1090/2022. Úrskurður frá 29. ágúst 2022

Hinn 29. ágúst 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1090/2022 í máli ÚNU 21090007.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 13. september 2021, kærði A lögmaður, f.h. Drífu ehf., synjun Isavia ohf. um aðgang að gögnum úr ferli til þess að afla tilboða í rekstur verslana með toll­frjálsar vörur á flugvallarsvæðinu í Flugstöð Leifs Eiríks­sonar. Leyst var úr hluta kæruefnisins með úr­skurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1083/2022, sem kveðinn var upp hinn 21. júní 2022.

Sá hluti kæruefnisins sem eftir stendur varðar beiðni kæranda, dags. 25. ágúst 2021, um aðgang að gögn­um sem vörðuðu allar greiðslur sem Isavia hefur feng­ið frá Miðnesheiði ehf., eða félögum sem tóku við réttindum og skyldum af því félagi, vegna sér­leyfa um verslun með útivistarfatnað og minja­gripi í Flugstöð Leifs Eiríkssonar (einnig kallaðar „leigugreiðslur“ fyrir verslunarrými) frá og með árinu 2010 til þess dags. Óskað var eftir því að greiðslur yrðu sundurliðaðar eftir árum, þ.e. greiðslur fyrir hvert ár fyrir sig. Þá var óskað eftir því að greiðslur yrðu sundurliðaðar eftir verslunum; þar sem sami aðili hefði rekið tvær verslanir í flug­stöðinni síðustu ár var óskað eftir því að fram kæmi hvað greitt hefði verið fyrir leyfi til að reka hvora verslun fyrir sig. Tekið var fram að beiðnin tengdist fyrri beiðni sama aðila frá 4. ágúst 2021 og varð­aði greiðslur sem greiddar höfðu verið á grundvelli þeirra samninga sem beðið var um í þeirri beiðni. 

Isavia hafnaði aðgangi að gögnunum með tölvupósti, dags. 1. september 2021, með vísan til þess að félag­ið teldi umbeðnar upplýsingar innihalda mikilvæga og virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni þriðju aðila í skilningi 9. gr. upplýsingalaga auk þess sem félaginu væri ekki skylt að geyma bókhaldsgögn í svo lang­an tíma, en umbeðið greiðslutímabil spannaði hátt í ellefu ár. Þá hefðu nefndir þriðju aðilar lagst gegn því að upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni þeirra yrðu afhentar samkeppnis­aðila. 

Málsmeðferð

Í umsögn Isavia, dags. 28. september 2021, byggir félagið á því að í um­beðnum gögnum sé að finna mikilvægar og viðkvæmar upplýsingar um rekstur og kostnað þriðja aðila enda séu leigugreiðslur þær sem beiðnin nær til veltutengdar og lesa megi úr hverjum reikningi hlut­fall af mánaðarlegri veltu aðila. Um sé að ræða virka viðskiptahagsmuni aðila enda reikningar sem gefn­ir eru út á grundvelli gildandi samn­­ings­sambands Isavia og umræddra aðila. 

Þá sé um að ræða afar umfangsmikla beiðni sem nái allt að tólf ár aftur í tímann en Isavia beri ekki skylda til að geyma bókhaldsgögn í svo langan tíma. Upplýsingar um umbeðnar greiðslur séu ekki fyrir­­­liggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, heldur að finna á mismunandi stöð­­um í bókhaldi félagsins og hafi ekki verið teknar saman. Ekki sé því um að ræða fyrirliggjandi gögn sem hægt væri að afhenda án fyrirhafnar en upplýsingalögin leggi ekki þá kvöð á stjórnvöld eða opin­­bera aðila sem undir lögin falla að búa til eða taka saman ný gögn eða yfirlit, heldur nái aðeins til gagna sem eru til og liggja fyrir á þeim tímapunkti sem beiðni um aðgang er sett fram. 

Loks vísar Isavia til þess að Samkeppniseftirlitið hafi talið að móttaka eða miðlun sambærilegra upp­lýs­inga geti falið í sér brot á 10. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005, eða að slíkt geti hið minnsta raskað samkeppni.

Umsögn Isavia fylgdu þau gögn sem kæranda var synjað um aðgang að. Sökum þeirrar afstöðu Isavia að upplýsingar um greiðslur til Isavia teldust ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, heldur að finna á mismunandi stöðum í bókhaldi félagsins, var úrskurðarnefndinni í dæmaskyni aðeins afhentur einn reikningur gefinn út á Miðnesheiði ehf. frá því í mars 2019.

Í athugasemdum kæranda við umsögn Isavia, dags. 20. október 2021, kemur fram að ljóst sé að um sé að ræða beiðni um aðgang að upplýsingum um leigugreiðslur sem óheimilt sé að takmarka aðgang að á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga, þrátt fyrir að réttur yrði reistur á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upp­lýs­inga­laga, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 709/2017, enda sé um að ræða ráðstöfun opin­berra hags­­muna. Í umsögninni vísi Isavia til þess að upplýsingarnar séu umfangsmiklar og ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr., enda sé þær að finna á mismunandi stöðum í bókhaldi félagsins og hafi ekki verið teknar saman. Kærandi mótmælir þessu sjónarmiði og telur að gögnin séu fyrir­liggj­andi í skilningi 1. mgr. 5. gr., enda óumdeilt að gögnin séu til hjá Isavia og hafi legið fyrir þegar beiðnin var sett fram. Gögn­in varði öll sama mál og ættu að vera vistuð á sama stað, undir sama bókhaldslykli eða þess háttar. 

Kærandi telur það ekki samrýmast 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga að stjórnvald geti vísað til þess að gögn hafi ekki verið tekin saman ef þau eru engu að síður öll á sama stað. Í slíkri beiðni felist ekki krafa um að stjórnvaldið útbúi eða taki saman ný gögn eða yfirlit. Að taka saman gögn í skilningi laganna vísi til annars konar samantektar en að prenta út alla reikninga sem tengjast tilteknum viðskiptamanni og/eða samningi. Allir reikningar vegna tiltekins samnings teljist gögn í tilteknu máli. Verði hér meðal annars að túlka ákvæðið í samræmi við tilgang laganna og efni upplýsinganna, en þær sýni fram á ráðstöfun opin­berra hagsmuna. 

Þá vísi Isavia til þess að umbeðin gögn nái tólf ár aftur í tímann og félaginu beri ekki skylda til að geyma bókhaldsgögn svo lengi. Samkvæmt 19. og 20. gr. laga um bókhald, nr. 145/1994, beri bók­halds­­skyld­um aðilum að varðveita gögn á tryggan og öruggan hátt í sjö ár frá lokum viðkomandi reikn­ings­árs. Kærandi fer ennþá fram á að Isavia veiti aðgang að umbeðnum upplýsingum sem raktar eru í kröfu­lið þrjú, að minnsta kosti þeim sem liggi fyrir á grundvelli lagaskyldu. Hafi Isavia geymt upp­lýs­ingar um umbeðnar greiðslur umfram þann tíma sem áskilinn er í lögum beri félaginu að veita kæranda aðgang að þeim. Séu gögnin fyrirliggjandi þá nægir það eitt og skiptir þá engu þótt ekki hafi verið skylt að geyma gögnin svo lengi. 

Kærandi hafnar því að veiting aðgangs að umbeðnum upplýsingum gæti falið í sér brot á 10. gr. sam­keppnis­laga, nr. 44/2005, eða að slíkt geti raskað samkeppni. Þá telur kærandi að trúnaðarskylda skv. 17. gr. laga um opinber innkaup, nr. 120/2016, sbr. 42. gr. reglugerðar nr. 340/2017, standi ekki í vegi fyrir rétti kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum, enda segi beinlínis í athugasemdum um 17. gr. í frumvarpi til laga um opinber innkaup að ákvæðið hafi ekki áhrif á skyldu aðila til að leggja fram gögn samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga, nr. 140/2012, en í því felist m.a. að kaupanda beri að upplýsa um heildartilboðsfjárhæð og samningsfjárhæð vegna innkaupa. Þá segir að allar takmarkanir á almenn­um upplýsingarétti beri að túlka þröngt enda mikilvægt að gagnsæis sé gætt í opinberum innkaupum.

Niðurstaða

Í málinu hefur kærandi óskað eftir gögnum um allar greiðslur sem Isavia hefur fengið frá Miðnesheiði eða félögum sem tóku við réttindum og skyldum af því félagi vegna sérleyfa um verslun með úti­vist­ar­fatnað og minja­gripi í Flugstöð Leifs Eiríkssonar frá árinu 2010 fram til 25. ágúst 2021. Óskað var eftir sund­ur­liðun greiðslna eftir árum og eftir verslunum.

Isavia synjaði beiðninni með vísan til 9. gr. upplýsingalaga, þar sem upplýsingarnar vörðuðu mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þriðju aðila, sem auk þess legðust gegn því að upplýsingar um hags­­muni þeirra yrðu afhentar samkeppnisaðila. Í umsögn Isavia til úrskurðarnefndarinnar var því bætt við að leigu­greiðslur væru veltutengdar og lesa mætti úr hverjum reikningi hlutfall af mánaðarlegri veltu aðila. Í um­sögninni er því borið við að upplýsingarnar séu ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýs­inga­laga þar sem þær séu á mismunandi stöðum í bókhaldi félagsins og hafi ekki verið teknar saman. Þá sé félaginu ekki skylt að halda til haga upplýsingum sem nái allt að tólf ár aftur í tímann.

Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. orða­lag ákvæðis 1. mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upp­­­lýsinga­lögum er meðal annars tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Upp­­­lýsingalög leggja því ekki skyldu á þá aðila sem falla undir lögin til þess að útbúa ný gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna.

Þegar svo háttar til að beiðni nær samkvæmt efni sínu til upplýsinga sem nauðsynlegt er að vinna upp úr fyrirliggjandi gögnum er því ekki sjálfgefið að unnt sé að synja beiðninni á grundvelli 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. heldur ber stjórnvaldi að kanna hvort beiðandi óski aðgangs að gögnunum þar sem um­­­beðnar upplýsingar er að finna svo hann geti tekið afstöðu til þess hvort hann vilji fá þau afhent, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, sbr. t.d. úrskurði úrskurðar­nefnd­­ar um upplýsingamál nr. 884/2020, 919/2020 og 972/2021.

Í þessu máli óskaði kærandi eftir gögnum um greiðslur vegna sérleyfa um verslun með útivistarfatnað og minjagripi í Flugstöð Leifs Eiríkssonar á ákveðnu tímabili. Kærandi óskaði eftir sundurliðun greiðslna eftir árum og verslunum. Af athugasemdum kæranda við umsögn Isavia að dæma virðist sem kær­andi geri ekki endilega kröfu um að félagið vinni upplýsingar um sundurliðun greiðslna upp úr fyrir­liggjandi gögnum heldur kunni afhending reikninga sem heyra undir beiðni hans að vera fullnægj­andi.

Í skýringum Isavia í málinu hefur komið fram að umbeðin gögn að þessu leyti séu raunar til hjá félaginu, en séu á mismunandi stöðum í bókhaldi félagsins og hafi ekki verið tekin saman. Það er mat úr­skurðarnefndarinnar að ekki verði séð að vinna við samantekt gagna sem heyra undir beiðni kæranda sé frábrugðin eða eðlisólík þeirri vinnu sem upplýsingalög krefjast almennt af aðilum sem heyra undir gildis­svið upplýsingalaga þegar þeim berast beiðnir um gögn. Ekki er hægt að líta svo á að aðili sé með samantekt fyrirliggjandi gagna að þessu leyti að útbúa ný gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. upp­lýsinga­laga. Þannig getur nefndin ekki fallist á að umbeðin gögn teljist ekki fyrirliggjandi í skilningi upplýsinga­laga, sbr. einnig úrskurð nefndarinnar nr. 857/2019 í máli sem beindist að Isavia þar sem leyst var úr sam­bærilegu álitaefni.

Að því leyti sem beiðni kæranda lýtur að því að greiðslur séu sundurliðaðar eftir árum og verslunum tekur úrskurðarnefndin þó fram að Isavia er óskylt að útbúa slíka sundurliðun að svo miklu leyti sem hana er ekki þegar að finna í sjálfum gögnunum; félaginu er það hins vegar heimilt, sbr. 1. mgr. 11. gr. upp­lýsingalaga, enda standi aðrar lagareglur því ekki í vegi, þar á meðal ákvæði laga um þagnarskyldu og persónuvernd.

Úrskurðarnefndin telur það sjónarmið Isavia að félaginu sé ekki skylt að geyma bókhaldsgögn í þann tíma sem beiðni kæranda nær yfir ekki hafa þýðingu í málinu, enda nær réttur til aðgangs að gögnum sam­kvæmt upplýsingalögum til þeirra gagna sem liggja fyrir þegar beiðni er lögð fram, og verður rétturinn ekki takmarkaður nema á grundvelli þeirra laga eða sérstakra ákvæða um þagnarskyldu.

Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórn­­valdi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að vísa málinu heim til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki um­­fjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.

Þrátt fyrir að fyrir liggi að einhverju leyti efnisleg afstaða Isavia til afhendingar umbeðinna gagna er það mat úrskurðarnefndarinnar að málsmeðferð Isavia hafi ekki verið fullnægjandi að þessu leyti, með vísan til þeirrar afstöðu félagsins að umbeðin gögn í málinu teljist ekki fyrirliggjandi þrátt fyrir að þau séu það í reynd. Verður því ekki hjá því komist að fella ákvörðunina úr gildi og leggja fyrir Isavia að taka beiðni kæranda til nýrrar með­ferðar sem felst í að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. laganna, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að gögnunum með rök­studdri ákvörð­un. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upp­­lýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beit­ingu á undan­­tekningarákvæðum laganna að svo miklu leyti sem það hefur ekki þegar verið gert. Í þessu sam­bandi bendir úrskurðarnefndin á að hluti þeirra gagna sem óskað er eftir er kominn til ára sinna og þegar af þeim sökum er engan veginn sjálfgefið að gögnin teljist undanþegin upplýsingarétti á grund­velli 9. gr. upp­lýs­ingalaga, sjá til að mynda dóm Hæstaréttar Íslands frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 og úr­skurði nefnd­arinnar nr. 1083/2022, 1063/2022 og 1043/2021.

Í ljósi þeirra tafa sem orðið hafa á málinu leggur úrskurðarnefndin áherslu á að Isavia bregðist við án tafar og afgreiði upp­lýs­inga­beiðn­ina í samræmi við framangreind sjónarmið.

Úrskurðarorð

Beiðni A lögmanns, f.h. Drífu ehf., dags. 25. ágúst 2021, er vísað til Isavia ohf. til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir