins aðildarríkis. Sú löggjöf skal ákveðin í samræmi við þennan bálk.“

Niðurstaða dómsins hafi annars vegar verið að endurhæfingarstyrkur í Austurríki teldist vera sjúkrabætur í skilningi a.-liðar 1.mgr. 3. gr. (EB) reglugerðar nr. 883/2004 og hins vegar að (EB) reglugerð nr. 883/2004, eins og henni hefði verið breytt með (EB) reglugerð nr. 465/2012, yrði að vera túlkuð þannig að hún kæmi ekki í veg fyrir þær aðstæður að einstaklingi sem hafi hættur að vera tryggður í almannatryggingakerfi hans eða hennar upprunalega aðildarríki eftir að hafa hætt störfum þar og flutt hans eða hennar búsetustað til annars aðildarríkis, þar sem hann eða hún hafi unnið og lokið meirihlutanum af hans eða hennar tryggingatímabilum, sé neitað um réttindi eins og endurhæfingarstyrk, sem væri aðalágreiningsefnið í málinu, af þar til bærri stofnun í hans eða hennar upprunalega aðildarríki, þar sem einstaklingurinn heyri ekki undir löggjöf upprunalega aðildarríkisins heldur þess aðildarríkis þar sem hann eða hún eigi búsetu.

Í stuttu máli hafi dómstóllinn komist að þeirri niðurstöðu að endurhæfingarstyrkur í Austurríki sé sjúkrabætur samkvæmt a.-lið 1. mgr. 3. gr. (EB) reglugerðar nr. 883/2004 en að sú reglugerð komi ekki í veg fyrir að umræddum einstaklingi væri, vegna þess að ekki væri lengur um tryggingu í Austurríki að ræða eftir að viðkomandi einstaklingur hafði hætt störfum í Austurríki og flutt til í Þýskalands, synjað um greiðslur endurhæfingarstyrks í Austurríki.

Málsatvik í dómi þessum hafi þannig varðað annars vegar spurninguna um hvers konar greiðslur sá endurhæfingarstyrkur í Austurríki sem um hafi rætt í málinu væru, þ.e. sjúkrabætur, örorkubætur eða atvinnuleysisbætur, og hafi niðurstaðan verið sú að um sjúkrabætur væri að ræða. Hins vegar hafi spurningin verið hvort einstaklingur sem hefði áður fyrr verið búsettur og starfandi í Austurríki en hefði verið búsettur og starfandi í Þýskalandi í 23 ár fyrir veikindi ætti rétt á greiðslum endurhæfingarstyrks í Austurríki og hafi niðurstaðan orðið sú að vegna þess að einstaklingurinn heyrði ekki undir tryggingakerfi Austurríkis og greiðsluréttur væri því ekki fyrir hendi.

Tekið skuli fram að það verði að teljast mjög varhugavert að telja heimilt að breyta viðurkenndri lagatúlkun á búsetuskilyrðum endurhæfingarlífeyris samkvæmt lögum félagslega aðstoð hér á landi á grundvelli dóms Evrópudómstólsins þar sem hvorki hafi verið um það ræða að deiluefnið hafi varðað greiðslur sambærilegar við greiðslur endurhæfingarlífeyris hér á landi né hafi verið um sambærileg málsatvik að ræða.

Þá skuli á það bent að lýsing á austurríska endurhæfingarstyrknum, sem komi fram í dóminum, sýni að hann eigi meira sameiginlegt með sjúkradagpeningum samkvæmt lögum nr. 112/2008 um sjúkratryggingar heldur en endurhæfingarlífeyri samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, þ.e. að um sé að ræða greiðslur sem séu greiddar af sjúkratryggingastofnun Austurríkis, séu jafnháar sjúkradagpeningum, greiðist í allt að eitt ár meðan á læknisfræðilegri endurhæfingu sé að ræða og að meðal skilyrða fyrir þeim greiðslum sé að ekki sé um starfsendurhæfingu að ræða.

Í þessu sambandi skuli einnig á það bent að í Norðurlandasamningi um almannatryggingar, sbr. lög nr. 119/2013, sé í 12. gr. að finna ákvæði varðandi endurhæfingu á milli Norðurlandanna. Með vísan til þessa ákvæðis hafi Tryggingastofnun fyrir hönd Íslands gert fjóra samninga á sviði endurhæfingar á milli Norðurlandanna og séu þeir á milli Íslands og Noregs, Íslands og Svíþjóðar, Íslands og Finnlands og á milli Íslands og Danmerkur. Í grunninn séu þeir allir keimlíkir en taki samt sem áður mið að þeim lögum og reglum sem gildi í hverju landi fyrir sig. Á grundvelli þessa samninga geti einstaklingur sem eigi rétt á endurhæfingarlífeyri í einu Norðurlandanna sótt um að fá að stunda endurhæfingu sína í öðru Norðurlandanna ef skilyrði samninganna séu uppfyllt. Ekki sé hægt að fullyrða hvort kærandi hefði uppfyllt skilyrði fyrir því að fá áframhaldandi greiðslur í Danmörku á grundvelli þess að endurhæfing fari fram á Íslandi þar sem ekki liggi fyrir upplýsingar um að hún hafi sótt um það áður en hún flutti frá Danmörku til Íslands.

Ákvæði 7. gr. laga um félagslega aðstoð hafi tvisvar sinnum verið breytt frá því að kærandi hafi sótt um endurhæfingarlífeyri. Með lögum nr. 124/2022, sem hafi tekið gildi 1. janúar 2023, hafi hámarksgreiðslutími endurhæfingarlífeyris verið lengdur úr 36 mánuðum í 60 mánuði og með lögum nr. 18/2023, sem hafi tekið gildi 12. apríl 2023, hafi búsetuskilyrði fyrir greiðslum verið breytt þannig að nú sé kveðið á um að umsækjandi hafi átt lögheimili hér á landi samfellt í 12 síðustu mánuði. Ákvæðið sé nú svohljóðandi:

„Heimilt er að greiða endurhæfingarlífeyri í allt að 36 mánuði þegar ekki verður séð hver starfshæfni einstaklings sem er á aldrinum 18 til 67 ára verður til frambúðar eftir sjúkdóma eða slys. Greiðslur skulu inntar af hendi á grundvelli endurhæfingaráætlunar. Skilyrði fyrir greiðslum er að umsækjandi [hafi átt lögheimili hér á landi samfellt 12 síðustu mánuði og taki þátt í endurhæfingu með starfshæfni að markmiði sem telst fullnægjandi að mati framkvæmdaraðila og eigi hvorki rétt til launa í veikindaleyfi né greiðslna frá sjúkrasjóðum eða teljist tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar.

Heimilt er að framlengja greiðslutímabil skv. 1. mgr. um allt að 24 mánuði enda sé starfsendurhæfing með það að markmiði að auka atvinnuþátttöku enn talin raunhæf að mati framkvæmdaraðila, sbr. 1. mgr.

Fullur endurhæfingarlífeyrir skal vera 698.664 kr. á ári. Fjárhæð endurhæfingarlífeyris skal lækka um 9% af eigin tekjum lífeyrisþega, sbr. 30. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007, uns greiðslur falla niður. Um ákvörðun réttindahlutfalls fer skv. 24. gr. laga um almannatryggingar og um aðrar tengdar bætur fer eftir sömu reglum og gilda um örorkulífeyri, sbr. þó 1. mgr. 10. gr. þessara laga. Sjúkrahúsvist í endurhæfingarskyni skemur en eitt ár samfellt hefur ekki áhrif á greiðslur.

Tryggingastofnun ríkisins hefur eftirlit með því að endurhæfingaráætlun sé framfylgt og að skilyrði fyrir greiðslum séu að öðru leyti uppfyllt.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd ákvæðis þessa, m.a. um hvaða aðila skuli falið að annast gerð endurhæfingaráætlunar.“

Eftir þær breytingar sem hafi orðið á ákvæðinu um endurhæfingarlífeyri, eftir að kærandi hafi sótt um þessar greiðslur, sé búsetuskilyrði fyrir endurhæfingarlífeyri ekki lengur þriggja ára búseta á Ísland eða sex mánaða búseta ef starfsorka hafi verið óskert við flutning til landsins. Nú sé búsetuskilyrðið lögheimili á Íslandi samfellt í síðustu tólf mánuði og þar sem kærandi hafi flutt til Íslands frá C þann X 2022 geti hún sótt um endurhæfingarlífeyri hér á landi frá 1. ágúst 2023, að því tilskyldu að önnur skilyrði fyrir endurhæfingarlífeyri séu uppfyllt, þ.e. að um sé að ræða endurhæfingu sem uppfylli skilyrði ákvæðisins.

Tryggingastofnun telji að kæranda hafi réttilega verið synjað um örorkumat á grundvelli þess að búsetuskilyrði séu ekki uppfyllt.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 29. nóvember 2022, um að synja kæranda um endurhæfingarlífeyri. Ágreiningur málsins snýst um það hvort Tryggingastofnun hafi verið heimilt að synja kæranda um greiðslu endurhæfingarlífeyris vegna búsetu hennar í Danmörku.

Í þágildandi 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð er kveðið á um endurhæfingarlífeyri en þar segir í þágildandi 3. mgr. að um endurhæfingarlífeyri gildi ákvæði þágildandi a-liðar 1. mgr., 4. mgr. og 5. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í þágildandi 1. mgr. nefndrar 18. gr. segir að rétt til örorkulífeyris eigi þeir sem hafi verið búsettir á Íslandi, sbr. I. kafla, séu á aldrinum 18 til 67 ára og hafi verið búsettir á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert þegar þeir tóku hér búsetu.

Kærandi sótti um endurhæfingarlífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn 19. október 2022. Umsókn kæranda var synjað með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 29. nóvember 2022, á þeirri forsendu að ekki væru uppfyllt skilyrði þágildandi 3. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð, sbr. þágildandi a-lið 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar um búsetu hér á landi. Ljóst er að framangreint búsetuskilyrði þágildandi a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar gilti einnig um endurhæfingarlífeyri þar sem vísað var beint til ákvæðisins í þágildandi 7. gr. laga um félagslega aðstoð sem kveður á um endurhæfingarlífeyri.

Í læknisvottorði B, dags. 12. október 2022, sem var útbúið vegna umsóknar kæranda um endurhæfingarlífeyri, kemur fram að kærandi hafi verið ófær um fulla vinnu í mörg ár. Hún hafi mest reynt við 50% vinnu undanfarin ár og fengið hlutagreiðslur á móti frá danska tryggingakerfinu. Því er ljóst að starfsorka kæranda var ekki óskert í skilningi þágildandi a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar þegar hún flutti aftur til Íslands í X 2022 og af þeim sökum er ekki nægjanlegt að kærandi hafi verið búsett á Íslandi í sex mánuði. Samkvæmt upplýsingum úr breytingaskrá Þjóðskrár Íslands var kærandi skráð með lögheimili í Danmörku á tímabilinu X 2015 til X 2022. Samkvæmt framangreindu var skilyrði um þriggja ára búsetu hér á landi ekki uppfyllt þegar umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri barst Tryggingastofnun ríkisins þann 19. október 2022.

Búseta í öðrum aðildarríkjum EES-samningsins getur komið til skoðunar þegar metið er hvort búsetuskilyrði þágildandi 18. gr. laga um almannatryggingar sé uppfyllt, sbr. þágildandi 68. gr. laga um almannatryggingar og 6. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa, sem innleidd var í íslenskan rétt með reglugerð nr. 442/2012. Þannig getur búseta í öðrum aðildarríkjum EES-samningsins verið lögð að jöfnu við búsetu á Íslandi þegar metið er hvort búsetuskilyrði þágildandi 18. gr. laga um almannatryggingar sé uppfyllt. Skilyrði fyrir framangreindu er að þær bætur sem um ræðir falli undir gildissvið reglugerðar EB nr. 883/2004. Í 3. gr. reglugerðar EB nr. 883/2004 er talin upp löggjöf þeirra flokka almannatrygginga sem reglugerðin nær til. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 3. gr. gildir reglugerðin meðal annars um sjúkrabætur. Úrskurðarnefnd velferðarmála komst að þeirri niðurstöðu í enduruppteknum úrskurði nefndarinnar í máli nr. 115/2020 að endurhæfingarlífeyrir samkvæmt þágildandi 7. gr. laga um félagslega aðstoð falli undir hugtakið sjúkrabætur í skilningi a-liðar 1. mgr. 3. gr. reglugerðar EB nr. 883/2004.

Tryggingastofnun ríkisins bar því samkvæmt þágildandi 18. gr. laga um almannatryggingar, sbr.  þágildandi 68. gr. laga um almannatryggingar og 6. gr. EB reglugerðarinnar, að líta til búsetu kæranda í Danmörku við mat á því hvort búsetuskilyrði kæranda voru uppfyllt þegar umsókn um endurhæfingarlífeyri barst Tryggingastofnun ríkisins þann 19. október 2022. Fyrir liggur að Tryggingastofnun gerði það ekki. Þegar af þeirri ástæðu er ákvörðun Tryggingastofnunar um að synja kæranda um endurhæfingarlífeyri felld úr gildi og málinu vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja A, um endurhæfingarlífeyri, er felld úr gildi. Málinu er vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir