Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 140/2019

Fimmtudaginn 15. ágúst 2019

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 5. apríl 2019, kærði B félagsráðgjafi, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála þann hluta ákvörðunar Reykjavíkurborgar, dags. 7. janúar 2019, um að synja henni um greiðslu sérstakra húsaleigubóta fyrir tímabilið 1. september 2012 til 31. desember 2016.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með dómi Hæstaréttar í máli nr. 728/2015 komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að Reykjavíkurborg hefði verið óheimilt að synja umsækjanda um sérstakar húsaleigubætur á þeirri forsendu að hann leigði íbúð af Brynju, hússjóði Öryrkjabandalags Íslands. Í kjölfar dómsins samþykkti borgarráð að fela velferðarsviði Reykjavíkurborgar að afgreiða kröfur um greiðslu sérstakra húsaleigubóta frá leigjendum Brynju, óháð því hvort umsókn hafi legið fyrir eða ekki. Auk þess var lagt til að dráttarvextir yrðu greiddir til þeirra sem ættu rétt á greiðslum sérstakra húsaleigubóta aftur í tímann, án þess að gerð væri sérstök krafa um það.

Með bréfi þjónustumiðstöðvar C, dags. 5. nóvember 2018, var kæranda tilkynnt að ekki hefði verið fallist á að greiða henni sérstakar húsaleigubætur fyrir tímabilið 1. júní 2012 til 31. desember 2016 þar sem þágildandi skilyrði 7. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur hafi ekki verið uppfyllt á því tímabili. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun og var hann veittur með bréfi þjónustumiðstöðvar, dags. 3. desember 2018. Kærandi áfrýjaði einnig niðurstöðunni til velferðarráðs sem tók málið fyrir á fundi þann 7. janúar 2019 og staðfesti synjunina.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 5. apríl 2019 og sneri kæran aðeins að tímabilinu 1. september 2012 til 31. desember 2016. Með bréfi, dags. 8. apríl 2019, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Reykjavíkurborgar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 20. maí 2019, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 24. maí 2019. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 14. júní 2019, og voru þær sendar Reykjavíkurborg til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 19. júní 2019. Athugasemdir bárust frá Reykjavíkurborg 5. júlí 2019 og voru þær sendar kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 10. júlí 2019. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun Reykjavíkurborgar um synjun á sérstökum húsaleigubótum verði ógilt og að Reykjavíkurborg verði gert að greiða henni sérstakar húsaleigubætur. Reykjavíkurborg hafi hafnað umsókn hennar um sérstakar húsaleigubætur aftur í tímann á þeim grunni að hún hafi hlotið átta stig samkvæmt matsviðmiðum en hefði þurft níu stig. Kærandi telji að í matsviðmiðum Reykjavíkurborgar felist ólögmæt mismunun þar sem tveimur hópum í sambærilegri stöðu séu gefin mismörg stig í matsviðmiðum. Mismununin felist í því að örorkulífeyrisþegi fái tvö stig en ellilífeyrisþegi þrjú stig. Í ljósi þess að kærandi og aðrir einhleypir og barnlausir öryrkjar nái almennt ekki nema átta stigum, en þurfi níu, sé ljóst að mismunandi stigagjöf sé munurinn á því hvort örorkulífeyrisþegar eigi rétt á sérstökum húsaleigubótum eða ekki. Ellilífeyrisþegi í nákvæmlega sömu stöðu myndi hins vegar fá bæturnar.

Kærandi tekur fram að samkvæmt 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 skuli allir vera jafnir fyrir lögum. Staða ellilífeyrisþega og örorkulífeyrisþega sé sambærileg í lagalegu tilliti. Þannig njóti báðir hópar greiðslna frá almannatryggingakerfinu og mögulega lífeyrissjóðum vegna þarfar beggja hópa til framfærslu, sjálfstæðs lífs og félagslegs öryggis. Það teljist ólögmæt mismunun þegar komið sé fram við einstaklinga í sambærilegri stöðu með mismunandi hætti nema hlutlæg og málefnaleg sjónarmið séu til staðar sem réttlæti slíka mismunun. Við mat á því hvort hlutlægar og málefnalegar ástæður liggi að baki sé litið til þess hvort mismunandi meðferð stefni að lögmætu markmiði og hvort gætt sé meðalhófs þannig að ekki sé gengið lengra en þörf krefji í því skyni að ná fram því markmiði sem stefnt sé að. Sá mismunandi réttur örorku- og ellilífeyrisþega sem sé hér til umfjöllunar sé ekki til kominn vegna þess að annar hópurinn sé talinn í meiri þörf fyrir aðstoð en hinn hópurinn. Þannig sé ekki verið að ívilna öðrum hópnum þar sem hann sé í meiri þörf heldur sé gerður greinarmunur á því hvort þörfin sé til komin vegna örorku eða aldurs. Mismununin bitni þannig alfarið á hópi fólks sem hafi þörf fyrir aðstoð vegna örorku sinnar en hafi ekki náð tilskildum aldri til að teljast ellilífeyrisþegar.

Kærandi vísar til dóms Hæstaréttar Íslands frá 16. júní 2016 í máli nr. 728/2016 og tekur fram að á sama hátt og Reykjavíkurborg hafi mismunað íbúum sveitarfélagsins á grundvelli þess hjá hverjum þeir leigðu sé Reykjavíkurborg nú að mismuna íbúum á grundvelli þess hvers vegna þeir njóti bóta almannatrygginga. Ekki verði séð að sú mismunun sé málefnalegri en sú fyrri.

Í athugasemdum kæranda við greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að af henni megi ráða að matsviðmið þau sem sveitarfélagið hafi haft í reglum sínum, þar sem ellilífeyrir hafi verið metið til þriggja stiga en örorkulífeyrir aðeins til tveggja stiga, hafi verið byggð á alhæfingum og rangfærslum um hópana tvo. Því sé ljóst að reglurnar hafi á engan hátt gert ráð fyrir einstaklingsbundnu mati á þeim þáttum sem tilteknir séu í greinargerðinni, til dæmis möguleika til tekjuöflunar, þörf á aðstoð og varanleika aðstöðu. Þá verði ekki séð að viðmiðin séu byggð á raunverulegri stöðu þessara tveggja hópa. Ljóst sé að mun fleiri ellilífeyrisþegar en örorkulífeyrisþegar hafi tekjur frá lífeyrissjóðum, auk tekna frá almannatryggingum. Þá sé einnig ljóst að upphæðir lægstu tíunda og meðal- og miðgildistekna ellilífeyrisþega séu mun hærri en sömu gildi hjá öryrkjum. Þá sé enn fremur ljóst að fjöldi öryrkja sé með varanlega örorku, auk þess sem öryrkjar séu oft í sinni aðstöðu lengur en ellilífeyrisþegar. Ellilífeyrisþegar sem standi verst fjárhagslega hafi áður verið í hópi öryrkja. Þótt vissulega geti ellilífeyrisþegar verið í viðkvæmri stöðu vegna aldurs liggi fyrir að öryrkjar séu oft í mjög viðkvæmri stöðu vegna sjúkdóma eða fötlunar. Þá verði einnig að taka tillit til þess að oft þurfi öryrkjar á mun meiri aðstoð að halda heldur en ellilífeyrisþegar sem enn búi á eigin heimili, meðal annars vegna sjúkdóms eða fötlunar. Því hafni kærandi því algjörlega að ellilífeyrisþegar séu á einhvern hátt í viðkvæmari stöðu og með meiri þörf fyrir aðstoð heldur en örorkulífeyrisþegar.

Að framansögðu virtu sé ljóst að matsviðmið Reykjavíkurborgar og stigagjöf byggi hvorki á hlutlægum né málefnalegum sjónarmiðum sem réttlætt geti mismunun þessara tveggja hópa. Ekki verði annað séð en að velferðarráð og borgarráð Reykjavíkurborgar hafi komist að sömu niðurstöðu og kærandi við setningu reglna um sérstakan húsnæðisstuðning í nóvember 2016 þar sem þá mismunun sé ekki að finna í matsviðmiðum þeirra reglna.

III.  Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er greint frá aðstæðum kæranda. Tekið er fram að hún sé X ára gömul […] kona, fædd og uppalin í Reykjavík. Hún sé 75% öryrki vegna [...].

Samkvæmt dómi Hæstaréttar í máli nr. 728/2015 hafi Reykjavíkurborg verið óheimilt að synja umsókn um sérstakar húsaleigubætur á þeirri forsendu að umsækjandi hafi tekið á leigu íbúð hjá Brynju, hússjóði Öryrkjabandalags Íslands. Samkvæmt niðurstöðu dómsins hafi Reykjavíkurborg verið óheimilt að hætta greiðslu sérstakra húsaleigubóta til umsækjanda við flutning í leiguíbúð Brynju, hússjóð Öryrkjabandalagsins. Í samræmi við framangreint hafi verið talið að þeir einstaklingar, sem hafi sótt um sérstakar húsaleigubætur en verið synjað á þeirri forsendu að þeir væru í öruggu búsetuúrræði hjá Brynju, ættu rétt á afturvirkri greiðslu frá því tímamarki sem þeir hafi sótt um eða umsókn þeirra verið afgreidd.

Samkvæmt tillögu borgarstjóra, sem hafi verið samþykkt á fundi borgarráðs 3. maí 2018, hafi velferðarsviði Reykjavíkurborgar verið falið að afgreiða kröfur um greiðslu sérstakra húsaleigubóta fyrir tímabilið 1. júní 2012 til 31. desember 2016 frá leigjendum Brynju á grundvelli dóms Hæstaréttar í máli nr. 728/2015, án tillits til þess hvort umsókn hafi legið fyrir. Auk þess hafi verið lagt til að dráttarvextir yrðu greiddir til þeirra sem ættu rétt á greiðslum sérstakra húsaleigubóta aftur í tímann, án þess að gerð væri sérstök krafa um það. Með bréfi þjónustumiðstöðvar, dags. 5. nóvember 2018, hafi kæranda verið tilkynnt að ekki hefði verið fallist á að greiða henni sérstakar húsaleigubætur fyrir tímabilið 1. júní 2012 til 31. desember 2016 þar sem þágildandi skilyrði 7. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur hafi ekki verið uppfyllt á því tímabili.

Reykjavíkurborg tekur fram að í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 sé mælt fyrir um að sveitarfélög ráði málefnum sínum eftir því sem lög ákveði en jafnframt sé þeim skylt að gæta jafnræðis gagnvart íbúum sínum, sbr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Um sérstakar húsaleigubætur hafi gilt ákvæði reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík frá febrúar 2004. Reglurnar hafi ekki verið settar á grundvelli lagaákvæða heldur hafi Reykjavíkurborg tekið ákvörðun um setningu þeirra og þar með um greiðslu sérstakra húsaleigubóta. Ákvæði um sérstakar húsaleigubætur hafi fallið úr gildi 1. janúar 2017 við gildistöku nýrra reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning. Um almennar húsaleigubætur hafi gilt lög nr. 138/1997 um húsaleigubætur sem hafi fallið úr gildi með lögum nr. 75/2016.

Í þágildandi 7. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur hafi verið kveðið á um skilyrði til þess að fá sérstakar húsaleigubætur. Ákvæðið hafi verið svohljóðandi:

„Þegar fyrir liggur að umsækjandi fullnægir skilyrðum 4. gr. þessara reglna, skilyrðum laga nr. 138/1997 um greiðslu húsaleigubóta og að auki eftirtöldum skilyrðum má bjóða viðkomandi sérstakar húsaleigubætur.

1. Einstaklingur/hjón/sambúðarfólk: Aðstæður umsækjenda verða að vera metnar til 9 stiga eða meira.
2. Einstaklingur/hjón/sambúðarfólk með eitt barn: Aðstæður umsækjenda verða að vera metnar til 11 stiga eða meira.
3. Einstaklingur/hjón/sambúðarfólk með tvö börn eða fleiri: Aðstæður umsækjenda verða að vera metnar til 12 stiga eða meira.“

Samkvæmt framansögðu þurfi skilyrði laga nr. 138/1997 sem og reglur um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur að vera uppfyllt til þess að fá greiddar sérstakar húsaleigubætur. Kærandi hafi flutt í húsnæði á vegum Brynju, hússjóðs Öryrkjabandalagsins, þann 30. ágúst 2012 og hafi því ekki átt rétt á greiðslu fyrir tímabilið 1. júní 2012 til 29. ágúst 2012 þar sem framangreind tillaga um greiðslu sérstakra húsaleigubóta aftur í tímann taki einungis til þeirra sem hafi verið búsettir í húsnæði á vegum Brynju. Þá hafi kærandi ekki uppfyllt framangreint skilyrði a-liðar 7. gr. reglnanna fyrir tímabilið 1. júní 2012 til 31. desember 2016 en samkvæmt matsviðmiði með framangreindum reglum hafi aðstæður kæranda verið metnar á eftirfarandi hátt:

1. Staða umsækjanda – 2 stig.
2. Staða maka – 0 stig.
3. Tekjur á ársgrundvelli – 0 stig.
4. Börn – 0 stig.
5. Félagslegar aðstæður – samtals 6 stig sem sundurliðast á eftirfarandi hátt:

1. Húsnæðisaðstaða – 2 stig.
2. Sérstakar aðstæður barna – 0 stig.
3. Félagslegur vandi umsækjanda/fjölskyldu – 4 stig.
4. Félagsleg endurhæfing – 0 stig.

Aðstæður kæranda hafi verið metnar til átta stiga en samkvæmt þágildandi a. lið 7. gr. reglnanna hafi þurft níu stig til þess að eiga rétt á greiðslu sérstakra húsaleigubóta. Skilyrði reglna til greiðslu sérstakra húsaleigubóta hafi því ekki verið uppfyllt.

Reykjavíkurborg tekur ekki undir sjónarmið kæranda um að í matsviðmiðum sveitarfélagsins felist ólögmæt mismunun þar sem tveimur hópum í sambærilegri stöðu séu gefin mismörg stig, þ.e. örorkulífeyrisþegi sé metinn til tveggja stiga en ellilífeyrisþegi til þriggja stiga. Þó svo að framangreindir hópar njóti að mörgu leyti sambærilegra greiðslna sé ekki um sambærilega hópa að ræða, enda byggist matið ekki einungis á þeim greiðslum sem einstaklingar fái. Þegar reglur um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur hafi verið settar hafi það verið mat velferðarráðs Reykjavíkurborgar að rétt væri að meta ellilífeyrisþega til þriggja stiga en örorkulífeyrisþega til tveggja stiga á grundvelli þess að ellilífeyrisþegar væru oft í viðkvæmari stöðu sökum aldurs og að um væri að ræða hóp sem þyrfti á meiri aðstoð að halda en örorkulífeyrisþegar sem oft og tíðum hefðu aukna möguleika til tekjuöflunar. Þá sé staða örorkulífeyrisþega ekki í öllum tilvikum eins varanleg og ellilífeyrisþega þar sem mat á örorku sé yfirleitt tímabundið en tímalengd fari eftir aðstæðum hverju sinni. Umrædd stigagjöf byggist því á þörf ellilífeyrisþega fyrir aukinni aðstoð og viðkvæmari stöðu en ekki að um sé að ræða tvo sambærilega hópa sem fái sambærilegar greiðslur. Það sé því mat velferðarráðs Reykjavíkurborgar að um sé að ræða hlutlæg og málefnaleg sjónarmið sem réttlæti framangreint mat, þ.e. að örorkulífeyrisþegar séu metnir til tveggja stiga en ellilífeyrisþegar til þriggja stiga.

Með hliðsjón af öllu framansögðu hafi það verið mat velferðarráðs að synja kæranda um greiðslu sérstakra húsaleigubóta aftur í tímann fyrir tímabilið 1. júní 2012 til 31. desember 2016 á grundvelli þágildandi 7. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur. Þá verði einnig að telja ljóst, með hliðsjón af öllu framansögðu, að ákvörðun velferðarráðs Reykjavíkurborgar hafi ekki brotið gegn öðrum ákvæðum reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur, lögum nr. 138/1997 um húsaleigubætur, stjórnsýslulögum nr. 37/1993 né öðrum lögum. Því beri að staðfesta hina kærðu ákvörðun.

Í athugasemdum Reykjavíkurborgar er vísað til þess að þrátt fyrir að matsviðmið í reglum borgarinnar um sérstakan húsnæðisstuðning séu ekki sambærileg eldri matsviðmiðum í reglum um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur þá séu eldri matsviðmið ekki þar með talin ólögmæt. Þegar matsviðmið samkvæmt eldri reglunum hafi verið sett hafi þau verið byggð á hlutlægum og málefnalegum sjónarmiðum sem réttlættu mismun þessara tveggja hópa, sbr. áður tilgreind sjónarmið í greinargerð til úrskurðarnefndar. Reykjavíkurborg bendir á að reglur um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur hafi vissulega gert ráð fyrir einstaklingsbundnu mati, þ.e. mati á félagslegum aðstæðum í matsviðmiðum með framangreindum reglum.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja kæranda um greiðslu sérstakra húsaleigubóta fyrir tímabilið 1. september 2012 til 31. desember 2016.

Með dómi Hæstaréttar í máli nr. 728/2015 komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að Reykjavíkurborg hefði verið óheimilt að synja umsækjanda um sérstakar húsaleigubætur á þeirri forsendu að hann leigði íbúð af Brynju, hússjóði Öryrkjabandalags Íslands. Í kjölfar dómsins samþykkti borgarráð að fela velferðarsviði Reykjavíkurborgar að afgreiða kröfur um greiðslu sérstakra húsaleigubóta frá leigjendum Brynju, óháð því hvort umsókn hafi legið fyrir eða ekki. Auk þess var lagt til að dráttarvextir yrðu greiddir til þeirra sem ættu rétt á greiðslum sérstakra húsaleigubóta aftur í tímann, án þess að gerð væri sérstök krafa um það.

Reykjavíkurborg féllst ekki á að greiða kæranda sérstakar húsaleigubætur fyrir tímabilið 1. september 2012 til 31. desember 2016 þar sem þágildandi skilyrði 7. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur voru ekki uppfyllt á því tímabili. Ákvæðið var svohljóðandi:

 „Þegar fyrir liggur að umsækjandi fullnægir skilyrðum 4. gr. þessara reglna og að leiguhúsnæðið fellur að þeirri skilgreiningu er fram kemur í 3. gr. reglna þessara, má bjóða viðkomandi sérstakar húsaleigubætur. Þá skal umsækjandi auk þess uppfylla skilyrði laga nr. 138/1997 um greiðslu húsaleigubóta og eftirtalin skilyrði er varða aðstæður umsækjanda:

1. Einstaklingur/hjón/sambúðarfólk: Aðstæður umsækjenda verða að vera metnar til 9 stiga eða meira.
2. Einstaklingur/hjón/sambúðarfólk með eitt barn: Aðstæður umsækjenda verða að vera metnar til 11 stiga eða meira.
3. Einstaklingur/hjón/sambúðarfólk með tvö börn eða fleiri: Aðstæður umsækjenda verða að vera metnar til 12 stiga eða meira.“

Aðstæður kæranda voru metnar til átta stiga og því voru skilyrði reglna til greiðslu sérstakra húsaleigubóta ekki uppfyllt.

Í fylgiskjali 1 með framangreindum reglum var að finna matsviðmið um forgangsröðun umsókna eftir félagslegu leiguhúsnæði og sérstökum húsaleigubótum. Aðstæður umsækjenda voru metnar til stiga á bilinu 0–5 en þær aðstæður voru staða umsækjanda, staða maka, tekjur á ársgrundvelli, börn og félagslegar aðstæður, þ.e. húsnæðisstaða, sérstakar aðstæður barna, félagslegur vandi umsækjanda/fjölskyldu og félagsleg endurhæfing. Í lið 1 – staða umsækjanda voru gefin tvö stig til umsækjanda með 75% örorku en þrjú stig ef viðkomandi var ellilífeyrisþegi.

Kærandi byggir á því að í matsviðmiðum Reykjavíkurborgar felist ólögmæt mismunun þar sem tveimur hópum í sambærilegri stöðu séu gefin mismörg stig.  Í 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að afgreiðsla Reykjavíkurborgar hafi verið í samræmi við þágildandi skilyrði 7. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur, sbr. fylgiskjal 1 með framangreindum reglum. Við mat á því hvort skilyrði til greiðslu sérstakra húsaleigubóta hafi verið uppfyllt fór fram einstaklingsbundið og heildstætt mat eftir fyrirframgefnum kvarða. Ekkert hefur komið fram sem bendir til annars en að það að ellilífeyrisþegi fái þrjú stig en örorkulífeyrisþegi tvö byggist á málefnalegum og hlutlægum forsendum. Úrskurðarnefndin telur því að greiðslur sérstakra húsaleigubóta hafi verið veittar á jafnræðisgrundvelli og fellst ekki á þá málsástæðu kæranda að mismunun felist í afgreiðslu Reykjavíkurborgar.

Að framangreindu virtu er ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja kæranda um greiðslu sérstakra húsaleigubóta fyrir tímabilið 1. september 2012 til 31. desember 2016 staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 7. janúar 2019, um að synja A, um greiðslu sérstakra húsaleigubóta fyrir tímabilið 1. september 2012 til 31. desember 2016 er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson