9. maí 2017 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 262/2017 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 9. maí 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 262/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17030012

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 8. mars 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 10. febrúar 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Ítalíu.Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar.Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju. Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 14. nóvember 2016. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Þann 17. nóvember 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 17. janúar 2017 barst svar frá ítölskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 1. mgr. 13. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 10. febrúar 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Ítalíu. Kærandi kærði ákvörðunina þann 8. mars 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 15. mars 2017.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Ítalíu. Lagt var til grundvallar að Ítalía virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Ekki var talið að kærandi hefði slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat stofnunarinnar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu. Ennfremur taldi stofnunin kæranda ekki vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans eða að aðstæður hans væru slíkar að þær féllu undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar eða að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Ítalíu, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að ítölsk yfirvöld hafi verið gagnrýnd vegna þess aðbúnaðar sem umsækjendur um alþjóðlega vernd þurfi að búa við og jafnframt það hversu langan tíma það geti tekið fyrir umsækjendur að fá umsókn sína skráða en slík skráning sé skilyrði til að eiga rétt á húsnæði og fjárhagslegri aðstoð. Vísaði stofnunin til skýrslu norsku flóttamannastofnunarinnar frá apríl 2011 og skýrslu svissnesku flóttamannanefndarinnar frá október 2013 varðandi framangreint. Í skýrslu norsku flóttamannastofnunarinnar komi m.a. fram að mælt sé með því að aðildarríki Dyflinnarreglugerðarinnar endursendi ekki viðkvæma einstaklinga, s.s. fylgdarlaus börn, sjúka einstaklinga eða einstæðar mæður með ung börn, til Ítalíu nema gengið sé úr skugga um að þeir muni hljóta viðeigandi meðferð þar í landi. Þá fjallaði Útlendingastofnun um niðurstöðu Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013.

Með hliðsjón af framangreindu skoðaði Útlendingastofnun sérstaklega hvort kærandi kynni að vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Segir í niðurstöðu Útlendingastofnunar að í ljósi þess að kærandi sé ungur karlmaður sem kveðst ekki búa við neina líkamlega eða andlega heilsubresti teljist hann ekki til þess hóps sem skilgreindur sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu.

Útlendingastofnun kvað að engin gögn hafi komið fram við rannsókn málsins sem bendi til þess að mál kæranda fái ekki vandaða og efnislega málsmeðferð á Ítalíu. Sömuleiðis bendi engin gögn til þess að slíkur kerfisbundinn galli sé á aðbúnaði og meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu sem leiði til þess að kærandi standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð þar í landi, kjósi hann að sækja um alþjóðlega vernd. Þá var það mat Útlendingastofnunar að á Ítalíu séu engin viðvarandi mannréttindabrot og að íbúar landsins geti fengið vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum með aðstoð lögreglu eða annarra yfirvalda. Vísaði Útlendingastofnun auk þess í ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu í máli A.M.E. gegn Hollandi frá 13. janúar 2015 (mál nr. 51428/10). Þar hafi dómstóllinn ekki talið að umsækjandi sem hafði fengið viðbótarvernd á Ítalíu en dvalarleyfi hans runnið úr gildi, hafi ekki sýnt fram á að framtíðarhorfur hans yrði hann sendur til Ítalíu, fælu í sér raunverulega og yfirvofandi hættu á erfiðleikum nógu alvarlegum til að falla undir gildissvið 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þyrfti slæm meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu að ná tilteknu alvarleikastigi til að falla undir gildissvið ákvæðisins.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 31. janúar 2017 að hanni vilji ekki fara aftur til Ítalíu þar sem ítölsk stjórnvöld hafi aldrei tekið ábyrgð á honum. Kæranda hafi verið bjargað úr sjónum á leið sinni til Ítalíu frá [...]. Farið hafi verið með kæranda til Sikileyjar og honum hafi verið sagt að fara í flóttamannabúðir í Alexandra. Kærandi hafi verið í flóttamannabúðum í viku en honum hafi ekki verið sinnt þar. Eftir dvöl sína í flóttamannabúðunum hafi hann betlað á götunum. Kærandi þekki ekki neitt inn á hæliskerfið á Ítalíu.

Kærandi byggir aðallega á því að með vísan til 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga sé óheimilt að endursenda hann til Ítalíu vegna non-refoulement reglu þjóðaréttar. Kærandi standi frammi fyrir raunverulegri hættu á því að verða fyrir ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu vegna þeirra hræðilegu aðstæðna á Ítalíu sem bæði frásögn hans og heimildir sýni fram á.

Verði ekki fallist á að endursending kæranda til Ítalíu brjóti í bága við 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, og önnur sambærileg ákvæði alþjóðasamninga og íslenskra laga um bann við ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð, byggir kærandi á því að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísar kærandi til athugasemda við sambærilegt ákvæði með frumvarpi því sem hafi orðið að breytingarlögum nr. 115/2010. Þá sé vísað í fyrrnefndar athugasemdir að viðbættri umfjöllun um viðkvæma stöðu einstaklinga í athugasemdum í frumvarpi núgildandi laga um útlendinga nr. 80/2016. Af því megi álykta að með hinum nýju lögum um útlendinga sé leiddur í ljós vilji löggjafans til að víkka út gildissvið ákvæðisins miðað við beitingu stjórnvalda á sambærilegu ákvæði í eldri lögum um útlendinga.

Í greinargerð mótmælir kærandi niðurstöðu Útlendingastofnunar um að ekkert sé því til fyrirstöðu að senda kæranda til Ítalíu þar sem ekkert bendi til þess að um kerfisbundinn galla á aðbúnaði og meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi sé að ræða. Kærandi telji annars vegar að fyrir hendi sé kerfisbundinn galli á hæliskerfinu á Ítalíu og hins vegar að það eigi ekki að ráða úrslitum hvort fyrir hendi sé kerfisbundinn galli í hæliskerfinu á Ítalíu eða ekki. Kærandi vísar til dóms Evrópudómstólsins frá 16. febrúar sl. í máli C. K. o.fl. gegn Slóveníu (mál nr. C-578/16). Þar hafi dómstólinn komist að þeirri niðurstöðu að að það gangi gegn 4. gr. mannréttindaskrár Evrópusambandsins, sbr. 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, að líta eingöngu til kerfisbundins galla við endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Í niðurstöðu dómsins sé lögð áhersla á að hið einstaklingsbundna mat þurfi ávallt að fara fram.

Þá er aðbúnaði og móttökuskilyrðum umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu lýst í greinargerð kæranda. Fram kemur að mikið álag hafi verið á hæliskerfinu á Ítalíu undanfarin ár en vegna legu landsins sé Ítalía gjarnan fyrsti áfangastaður fólksins sem kæmi til Evrópu. Hafi stjórnvöldum á Ítalíu reynst örðugt að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd og flóttafólki fyrir húsnæði og hafi komið fram gagnrýni á seinagang í hæliskerfinu þegar það komi að því að skrá umsóknir þeirra sem geti haft þau áhrif að bið eftir grunnþjónustu lengist. Séu aðstæður þeirra sem þó fái pláss í móttökumiðstöðvum mjög slæmar enda miðstöðvarnar yfirfullar og þá sé aðgangur að heilsugæslu, grunnmenntun eða aðstoð lögfræðinga mjög takmarkaður. Á Ítalíu sé atvinnuleysi með því allra hæsta í Evrópu og í ljósi mikils atvinnuleysis sé nær ómögulegt fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd að fá vinnu þar í landi. Jafnframt hafi miklum áhyggjum verið lýst yfir vegna vaxandi kynþáttahaturs og mismunun á grundvelli kynþáttar á Ítalíu. Þá hafi komið fram gagnrýni á aðbúnað og aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu í skýrslum fjölmargra stofnana, m.a. í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins frá árinu 2016; ársskýrslu Amnesty International frá 2016; skýrslu danska flóttamannaráðsins frá 9. febrúar 2017 og ársskýrslu Mannréttindavaktarinnar frá janúar 2017. Í skýrslu danska flóttamannaráðsins hafi niðurstaðan verið sú að ítölsk yfirvöld hafi ekki brugðist við og bætt hæliskerfið þar í landi í kjölfar niðurstöðu Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss og N.A. gegn Danmörku. Þá komi fram í skýrslu evrópska ráðsins um flóttamenn (e. European Council on Refugees and Exiles) um ástand í hæliskerfinu á Ítalíu frá 2015 að þrátt fyrir að umsækjendur um alþjóðlega vernd eigi rétt á húsnæði í beinu framhaldi af umsókn um alþjóðlega vernd og fingrafaratöku þá hafi framkvæmdin verið sú að þeir fái aðgang að húsnæði einungis þegar að formlegri skráningu sé lokið. Slíkt geti tekið marga mánuði og því geti umsækjendur þurft að hafast við á götunni þar til að skráningu sé lokið. Kærandi vísar einnig í skýrslu svissneska flóttamannaráðsins frá ágúst 2016 varðandi ástandið í móttökumiðstöðvum á Ítalíu. Þar komi fram að vegna mikils álags á kerfinu anni miðstöðvarnar engan veginn eftirspurn og því dvelji margir umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu í neyðamóttökumiðstöðvum. Jafnframt komi fram í skýrslunni að þeir umsækjendur sem séu endursendir á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar til Ítalíu en hafi ekki lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd þar áður en þeir yfirgáfu landið geti þurft að bíða lengi eftir viðtali og skráningu og þá sé ekkert sérstakt kerfi sem taki við þeim.

Kærandi vísar í fjóra úrskurði belgíska ráðsins í málefnum útlendinga. Í þremur þeirra hafi verið ákveðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd yrðu ekki sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem meðal annars hafi skort fullnægjandi rannsókn á því hvaða aðstæður biðu umsækjendanna þar og gæti það brotið í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá hafi niðurstaðan í fjórða úrskurðinum verið sú að ekki hafi farið fram fullnægjandi rannsókn á því hvort þær aðstæður er biðu umsækjanda á Ítalíu brytu gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Jafnframt er vísað í dóm stjórnsýsludóms í Þýskalandi frá mars 2016 þar sem dómstóllinn hafi komist að þeirri niðurstöðu að banna skyldi endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar vegna kerfisbundins ágalla á móttökuskilyrðunum þar í landi. Kærandi bendi á að þrátt fyrir að íslensk stjórnvöld séu ekki bundin af fordæmum erlendra dómstóla sé það ekki óeðlileg krafa að stjórnvöld hafi slíka úrskurði til hliðsjónar í ljósi þess að um túlkun á samevrópsku regluverki í málum umsækjenda um alþjóðlega vernd sé að ræða.

Jafnframt vísar kærandi í greinargerð innanríkisráðuneytisins frá desember 2015 um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu. Í greinargerðinni sé tekið fram að þeir sem teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu skuli ekki endursendir til Ítalíu. Geti ungir einstæðir karlmenn einnig talist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu og mótmæli kærandi niðurstöðu og rökum Útlendingastofnunar um að hann teljist ekki vera í viðkvæmri stöðu.

Kærandi telji, þegar litið sé til sögu hans og hugsanlegs skorts á aðstoð og stuðningi á Ítalíu, að hann sé í raun einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Kærandi gerir auk þess athugasemdir við rökstuðning Útlendingastofnunar þar sem hvergi sé að finna ítarlegt mat á einstaklingsbundnum aðstæðum hans og engin afstaða sé tekin til þess hvort hans persónulega staða geti haft áhrif á niðurstöðu í málinu heldur miðist allur rökstuðningurinn við almennar aðstæður á Ítalíu og hvort óhætt sé að senda fólk þangað. Kærandi hafi í þessu samhengi m.a. greint frá því að hafa orðið fyrir miklum fordómum og útilokun í ítölsku samfélagi vegna [...] síns.

Til vara er gerð sú krafa að ákvörðun Útlendingastofnunar verði ógilt og stofnuninni gert að taka mál kæranda til meðferðar að nýju. Kærandi telji að rannsókn Útlendingastofnunar hafi verið ábótavant og skortur hafi verið á rökstuðningi stofnunarinnar fyrir ákvörðun sinni þar sem ákvörðunin sé ekki studd nægilegum gögnum. Verði að gera þá kröfu, með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rannsókn og 22. gr. sömu laga um efni rökstuðnings, að Útlendingastofnun vísi til heimilda máli sínu til stuðnings. Rannsóknarregla stjórnsýslulaga sé öryggisregla og leiði brot á henni alla jafna til ógildingar stjórnvaldsákvörðunar. Í reglunni felist m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Vísar kærandi til III. kafla bréfs umboðsmanns Alþingis til forstjóra Útlendingastofnunar frá 5. ágúst 2016 en þar segi að þegar komi að samspili reglna stjórnsýsluréttarins um rannsókn mála, andmælarétt og leiðbeiningarskyldu stjórnvalds sé ábyrgð þess mikil við að undirbúa mál sín vel.

Þann 8. maí 2017 lagði kærandi fram viðbótargreinargerð. Í viðbótargreinargerð kæranda koma fram upplýsingar um sérstakar ástæður hans, bæði varðandi skort á rannsókn Útlendingastofnunar og því að stofnunin reifi í ákvörðun sinni þau málsatvik sem verulega þýðingu hafi við úrlausn málsins, sbr. 10. gr. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi sé [...] og hafi það komið fram í viðtölum hjá Útlendingastofnun 24. nóvember 2016 og 31. janúar 2017. Í ákvörðun Útlendingastofnunar sé hins vegar hvergi að sjá að stofnunin hafi tekið þessar upplýsingar til skoðunar eða metið stöðu hans á þeim einstaklingsbundna grundvelli. Fram kemur að kærandi telji að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í greinargerð kæranda er umfjöllun um ákvæðið og hugtakið sérstakar ástæður. Kærandi telji að með því að taka ekki til skoðunar [...] hafi Útlendingastofnun ekki uppfyllt skyldur sínar skv. 2. mgr. 36. gr. laganna.

Í viðbótargreinargerð er fjallað um stöðu [...] á Ítalíu og vísað m.a. í úttekt bandaríska utanríkisráðuneytisins frá 2016 varðandi stöðu mannréttinda á Ítalíu; könnun sem Evrópustofnun grundvallarmannréttinda (e. European Union Agency for Fundamental Rights) birti 2013 og skýrslu [...] frá 2016. Kærandi ítreki það sem reifað var í greinargerð hans varðandi það sem fram hafi komið í greinargerð innanríkisráðuneytisins frá desember 2015 um að ungir einstæðir karlmenn geti ekki síður en aðrir talist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Kærandi óttist mjög endursendingu til Ítalíu, bæði vegna fordóma innfæddra og þá standi honum uggur af stóru samfélagi flóttamanna frá [...] á Ítalíu. Miklir fordómar séu í garð [...] á Ítalíu sem þrífist í skjóli laga og telji kærandi að ítölsk stjórnvöld muni ekki vernda hann gagnvart samfélagi flóttamanna frá [...] eða því ofbeldi og fordómum sem eigi sér stað þar. Kærandi telji því að aðstæður hans sem ungs [...] karlmanns skyldi íslensk stjórnvöld til að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Fallist kærunefnd útlendingamála ekki á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi telji kærandi að senda skuli málið aftur til Útlendingastofnunar til nýrrar efnismeðferðar vegna brota á 10. gr. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga þar sem stofnunin hafi ekki tekið afstöðu til [...].

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Fyrir liggur í máli þessu að ítölsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 1. mgr. 13. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Ítalíu er byggt á því að kærandi hafi komið ólöglega inn í ítalska lögsögu.

Í c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 kemur fram að umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. skuli tekin til efnismeðferðar nema heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda. Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum jafnframt að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, febrúar 2017),
Amnesty International Report 2016/17 (Amnesty International, 21. febrúar 2017),
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2015 (European Asylum Support Office, 8. júlí 2016),
Endursendingar hælisleitenda til Ítalíu, greinargerð innanríkisráðuneytisins í desember 2015 (Innanríkisráðuneytið, desember 2015),
Is mutual trust enough – The situation of persons with special reception needs upon return to Italy (Danska flóttamannaráðið, 9. febrúar 2017)
Italy 2016 Human Rights Report (United States Department of State, mars 2017),
Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: update on European case law and practice (Elena, European legal network on asylum, október 2015),
Reception conditions in Italy: Report on the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, október 2013),
Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016),
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014),
UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013) og
Upplýsingar á síðu ítalska flóttamannaráðsins (ít. Consiglio Italiano per I Rifugiati - http://www.cir-onlus.org/en/).

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna meðal annars gagnrýnt skipulag og bolmagn ítalska hæliskerfisins til að taka við skyndilegu eða verulegu flæði flóttamanna til landsins. Þá hefur stofnunin einnig gert athugasemdir við brotakennd móttökuskilyrði og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna. Jafnframt hefur Flóttamannastofnunin gagnrýnt að aðstoð við sérstaklega viðkvæma umsækjendur um alþjóðlega vernd sé oft ófullnægjandi vegna skorts á samhæfingu þjónustuaðila og eftirfylgni. Verður af framangreindu ráðið að ítölsk stjórnvöld hafa átt við margvíslegan vanda að etja í þessum málaflokki. Hins vegar hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Í september 2015 samþykktu ítölsk stjórnvöld tilskipun (LD 142/2015) sem innleiðir ýmsar betrumbætur á ítalska hæliskerfinu. Opnaðar hafa verið stöðvar með gistirýmum þar sem þeir einstaklingar sem koma inn fyrir landamæri Ítalíu eru skráðir og fingraför þeirra eru tekin. Um er að ræða samstarf ítalskra stjórnvalda við meðal annars Evrópustofnun um framkvæmd samvinnu á ytri landamærum aðildarríkja Evrópusambandsins (e. Frontex) og Evrópulögreglunnar (e. Europol) og er markmiðið með stöðvunum meðal annars að auka skilvirkni í málum umsækjenda um alþjóðlega vernd. Þeir einstaklingar sem skilgreindir eru sem umsækjendur um alþjóðlega vernd eru fluttir frá stöðvunum á svæðisbundnar miðstöðvar sem skulu leysa af hólmi móttökumiðstöðvar á fyrsta stigi. Þar sækja þeir svo um alþjóðlega vernd í landinu. Hið svokallaða SPRAR kerfi móttökumiðstöðva fer nú stækkandi og er fjölgun gistirýma í kerfinu meðal annars svar við skorti á gistirýmum í hæliskerfi landsins.

Í ofangreindum gögnum og skýrslum um aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu geta lagt fram umsókn hjá lögreglunni (í. Questura) eða hjá landamæralögreglunni (í. Polizia di Frontiera). Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sinni þá hefur hann kost á því að bera hana undir stjórnsýsludómstól (í. Tribunale Civile) og neikvæðri niðurstöðu frá stjórnsýsludómstóli má áfrýja til æðri dómstóls (í. Corte di Cassazione). Jafnframt eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstóli Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Við mat á aðstæðum á Ítalíu tekur kærunefnd jafnframt mið af dómi Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015 þar sem fjallað var um málsmeðferð og skilyrði til móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu og komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri fyrir hendi kerfislægur galli sem leiddi til þess að umsækjendur standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta þar ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð, sbr. 45. gr. þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002.

Kærunefndin vill einnig benda á að Mannréttindadómstóll Evrópu hefur ítrekað í dómum sínum og ákvörðunum, sbr. t.d. í dómi í máli A.S. gegn Sviss (nr. 39350/13) frá 30. júní 2015 og í ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, að ekki sé hægt að túlka 3. gr. mannréttindasáttmálans á þá vegu að krafa sé á aðildarríkjunum að sjá öllum einstaklingum innan lögsögu þeirra fyrir heimili. Dómstóllinn hefur þó ekki útilokað að komið geti til ábyrgðar ríkis undir 3. gr. sáttmálans þegar einstaklingur, sem er alfarið háður stuðningi ríkisins, verður fyrir afskiptaleysi af hálfu hins opinbera sem leiðir til alvarlegs skorts eða aðstæðna sem eru ekki í samræmi við mannlega reisn.

Innanríkisráðuneytið gaf út greinargerð um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu í desember 2015. Þar kemur fram að ráðuneytið meti svo að ágallar á aðbúnaði og móttökuskilyrðum umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu séu ekki slíkir að þeir gefi ástæðu til að ætla að endursendingar þangað muni almennt brjóta gegn alþjóðlegum skuldbindingum íslenskra stjórnvalda. Lagt er til að meta skuli aðstæður í hverju tilviki fyrir sig og enn fremur að þeir sem teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu skuli ekki sendir til Ítalíu.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að umsækjendum um alþjóðlega vernd séu tryggð úrræði til að leita réttar síns á Ítalíu bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Kærandi, sem er ungur einstæður karlmaður, kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 31. janúar 2017 vera við góða líkamlega og andlega heilsu. Fram kom í viðtölum við kæranda 24. nóvember 2016 og 31. janúar 2017 að [...]. Í viðbótargreinargerð kemur einnig fram að kærandi óttist mjög endursendingu til Ítalíu m.a. vegna [...] þar sem að miklir fordómar séu þar í landi í garð [...]. Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga teljast einstaklingar vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu ef þeir, vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða þeir geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Þótt fyrir liggi að [...] er það mat kærunefndar að gögn málsins, einkum viðtöl við kæranda, bendi ekki til þess að [...], eins og máli þessu er háttað, krefjist sérstaks tillits við meðferð málsins. Í ljósi framangreinds er það mat kærunefndar að kærandi sé ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Varðandi þá málsástæðu kæranda að hann óttist endursendingu til Ítalíu vegna fordóma í garð [...] þar í landi þá vísar kærunefnd til þess að af þeim gögnum sem nefndin hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað á Ítalíu megi ráða að hann geti leitað aðstoðar ítalskra yfirvalda óttist hann að á honum verði brotið. Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 31. janúar 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 14. nóvember 2016.

Kærandi byggði á því til vara í greinargerð að Útlendingastofnun yrði gert að taka málið til meðferðar að nýju á þeim grundvelli að skort hafi á rannsókn málsins og rökstuðning ákvörðunarinnar. Kærunefnd tekur fram að ekki fæst annað séð af ákvörðun Útlendingastofnunar en að stofnunin hafi byggt á nýjustu tiltæku skýrslum um aðstæður á Ítalíu og hafi vísað til þeirra eins og tilefni var til. Rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Við töku ákvörðunar í máli kæranda hjá Útlendingastofnun byggði stofnunin niðurstöðu sína á gögnum sem aflað var við rekstur málsins auk þeirra gagna sem kærandi lagði fram og á nýjustu tiltæku skýrslum um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu. Verður ekki annað séð á ákvörðun Útlendingastofnunar en að farið hafi fram einstaklingsbundið mat á aðstæðum kæranda. Kærunefndin fær ekki séð að skort hafi á rannsókn máls kæranda hjá Útlendingastofnun og getur því ekki fallist á það með kæranda að rannsókn sem var grundvöllur niðurstöðu máls hans hafi ekki verið fullnægjandi og í samræmi við stjórnsýslulög og lög um útlendinga.

Í viðbótargreinargerð kæranda koma jafnframt fram athugasemdir við rannsókn Útlendingastofnunar að því er varðar [...] kæranda. Af því tilefni tekur kærunefnd fram að viðtöl við umsækjendur um alþjóðlega vernd er þýðingarmikill þáttur í rannsókn mála er varðar slíkar umsóknir. Gera verður þá kröfu við framkvæmd viðtala að þau nái þeim tilgangi að mál séu nægjanlega upplýst að þeim loknum, að því er varðar afstöðu umsækjenda um alþjóðlega vernd til einstaklingsbundinna aðstæðna þeirra. Í þessu máli liggur fyrir að kærandi veitti upplýsingar um [...] sína í viðtölum hjá Útlendingastofnun. Stofnunin brást aftur á móti ekki við þeim upplýsingum með því að spyrja kæranda með ítarlegri hætti út í afstöðu sína til afleiðingar [...] hans fyrir meðferð málsins. Að mati kærunefndar hefði ítarlegri rannsókn í viðtali við kæranda verið betra samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Meginmarkmiðið með kæruheimildum er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Að mati kærunefndar er þó, í þessu tilviki, hægt á kærustigi að bæta úr þeim ágöllum sem tengjast skorti á rannsókn málsins. Ljóst er, með vísan til framangreindrar niðurstöðu kærunefndar um einstaklingsbundna stöðu kæranda, að annmarki á rannsókn málsins hjá Útlendingastofnun hafi ekki leitt til rangrar efnislegrar niðurstöðu og séu því ekki slíkir að fella beri ákvörðunina úr gildi af þeirri ástæðu. Varakröfu kæranda um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju er því hafnað.

Í máli þessu hafa ítölsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Ítalíu með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir, varaformaður

Þorbjörg Inga Jónsdóttir Erna Kristín Blöndal

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála