Nr. 357/2018 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 5. september 2018 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 357/2018
í stjórnsýslumálum nr. KNU18050066 og KNU18050067
Kærur […] og […]
á ákvörðunum
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 31. maí 2018 kærðu […], fd. […], og […], fd. […], ríkisborgarar Íraks (hér eftir nefndir kærendur), ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 28. maí 2018, um að synja umsóknum þeirra um endurnýjun á dvalarleyfum á grundvelli fjölskyldusameiningar við útlending sem nýtur alþjóðlegrar verndar hér á landi, sbr. 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. […]
Kærendur krefjast þess að hinar kærðu ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og að þeim verði veitt dvalarleyfi á ný.
Fyrrgreindar ákvarðanir voru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæra fyrir lok kærufrests.
Í ljósi þess að málsatvik, málsástæður og kröfur kærenda í málum KNU18050066 og KNU18050067 eru þær sömu verður kveðinn upp einn úrskurður í báðum málunum.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Föður kærenda var veitt alþjóðleg vernd á Íslandi þann 9. ágúst 2011. Í kjölfarið var kærendum einnig veitt alþjóðleg vernd og dvalarleyfi á grundvelli þágildandi 4. mgr. 46. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 2. mgr. 45. gr. núgildandi laga um útlendinga nr. 80/2016. Dvalarleyfi kærenda var dagsett þann 9. júlí 2012 með gildistíma til 8. september 2014. Þann 12. september 2016 óskaði faðir kærenda eftir ferðaskilríkjum fyrir fjölskyldu sína, þ.m.t. kærendur, sem dvöldu þá í heimaríki sínu. Þeirri beiðni var synjað þar sem þau voru ekki með gild dvalarleyfi hér á landi en þau höfðu ekki sótt um endurnýjun áður en dvalarleyfi þeirra runnu út þann 8. september 2014. Þann 14. desember 2016 bárust Útlendingastofnun umsóknir um endurnýjun á dvalarleyfum fyrir kærendur. Útlendingastofnun sendi kærendum tilkynningu þann 8. júní 2017 um að verið væri að skoða hvort tilefni væri til að afturkalla veitingu alþjóðlegrar verndar í ljósi þeirra upplýsinga sem komið hefðu fram við meðferð málsins um að þeir hefðu snúið aftur til heimaríkis og búið þar í tvö ár.
Með tveimur ákvörðunum, dags. 9. október 2017, var alþjóðleg vernd kærenda afturkölluð og beiðni þeirra um endurnýjun á dvalarleyfi á Íslandi var synjað. Þá var kærendum einnig synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun sótti faðir kærenda ákvörðun stofnunarinnar þann 30. október sl. og kærði ákvarðanirnar samdægurs til kærunefndar útlendingamála. Kærendum var skipaður talsmaður þann 17. nóvember sl. á grundvelli 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga. Með tveimur úrskurðum kærunefndar útlendingamála frá 25. janúar 2018 voru ákvarðanir Útlendingastofnunar felldar úr gildi og lagt fyrir fyrir stofnunina að taka mál kærenda til nýrrar meðferðar. Með ákvörðunum Útlendingastofnunar, dags. 28. maí 2018, var kærendum synjað um endurnýjun á dvalarleyfum á Íslandi á grundvelli fjölskyldusameiningar, sbr. 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Faðir kærenda lagði fram kærur til kærunefndar á ákvörðunum Útlendingastofnunar þann 31. maí sl. Greinargerð kærenda barst kærunefnd samdægurs frá talsmanni kærenda.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í niðurstöðum ákvarðana Útlendingastofnunar var tekið fram að kærendum hefði verið veitt alþjóðleg vernd og dvalarleyfi á grundvelli þágildandi 4. mgr. 46. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. 45. gr. núgildandi laga um útlendinga á grundvelli þess að þeir væru synir flóttamanns. Grundvöllur verndar samkvæmt 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga væri í veigamiklum atriðum annars eðlis en samkvæmt 37., 39. og 44. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt ákvæðinu mætti veita útlendingi vernd á grundvelli tiltekinna fjölskyldutengsla, þ.e. maka eða sambúðarmaka útlendings sem nyti verndar samkvæmt IV. kafla laganna eða börnum hans yngri en 18 ára sem væru án maka eða sambúðarmaka. Útlendingastofnun benti á að kærendur væru fæddir […] og […] og væru því […] og […] ára gamlir. Af því leiddi að kærendur uppfylltu ekki aldursskilyrði 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Því var kærendum synjað um endurnýjun á dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar með vísan til 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kærenda
Í greinargerð kærenda er rakið að kærendur hafi komið til Íslands í kjölfar þess að föður þeirra hafi verið veitt alþjóðleg vernd þann 9. ágúst 2011. Hafi kærendum verið veitt alþjóðleg vernd og dvalarleyfi þann 9. júlí 2012. Kærendum hafi þó ekki gengið vel að aðlagast hér á landi. Móðir kærenda hafi því farið með þá til Svíþjóðar en þar eigi fjölskyldan skyldmenni. Þau hafi síðar haldið til Írak, nánar tiltekið til Chamchamal í Kúrdistan. Kærendur vísa til greinargerðar frá 1. desember 2017 og fylgigagna með henni. Í þeirri greinargerð hafi verið bent á að þrátt fyrir að ástandið hafi skánað í Kúrdistan að þá sé það ekki í þeim mæli að ekki sé hættuástand þar lengur, heldur sé hættan í annarri mynd en árið 2011 þegar faðir kærenda hafi flúið landið. Það verði að skoða sem eðlilega afleiðingu hins óeðlilega ástands, þ.e. í formi húsnæðisskorts og fátæktar. Þá sé ekki fyrirséð að stríðserjur séu ekki til staðar, enda Mosul skammt frá, eða í um tveggja klukkustunda akstursleið. Afleiðingar stríðsins sjáist glöggt ennþá, sbr. frétt á vefsvæði Sameinuðu þjóðanna frá 27. nóvember sl.
Kærendur byggja á því að ástandið í Chamchamal sé afar erfitt. Fréttir hafi borist um að þar ætti að setja herlög til verndar almenningi. Kærendur hafi jafnframt bent á að aðstæður í heimaríki þeirra séu ekki betri en þegar hin alþjóðlega vernd hafi verið veitt. Írak sé enn að verulegu leyti háð aðstoð alþjóðasamfélagsins, þ.m.t. Sameinuðu þjóðunum, í formi öryggismála, enda hafi stærstu ríki heims sent heri sína til eða við Írak til að uppræta öfgasamtök ISIS. Þá séu merki um að máttur ISIS fari ekki þverrandi þótt að þeim sé sótt. Kærendur óttist að hefndaraðgerðir samtakanna verði miklar og að þeim verði beitt gegn Kúrdistan enda hafi það verið þar sem árásir ISIS hafi hafist upp úr arabíska vorinu. Alkunna sé að íröksk stjórnvöld standi höllum fæti, bæði hernaðarlega og fjárhagslega, og að afleiðing þess sé að uppbygging sé hægfara, auk þess sem aðstæður skapi hættur fyrir Kúrda.
Þrátt fyrir að Kúrdistan njóti sérstakrar heimastjórnar þá hafi héraðið löngum átt undir högg að sækja. Óeirðir milli Kúrda og annarra þjóðarbrota í Írak hafi ávallt verið til staðar og Kúrdar hafi í raun hvergi getað hallað höfði sínu í öryggi þess sem almenn mannréttindi eigi að bjóða. Ofan á það spinnist svo aðstæður dagsins í dag þar sem óöryggið sé algert. Kærendur hafist við í yfirgefinni skólabyggingu og eigi ekki greiðan aðgang að lífsnauðsynjum, s.s. mat og vatni, svo ekki sé minnst á aðra þætti sem veiti fólki öryggi og þægindi í venjulegu og eðlilegu ástandi samfélags. Kærendur búi við ótta í Chamchamal. Að þeirra mati sé augljóst að þeir njóti ekki þeirrar verndar sem heimaríki þeirra eigi að bjóða upp á. Svo virðist sem Útlendingastofnun hafi látið sér nægja að taka til greina að uppbygging hafi átt sér stað síðastliðin misseri án þess að taka tillit til umfangs nauðsynlegra aðgerða og uppbyggingar svo kærendur teljist geta treyst á vernd heimaríkis síns.
Þá benda kærendur á að þótt ákvæði 45. gr. laga um útlendinga sé ekki talið eiga við þá hafi kærendur sérstök tengsl við Ísland þar sem faðir þeirra dvelji hér á landi. Þá hafi móðir þeirra, auk yngsta bróður, fengið dvalarleyfi hérlendis á nýjan leik. Aðrir ættingjar kærenda séu ýmist látnir eða njóti stöðu flóttamanna í öðrum ríkjum. Í ljósi sérstakra tengsla kærenda við Ísland fáist ekki annað séð en að ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi við. Ennfremur vísa kærendur til skilgreiningar 8. tölul. 1. mgr. 3. gr. laga um útlendinga á flóttamanni og telja sig uppfylla öll skilyrðin sem skilgreiningin marki, og engin ný sjónarmið hafi komið fram sem bendi til hins gagnstæða. Þá sé í 3. mgr. 23. gr. laganna sérstaklega kveðið á um aukna rannsóknarskyldu í málum sem varði alþjóðlega vernd, en samkvæmt henni beri Útlendingastofnun skylda til að eiga samráð við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna áður en ákvörðun sé tekin. Að mati kærenda fáist ekki séð að samræmi sé á milli túlkana Sameinuðu þjóðanna og Útlendingastofnunar á aðstæðum í Kúrdistan, nánar tiltekið Chamchamal, Mosul eða Kirkuk. Er ítrekað að ástandinu á þessum svæðum sé lýst í fréttum dagsins í dag og vísað til gagna þar um.
Samkvæmt 42. gr. laga um útlendinga sé óheimilt að senda útlending aftur á þann stað þar sem honum er hætta búin. Jafna verði stöðu kærenda til þess, þar sem telja verði óheimilt að halda útlendingi á þeim stað sem honum sé hætta búin, þótt hann hafi farið þangað sjálfur vegna þekkingarleysis á íslenskum lögum og alþjóðlegum reglum. Þótt kærendur hafi ferðast til heimaríkis breyti það engu um stöðu þeirra og löngun til að fá að njóta eðlilegra mannréttinda. Skilyrði laga um útlendinga þar um séu að öllu leyti uppfyllt. Kærendur óska eftir því til vara að þeim verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vísa í þeim efnum m.a. til sérstakra tengsla sinna við landið sem og meginreglur fjölskylduréttar. Þá vísa kærendur jafnframt m.a. til 36., 37. og 74. gr. laga um útlendinga og mannréttindasáttmála Evrópu.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Eins og að framan greinir laut ákvörðun Útlendingastofnunar að synjun á endurnýjun dvalarleyfis og var í því sambandi í ákvörðununum vísað til 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga.
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf útlendingur að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 37. gr. sömu laga. Einungis er unnt að veita alþjóðlega vernd skv. 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga ef umsækjandi er staddur hér á landi, sbr. 1. mgr. 40. gr. laga um útlendinga.
Þá á útlendingur almennt rétt á alþjóðlegri vernd uppfylli hann tiltekin skilyrði um fjölskyldutengsl við útlending sem nýtur alþjóðlegrar verndar hér á landi, sbr. 2. og 3. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Í 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga er þannig kveðið á um að maki eða sambúðarmaki útlendings sem nýtur alþjóðlegrar verndar samkvæmt IV. kafla laganna, börn hans yngri en 18 ára án maka eða sambúðarmaka eigi einnig rétt á alþjóðlegri vernd nema sérstakar ástæður mæli því í mót. Ákvæði laga um útlendinga hafa verið túlkuð á þann veg að unnt sé að veita umsækjendum alþjóðlega vernd skv. 2. og 3. mgr. 45. gr. laga um útlendinga þótt umsækjandi sé ekki staddur hér á landi.
Svo sem áður hefur verið greint frá var föður kærenda veitt alþjóðlega vernd hér á landi þann 9. ágúst 2011. Í kjölfarið var kærendum veitt alþjóðleg vernd vegna fjölskyldutengsla við útlending sem nýtur alþjóðlegrar verndar, þ.e. föður sinn, sbr. 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun sem kærunefnd aflaði eru dvalarleyfi einstaklinga sem hljóta vernd samkvæmt 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga gefin út á grundvelli 73. gr. laganna. Með hinum kærðu ákvörðunum Útlendingastofnunar frá 28. maí sl. var umsóknum kærenda um endurnýjun á dvalarleyfum sínum synjað. Vísaði stofnunin til þess að þar sem kærendur væru fæddir […] og […] og væru þar með orðnir […] og […] ára gamlir uppfylltu þeir ekki lengur hið 18 ára aldurstakmark 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Var umsóknum kærenda um endurnýjun á dvalarleyfum þeirra synjað með vísan til síðastnefnds ákvæðis.
Í 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga er fjallað um veitingu alþjóðlegrar verndar til handa einstaklingi vegna fjölskyldutengsla hans við útlending sem nýtur alþjóðlegrar verndar samkvæmt IV. kafla laganna. Í ákvæðinu er ekki fjallað um útgáfu dvalarleyfis vegna alþjóðlegrar verndar sem veitt er vegna fjölskyldutengsla einstaklings við útlending sem nýtur alþjóðlegrar verndar. Þá felur ákvæðið í sjálfu sér ekki í sér heimild til að endurnýja eða synja um endurnýjun á slíku leyfi. Veiting alþjóðlegrar verndar til handa útlendingi sem fullnægir skilyrðum 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga myndar þó grundvöllinn fyrir því að dvalarleyfi sé síðar gefið út fyrir þann útlending. Alþjóðleg vernd skv. 2. mgr. 45. gr. og síðar útgefið dvalarleyfi standa því í nánum tengslum hvort við annað, enda m.a. ljóst að alþjóðleg vernd hefði takmörkuð áhrif ef réttur til dvalar fylgdi ekki í kjölfarið. Þrátt fyrir þessi nánu tengsl hefur verndin annars vegar og dvalarleyfið hins vegar mismunandi lagagrundvöll. Af þessu leiðir m.a. að falli t.d. hin alþjóðlega vernd úr gildi getur þurft að taka sérstaklega til skoðunar hvernig fara eigi um dvalarleyfið, og öfugt.
Í fyrrnefndum úrskurðum kærunefndar frá 25. janúar 2018 kemur m.a. fram að afturköllun verndar sem veitt væri á grundvelli 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga kæmi almennt aðeins til greina ef forsendur verndarinnar, þ.e. þau fjölskyldutengsl sem þar eru tilgreind við útlending sem nýtur alþjóðlegrar verndar, væru ekki lengur fyrir hendi og uppfyllt væru önnur skilyrði almennra reglna stjórnsýsluréttar um afturköllun slíkrar verndar. Þá kom fram að þau gögn sem kærunefnd hefði kynnt sér varðandi aldur kærenda bentu til þess að þeir uppfylltu ekki lengur skilyrði 2. mgr. 45. gr. og því kynni að vera heimilt að afturkalla vernd kærenda á grundvelli almennra reglna stjórnsýsluréttar. Benti nefndin sérstaklega á að í ákvörðunum Útlendingastofnunar frá 9. október 2017 hefði hins vegar ekki verið lagt mat á þessa þætti. Voru ákvarðanir Útlendingastofnunar felldar úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka mál kærenda til nýrrar meðferðar í samræmi við niðurstöður úrskurðanna. Af hinum kærðu ákvörðunum Útlendingastofnunar frá 28. maí sl. verður þó ekki séð að stofnunin hafi tekið þessi atriði til skoðunar, þ.e. hvort heimilt væri að afturkalla alþjóðlega vernd kærenda samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar. Þess í stað komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að synja bæri kærendum um endurnýjun á dvalarleyfum þeirra með vísan til 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga, þrátt fyrir að heimild fyrir synjun af slíkum toga sé ekki að finna í því ákvæði, líkt og áður hefur verið rakið.
Meginmarkmiðið með stjórnsýslukæru er að stuðla að réttaröryggi aðila máls með því að gera honum kleift að fá umfjöllun um mál sitt á tveimur stjórnsýslustigum. Samkvæmt framansögðu var í ákvörðunum Útlendingastofnunar ekki tekin afstaða til þess hvort afturkalla bæri alþjóðlega vernd kærenda sem þeim hafði verið veitt á grundvelli ákvæðis sem er sambærilegt 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Vegna ákvörðunar Útlendingastofnunar telur kærunefnd rétt að árétta það sem fram kemur í fyrri úrskurði nefndarinnar frá 25. janúar 2018 að í lögum um útlendinga er ekki fyrir hendi sérstök lagaheimild til að afturkalla vernd sem hefur verið veitt samkvæmt 2. mgr. 45. gr. laganna. Getur því komið til skoðunar í þeim tilvikum að beita ólögfestum meginreglum stjórnsýsluréttar um afturköllun, sbr. til hliðsjónar 59. gr. laga um útlendinga og t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 13. júlí 2011 í máli nr. 6073/2010. Ákvörðun um afturköllun stjórnvaldsákvörðunar á grundvelli óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins er mjög matskennd og því sérstaklega brýnt í ljósi réttaröryggis aðila máls að tekin sé afstaða til þessara sjónarmiða á tveimur stjórnsýslustigum.
Telji Útlendingastofnun að rétt og heimilt sé að afturkalla þá alþjóðlegu vernd sem kærandi nýtur kemur til skoðunar hvort heimilt sé að afturkalla það dvalarleyfi sem á henni byggist á hvaða lagagrundvelli sú afturköllun myndi byggjast.
Í ljósi þess og með vísan til alls framangreinds telur kærunefnd að fella beri ákvarðanir Útlendingastofnunar og leggja fyrir stofnunina að taka mál kærenda fyrir að nýju í samræmi við niðurstöðu þessa úrskurðar.
Úrskurðarorð
Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru felldar úr gildi. Lagt er fyrir stofnunina að taka mál kærenda til nýrrar meðferðar.
The decisions of the Directorate of Immigration are vacated. The Directorate is instructed to re-examine the appellants case.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Anna Tryggvadóttir Þorbjörg Inga Jónsdóttir