Ríkisstjórnin samþykkir að leggja þriðja orkupakkann fyrir Alþingi
Hugi ÓlafssonRíkisstjórnin samþykkti á fundi sínum í morgun tillögu utanríkisráðherra um að leggja fyrir Alþingi þingsályktunartillögu um staðfestingu ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 93/2017 um breytingu á IV. viðauka (orka) við EES-samninginn. Með þingsályktunartillögunni heimilar Alþingi að aflétta stjórnskipulegum fyrirvara við ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um upptöku svonefnds þriðja orkupakkans í EES-samninginn. Tillagan inniheldur fyrirvara um að áður en grunnvirki verði reist sem gera mögulegt að flytja raforku milli Íslands og orkumarkaðar Evrópusambandsins verði lagagrundvöllur gerðanna endurskoðaður og komi ákvæði hennar sem varða tengingar yfir landamæri ekki til framkvæmda fyrr en að þeirri endurskoðun lokinni.
Helstu atriði:
- Ríkisstjórnin hefur samþykkt að senda til Alþingis þingsályktunartillögu um innleiðingu þriðja orkupakkans.
- Þær reglur sem eiga við um flutning raforku yfir landamæri eru innleiddar með þeim lagalega fyrirvara að þær komi ekki til framkvæmda nema að Alþingi heimili lagningu raforkustrengs. Þá þarf jafnframt að taka á nýjan leik afstöðu til þess hvort reglurnar standist stjórnarskrá.
- Allir fræðimenn sem að málinu hafa komið eru sammála um að sú leið sem lögð er til við innleiðingu sé í fullu samræmi við stjórnarskrá.
- Sameiginlegur skilningur íslenskra stjórnvalda og framkvæmdastjórnar ESB á gildi þriðja orkupakkans er að stór hluti ákvæða hans gilda ekki eða hafi neina raunhæfa þýðingu fyrir Ísland á meðan enginn raforkusæstrengur er til staðar á innri raforkumarkað ESB.
- Ennfremur er þar áréttað að ákvörðunarvald um raforkustrengi milli Íslands og innri raforkumarkaðar ESB liggi alfarið hjá íslenskum stjórnvöldum.
- Um er að ræða orkupakka á íslenskum forsendum. Hann er tekinn upp í íslenskan rétt á þeirri forsendu að Ísland er ekki tengt við raforkumarkað ESB.
Þriðji orkupakkinn er safn ESB-gerða sem varða innri markað fyrir raforku og gas innan ESB. Hann er framhald á markaðsvæðingu framleiðslu og sölu á raforku, sem var innleidd hér á landi með fyrsta og öðrum orkupakkanum í gegnum raforkulög árin 2003 og 2008. Þriðji orkupakkinn felur í sér, eins og hinir tveir fyrri, ákvæði um rétt neytenda og neytendavernd, aðgang að flutnings- og dreifikerfum rafmagns, gagnsæi á markaði, aðskilnað samkeppnisrekstrar (framleiðslu og sölu) frá sérleyfisrekstri (flutningi og dreifingu) og fleira í þá veru.
Utanríkisráðuneytið og atvinnu- og nýsköpunarráðuneytið hafa undanfarin misseri unnið að undirbúningi málsins í heild. Af hálfu utanríkisráðuneytisins hefur fyrst og fremst verið horft til þess hvort upptaka þeirrar löggjafar sem felst í þriðja orkupakkanum fari í bága við stjórnarskrá. Þar hefur verið sérstaklega vísað til þess að ákvæði reglugerðar (EB) nr. 713/2009, um að komið verði á fót samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði (ACER), feli í sér framsal á ríkisvaldi sem ekki standist stjórnarskrá.
Til að fá úr þessu skorið leitaði utanríkisráðherra til fjögurra sérfræðinga: Stefáns Más Stefánssonar, prófessors við lagadeild Háskóla Íslands, og Friðriks Árna Friðrikssonar Hirst lögfræðings; Skúla Magnússonar, héraðsdómara og dósents við lagadeild Háskóla Íslands, og Davíðs Þórs Björgvinssonar, dómara við Landsrétt. Skúli og Davíð komust í sínum álitsgerðum að þeirri niðurstöðu að upptaka og innleiðing þessara ákvæða í óbreyttri mynd væri í samræmi við íslenska stjórnskipan en Stefán Már og Friðrik Árni töldu í sinni álitsgerð að með því væri ríkisvald framselt í meiri mæli en stjórnarskráin heimilaði.
Til að gæta fyllstu varúðar mun reglugerð (EB) nr. 713/2009 því verða innleidd í íslenskan rétt með hefðbundnum hætti, en með lagalegum fyrirvara um að lagagrundvöllur reglugerðarinnar verði endurskoðaður áður en grunnvirki verði reist sem gera mögulegt að flytja raforku milli Íslands og orkumarkaðar ESB. Þannig verði tryggt að ákvæði reglugerðarinnar sem varða tengingar yfir landamæri komi ekki til framkvæmda fyrr en að lokinni endurskoðun lagarammans. Við þá endurskoðun verði tekið sérstaklega til skoðunar á vettvangi Alþingis hvort innleiðing hennar við þær aðstæður samræmist íslenskri stjórnarskrá.
Þann 20. mars síðastliðinn ræddu þeir Guðlaugur Þór og Miguel Arias Cañete, orku- og loftslagsmálastjóri Evrópusambandsins, um þriðja orkupakkann með hliðsjón af aðstæðum hérlendis. Í fréttatilkynningu þeirra um sameiginlegan skilning um gildi þriðja orkupakkans gagnvart Íslandi kemur fram að stór hluti ákvæða hans, þ.e. þau sem varða viðskipti og grunnvirki fyrir raforku yfir landamæri, gilda ekki eða hafi neina raunhæfa þýðingu fyrir Ísland á meðan enginn raforkusæstrengur er til staðar á innri raforkumarkað ESB. Ennfremur er þar áréttað að ákvörðunarvald um raforkustrengi milli Íslands og innri raforkumarkaðar ESB liggi alfarið hjá íslenskum stjórnvöldum. Er það í samræmi við yfirlýsingu norskra stjórnvalda, sama efnis, í tengslum við innleiðingu þriðja orkupakkans í Noregi.
„Ég hef tekið gagnrýni sem fram hefur komið vegna þriðja orkupakkans mjög alvarlega og því leitað ráðgjafar hjá virtustu sérfræðingum okkar á þessu sviði. Ég tel hafið yfir allan vafa að með þeirri lausn sem ég legg til á grundvelli þessarar ráðgjafar felst enginn stjórnskipunarvandi í upptöku og innleiðingu þriðja orkupakkans í íslenskan rétt. Með því að útiloka stjórnskipulega óvissu hefur stærstu hindruninni verið rutt úr vegi fyrir innleiðingu og upptöku þriðja orkupakkans. Í þessu sambandi skiptir líka afar miklu máli sá sameiginlegi skilningur sem fram kom í viðræðum okkar orkumálastjóra Evrópusambandsins um þá sérstöðu sem Ísland nýtur gagnvart sameiginlegum orkumarkaði. Nú hafa skapast forsendur til að taka umræðuna á þingi um hvað raunverulega felst í orkupakkanum,“ segir Guðlaugur Þór Þórðarson utanríkisráðherra.
Gert er ráð fyrir að utanríkisráðherra leggi fram á Alþingi fyrir lok þessa mánaðar þingsályktunartillögu um staðfestingu ákvörðunar sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 93/2017 um breytingu á IV. viðauka (orka) við EES-samninginn. Þá er gert ráð fyrir að dómsmála-, ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra leggi fram á Alþingi á næstu dögum annars vegar frumvarp til laga um breytingu á raforkulögum og lögum um Orkustofnun, til innleiðingar á þriðju raforkutilskipun ESB, þar sem kveðið er á um sjálfstæði raforkueftirlits Orkustofnunar og valdheimildir þess, og hins vegar frumvarp til laga um breytingu á raforkulögum, og tillögu til þingsályktunar um breytingu á þingsályktun um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku, þar sem kveðið er á um að ekki verði ráðist í tengingu raforkukerfis landsins við raforkukerfi annars lands í gegnum sæstreng nema að undangengnu samþykki Alþingis. Á sameiginlegum þingflokksfundi stjórnarflokkanna 20. mars sl. var ákveðið að draga til baka umsókn um sæstrengsverkefnið IceLink inn á fjórða PCI-listann (e. Projects of Common Interest). Hefur erindi þess efnis þegar verið sent.
„Við höfum undanfarna mánuði reynt að upplýsa, útskýra og miðla hvað felst í þriðja orkupakka ESB og fengið til liðs við okkur sérfróða aðila á því sviði og birt þær upplýsingar. Við höfum tekið gagnrýnis- og efasemdaraddir alvarlega og undirbúið málið eins vandlega og faglega og unnt er. Eftir samræmda vinnu liggur nú fyrir sameiginlegur skilningur Íslands og Evrópusambandsins á nokkrum grundvallaratriðum er varða þriðja orkupakkann og gildi hans á Íslandi, að teknu tilliti til sérstöðu íslenska raforkumarkaðarins. Ég tel það mikilvægt meðal annars varðandi fullan sjálfsákvörðunarrétt okkar í tilfelli tenginga við önnur raforkukerfi og nýtingu okkar orkuauðlinda, og verður það undirstrikað í frumvarpi mínu að ekki verði ráðist í tengingu raforkukerfis Íslands við raforkukerfi annars lands í gegnum sæstreng nema að undangengnu samþykki Alþingis.“ segir Þórdís Kolbrún Reykfjörð Gylfadóttir dómsmála-, ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.
Stefán Már Stefánsson prófessor vann ásamt Friðriki Árna Friðrikssyni Hirst álitsgerð um stjórnskipuleg álitamál tengd framsali ríkisvalds til stofnana ESB og EFTA vegna þriðja orkupakka ESB.
„Með þessari leið er stjórnskipunarvandinn settur til hliðar að sinni og reglugerðin innleidd á þeim forsendum að þau ákvæði hennar sem fjalla um flutning raforku yfir landamæri eigi ekki við hér á landi og hafi því ekki raunhæfa þýðingu. Það þýðir í raun að gildistaka þeirra er háð tilteknum frestsskilyrðum. Grunnforsenda þessarar lausnar er sú að þriðji orkupakkinn leggi ekki skyldur á Ísland til að koma á fót grunnvirkjum yfir landamæri heldur sé ákvörðun um það alfarið á forræði Íslands. Þetta er önnur þeirra leiða sem lögð var til í áliti okkar Friðriks og að okkar mati er upptaka og innleiðing gerðarinnar með þessum hætti heimil samkvæmt stjórnarskrá, enda er lagalegur fyrirvari um að þessi tilteknu ákvæði komi ekki til framkvæmda fyrr en lagagrundvöllurinn, þar með talið stjórnskipunarvandinn, hefur verið tekinn til endurskoðunar á Alþingi. Það er ennfremur mikilvægt að náðst hafi með orkumálastjóra Evrópusambandsins sameiginlegur skilningur hvað þessa grundvallarforsendu Íslands varðar og sérstöðu Íslands. Þótt slík yfirlýsing sé pólitísk í eðli sínu þá hefur hún engu að síður verulegt gildi og þýðingu í þessu samhengi,“ segir Stefán Már Stefánsson prófessor.
Skúli Magnússon, dósent við lagadeild Háskóla Íslands, vann einnig álitsgerð um stjórnskipuleg álitamál tengd framsali ríkisvalds til stofnana ESB og EFTA vegna þriðja orkupakka ESB.
„Mín niðurstaða er sú að innleiðing reglugerðarinnar samræmist íslenskum stjórnlögum og gangi raunar skemur í framsali valdheimilda heldur en til dæmis framsal vegna evrópsk fjármálaeftirlits sem samþykkt var hér á landi fyrir ekki svo löngu. Þótt ég hafi talið rétt að leggja til grundvallar áliti mínu þá forsendu að tenging Íslands við orkumarkað Evrópusambandsins sé raunhæf, liggur engu að síður fyrir að við núverandi aðstæður hafa umræddar heimildir enga hagnýta þýðingu hér á landi, líkt og skýrt kemur fram í sameiginlegri yfirlýsingu utanríkisráðherra Íslands og orkumálastjóra Evrópusambandsins. Ég vil ennfremur árétta í þessu sambandi að innleiðing orkupakkans felur á engan hátt í sér skyldu af hálfu íslenska ríkisins til að koma á eða leyfa samtengingu íslensks raforkumarkaðs við önnur ríki Evrópska efnahagssvæðisins. Umrædd yfirlýsing sýnir raunar ágætlega að þessi skilningur er óumdeildur,“ segir Skúli Magnússon dósent.
Bæði Noregur og Liechtenstein hafa aflétt stjórnskipulegum fyrirvara af sinni hálfu vegna þriðja orkupakkans en ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar tekur ekki gildi fyrr en öll EFTA-ríkin innan EES hafa aflétt fyrirvaranum.
Úr sameiginlegri fréttatilkynningu utanríkisráðherra og orkumálastjóra ESB:
„Raforkukerfi Íslands er eins og stendur einangrað kerfi og ekki tengt við raforkusæstreng milli Íslands og orkukerfis innri markaðar ESB. Í því ljósi hefur stór hluti ákvæða þriðja orkupakkans, þ.e. þau sem varða viðskipti og grunnvirki fyrir raforku yfir landamæri, ekki gildi eða neina raunhæfa þýðingu fyrir Ísland á meðan enginn raforkusæstrengur er til staðar. Þar af leiðandi munu ákvæði um ACER (Samstarfsstofnun eftirlitsaðila á orkumarkaði) og reglugerðin um raforkuviðskipti yfir landamæri[1] ekki hafa nein merkjanleg áhrif á fullveldi Íslands í orkumálum.“
„Gildandi ákvæði þriðja orkupakka ESB hafa engin áhrif á fullveldi ríkisstjórnar Íslands yfir orkuauðlindum Íslands og ákvörðunarvald yfir nýtingu og stjórnun þeirra. Ákvörðunarvald um raforkustrengi milli Íslands og innri raforkumarkaðar ESB liggur alfarið hjá íslenskum stjórnvöldum. Ákvæði þriðja orkupakkans eins og þau gilda gagnvart Íslandi breyta ekki núverandi lagalegri stöðu að þessu leyti.“