Álit, skv. 5. gr. laga nr. 91/2008 um grunnskóla, að því er tekur til skólagöngu fósturbarna

Menntamálaráðuneytið vísar til erindis, dags. 13. október 2008, þar sem óskað er eftir túlkun ráðuneytisins á „nýju ákvæði 5. gr. grunnskólalaganna nr. 91/2008 að því er tekur til skólagöngu fósturbarna.“

Í erindinu kemur fram að Barnaverndarstofa telji ljóst að með ákvæði 3. mgr. 5. gr. grunnskólalaga sé samkvæmt orðanna hljóðan lögð sú skylda á sveitarfélög að tryggja börnum, sem þangað er ráðstafað í tímabundið fóstur án þess að lögheimili sé flutt, sömu þjónustu og þeim börnum sem flytja lögheimili sitt í sveitarfélagið. Með sömu þjónustu „sé átt við inngöngu í skóla, þ.e. viðtökuskyldu, og greiðslu alls kostnaðar vegna skólagöngunnar enda eru ekki gerðir neinir fyrirvarar að þessu leyti í lögunum.“ Hafi skilningur Sambands íslenskra sveitarfélaga á ákvæðinu, um að einungis væri verið að árétta að sveitarfélögunum bæri að veita fósturbörnum viðtöku en ekki að greiða fyrir skólavist og að sveitarfélögunum væri enn skylt að gera samning sín á milli um greiðslu kostnaðar þrátt fyrir að ekki væri gert ráð fyrir slíku í lögunum, komið Barnaverndarstofu mjög á óvart. Í erindinu er þess getið að Barnaverndarstofu hafi verið gert viðvart um tregðu sveitarfélaga til að tryggja fósturbörnum skólagöngu.

Í tilefni af erindi Barnaverndarstofu aflaði ráðuneytið umsagna Sambands íslenskra sveitarfélaga og Reykjavíkurborgar. Umsagnir þessar bárust ráðuneytinu 24. og 27. nóvember 2008. Í framhaldinu gaf ráðuneytið Barnaverndarstofu tækifæri til að gera athugasemdir við framgreindar umsagnir og bárust þær 23. janúar 2009.

Umfjöllun ráðuneytisins hér á eftir byggir á 4. gr. laga um grunnskóla.

I.
Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga er tekið undir gagnrýni Barnaverndarstofu á framkvæmd grunnskólalaga í nokkrum sveitarfélögum. Er sambandið sammála því að nokkurs misskilnings hafi gætt bæði meðal skólastjóra og sveitarstjórnarmanna um ákvæði 3. mgr. 5. gr. laga um grunnskóla. Hafi sá misskilningur í einhverjum tilvikum leitt til þess að fósturbörn hafi tímabundið ekki notið þeirrar lögboðnu þjónustu sem þau eiga rétt á. Telur sambandið með vísan til þeirrar meginreglu að íbúar í einu sveitarfélagi eigi ekki rétt á að sækja þjónustu í öðru sveitarfélagi nema sveitarfélögin hafi samið sín á milli um veitingu slíkrar þjónustu „mjög óeðlilegt að gera ráð fyrir því að allur kostnaður vegna skólagöngu fósturbarna lendi á viðtökusveitarfélagi nema fyrir liggi skýr niðurstaða löggjafans hvað það varðar.“

Í umsögninni er enn fremur tekið fram að sambandið geri ekki athugasemd við þann skilning Barnaverndarstofu að í ákvæði 3. mgr. 5. gr. felist skylda fyrir viðtökusveitarfélag til að veita fósturbörnum sömu þjónustu og börnum sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu. Hins vegar eru gerðar verulegar athugasemdir við þann skilning Barnaverndarstofu að í framangreindri skyldu felist jafnframt ábyrgð viðtökusveitarfélags á greiðslu alls kostnaðar sem af skólagöngunni hlýst enda er ekki minnst á slíkt í lagaákvæðinu. Sú lagatúlkun eigi að áliti sambandsins heldur enga stoð í lögskýringargögnum með umræddu frumvarpi.

Í umsögn Reykjavíkurborgar, dags. 25. nóvember 2008, er í stuttu máli tekið undir skilning Barnaverndarstofu á 3. mgr. 5. gr. laga um grunnskóla.

II.
Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga um grunnskóla er rekstur almennra grunnskóla á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga. Í 3. mgr. sömu greinar er tekið fram að sveitarfélögum sé skylt að sjá til þess að skólaskyld börn skv. 3. gr., sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu, og börn sem hefur verið ráðstafað í fóstur til fósturforeldra, sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu, njóti skólavistar eftir því sem nánar segir í lögunum.

Síðastgreindu ákvæði var breytt talsvert í meðförum Alþingis. Upphaflega hljóðaði það svo í frumvarpi því sem varð að grunnskólalögum:

„Sveitarfélögum er skylt að sjá til þess að skólaskyld börn skv. 3. gr. sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu njóti skólavistar eftir því sem nánar segir í lögum þessum. Jafnframt hvíla sömu skyldur á sveitarfélögum ef sá er fer með forsjá barns á lögheimili í sveitarfélaginu, enda semji sveitarfélög sín á milli um skólavist barna, sbr. 5. mgr.“

Í nefndaráliti menntamálanefndar vegna þeirra breytinga sem gerðar voru á frumvarpinu segir m.a. svo:

„[...] Kemur þar fram í 5. gr. ábyrgð sveitarfélaga á heildarskipan skólahalds í grunnskólum sveitarfélagsins og að þau skuli sjá um rekstur þeirra. Í 5. gr. er einnig fjallað um skyldu sveitarfélags til að tryggja börnum skólagöngu, sbr. 3. mgr. greinarinnar. Þar er fyrst og fremst talað um börn sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu en einnig segir að sömu skyldur hvíli á sveitarfélögum ef sá sem fer með forsjá barns á lögheimili í sveitarfélaginu enda semji sveitarfélög sín á milli um skólagöngu barns. Í greinargerð með frumvarpinu segir að ákvæðinu sé ætlað að tryggja samfellda skólagöngu barna sem eru í fóstri á heimili utan lögheimilissveitarfélags og að sveitarfélögum sé skylt að tryggja börnunum skólavist og haga undirbúningi og vistunarúrræðum á þann hátt að hagsmunir barna séu hafðir að leiðarljósi. Nefndin fjallaði ítarlega um stöðu og rétt þessara barna, sem eru í umsjá fósturforeldra, til skólavistar. Við umfjöllun nefndarinnar um málið kom fram að nokkur misbrestur væri á að skólaganga þeirra væri tryggð. Á þetta fyrst og fremst við þegar barni er komið tímabundið í fóstur en þá flyst lögheimili barnsins ekki til fósturforeldra, líkt og þegar um varanlega ráðstöfun barns er að ræða, og barnið öðlast þar af leiðandi ekki sjálfkrafa rétt til skólagöngu. Sökum þessa hefur borið á ágreiningi á milli sveitarfélaga um greiðslu lögheimilissveitarfélags til sveitarfélags þar sem barn var í tímabundnu fóstri. Í þessu tilliti er mikilvægt að líta til ákvæða barnaverndarlaga, nr. 80/2002, en á grundvelli 75. gr. laganna hefur ráðherra sett reglugerð nr. 804/2004 um fóstur. Í 2. mgr. 39. gr. reglugerðarinnar segir að það sveitarfélag sem ráðstafar barni í fóstur skuli standa straum af kostnaði vegna skólagöngu barnsins í grunnskóla á meðan ráðstöfunin varir. Aftur á móti kom fram í umsögn Barnaverndarstofu að skýrt ákvæði reglugerðarinnar hafi ekki komið í veg fyrir að ágreiningur yrði um hvort og þá hvenær fósturbarn fékk að sækja skóla utan lögheimilissveitarfélags og um kostnað vegna þess. Kom enn fremur fram í umsögninni að þær viðmiðunarreglur sem Samband íslenskra sveitarfélaga hefur sett hafi ekki leyst þennan vanda. Er það álit nefndarinnar að við ástand sem þetta sé erfitt að una og gæta verði þess að hagsmunir barns verði alltaf í fyrirrúmi. Að baki vali á fósturheimili fyrir barn liggur mikil vinna og mat á því hverjir séu heppilegir fósturforeldrar. Ágreiningur á milli sveitarfélaga um kostnað vegna skólagöngu barnsins ætti ekki að vega þyngra en hagsmunir barnsins og hvaða fósturheimili það hlýtur. Nefndin telur að þegar teknar eru ákvarðanir sem þessar, sem geta haft mikil áhrif á líf og framtíð barna, eigi að tryggja að þau njóti sömu þjónustu og önnur börn í viðkomandi sveitarfélagi sem þau flytjast til, óháð lögheimili. Er það álit nefndarinnar að sveitarfélögum eigi að vera skylt að tryggja að börn sem komið hefur verið í fóstur utan lögheimilissveitarfélags síns njóti skólavistar í viðkomandi sveitarfélagi. Nefndin leggur til að ákvæðum 5. gr. verði breytt með tilliti til þessa.“

Samkvæmt framangreindu ber því sveitarfélagi sem barn er í fóstri að tryggja að það njóti skólavistar í sveitarfélaginu á sama hátt og önnur börn í viðkomandi sveitarfélagi. Eðli málsins samkvæmt getur sú skylda sem um er fjallað í ákvæðinu falið í sér greiðslu kostnaðar þess sveitarfélags sem veitir þá þjónustu. Varðandi ákvörðun um greiðslu kostnaðar þegar um er að ræða börn sem ráðstafað hefur verið í fóstur til fósturforeldra verður hins vegar að líta til 75. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 sem fjallar sérstaklega um framfærslu og annan kostnað vegna barns í fóstri. Nánar hljóðar það ákvæði svo:

„Þegar barni er ráðstafað í fóstur skal ákveða í fóstursamningi hver skuli vera greiðsla með því, fósturlaun og annar kostnaður. Sveitarfélag sem ráðstafar barni greiðir kostnað við fóstur. Jafnframt skal endurgreiða því sveitarfélagi þar sem barn dvelst annan kostnað sem til fellur samkvæmt reglum settum af ráðherra. Um skiptingu kostnaðar milli ríkis og sveitarfélaga vegna umönnunar og þjálfunar skv. 4. mgr. 65. gr. fer samkvæmt ákvæðum 2. mgr. 88. gr.“

Ákvæðinu var breytt talsvert í meðförum Alþingis en í upphaflega ákvæðinu var beinlínis tekið fram að sveitarfélag sem ráðstafaði barni skyldi greiða kostnað vegna fóstur og skyldi endurgreiða sveitarfélagi þar sem barnið dveldist kostnað vegna skóla og aksturs. Í nefndaráliti félagsmálanefndar um þá breytingu segir svo:

„[...] Þá er lagt til að sveitarfélagi sem ráðstafar barni í fóstur verði ekki gert að endurgreiða öðru sveitarfélagi almennan kostnað, eins og kostnað vegna skóla og aksturs, heldur eingöngu kostnað umfram þann sem venjulegur getur talist, svo sem kostnað við sérfræðiþjónustu eða vegna annarra sérþarfa.“

Við skýringu á 75. gr. barnaverndarlaga verður, í samræmi við framangreind ummæli og þær breytingar sem gerðar voru á ákvæðinu í frumvarpinu sem varð að þeim lögum, ekki dregin önnur ályktun en að gengið sé út frá því að það sveitarfélag sem barn dvelst í tímabundnu fóstri í beri að greiða almennan kostnað vegna þess barns og sem almennt er greiddur fyrir börn í því sveitarfélagi, þ.m.t. kostnað vegna skóla og aksturs. Það sveitarfélag sem hefur ráðstafað barni í fóstur ber hins vegar að endurgreiða allan kostnað umfram það sem talist getur venjulegur eins og kostnað vegna sérfræðiþjónustu eða annarra sérþarfa samkvæmt reglum settum af félagsmálaráðherra.

Það skal tekið fram að í 39. gr. reglugerðar nr. 804/2004 um fóstur, sem sett var m.a. samkvæmt 75. gr. barnaverndarlaga, sbr. 40. gr. hennar, er fjallað um annan kostnað vegna fósturbarns. Ákvæðið hljóðar svo:

„Fósturforeldrar og fósturbarn eiga rétt á allri almennri þjónustu samkvæmt lögum og fer almennt um kostnað vegna þeirrar þjónustu samkvæmt þeim lögum sem gilda á hverju sviði, svo sem lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, leikskóla, grunnskóla o.s.frv.

Ef barn fer í tímabundið fóstur skal sveitarfélag sem ráðstafar barni í fóstur greiða kostnað vegna grunnskóla meðan ráðstöfun varir.“

Í ljósi framangreindra ummæla í nefndarálit félagsmálanefndar og þeirra breytinga sem gerðar voru á frumvarpi til barnaverndarlaga verður að skilja 2. mgr. ákvæðisins svo að um sé að ræða kostnað vegna grunnskóla sem ekki telst til almenns eða venjubundins kostnaðar.

III.
Álitaefni það sem hér er til umfjöllunar beinist að því hver eigi að bera kostnað vegna skólagöngu barna sem eru í tímabundnu fóstri utan lögheimilissveitarfélags. Eins og rakið hefur verið hér að framan er rekstur almennra grunnskóla á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga um grunnskóla. Sérstaklega er kveðið á um skyldu sveitarfélaga í 3. mgr. sömu greinar til að sjá til þess að skólaskyld börn, sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu, sem og börn sem hefur verið ráðstafað í fóstur til fósturforeldra, sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu, njóti skólavistar eftir því sem nánar greinir í lögunum.  Samkvæmt því er enginn munur á þessari skyldu sveitarfélaga hvort sem um er að ræða börn sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu eða börn sem hefur verið ráðstafað í fóstur til fósturforeldra með lögheimili í sama sveitarfélagi. Ágreiningslaust er að sveitarfélagið greiðir kostnað vegna þeirra barna sem eiga lögheimili í því sveitarfélagi óháð því hvort þau eru fósturbörn eða ekki. Ákvæði laga um grunnskóla geyma hins vegar ekki bein fyrirmæli um það hvernig fari með kostnað vegna skólagöngu barns sem ráðstafað hefur verið tímabundið í fóstur í annað sveitarfélag án þess að eiga þar lögheimili.

Um kostnað vegna slíkrar ráðstöfunar er á hinn bóginn fjallað í 75. gr. barnaverndarlaga. Þegar virt eru ummæli í lögskýringargögnum er varða túlkun ákvæðisins verða ekki dregnar víðtækari ályktanir en svo að í kostnaði viðtökusveitarfélagsins felist allur venjubundinn kostnaður sem hlýst af skólagöngu þessara barna, svo sem kostnaður vegna skóla og aksturs, en ekki kostnaður umfram það eins og kostnaður við sérfræðiþjónustu eða vegna annarra sérþarfa. Síðastnefndur kostnaður sé hann fyrir hendi myndi þá falla á það sveitarfélag sem ráðstafar barni í fóstur sem er sama sveitarfélag og barn á lögheimili í. Ber því sveitarfélagi því að endurgreiða allan slíkan kostnað til þess sveitarfélags sem barn dvelst samkvæmt reglum sem félagsmálaráðherra hefur sett. Af þessu leiðir einnig að gera verður ráð fyrir því að verði ágreiningur um greiðslu kostnaðar vegna barns sem ráðstafað hefur verið tímabundið í fóstur heyri það undir félags- og tryggingamálaráðuneytið að fjalla um slíkan ágreining, sbr. ennfremur 5. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 og 3. tölul. A liðar 4. gr. reglugerðar nr. 177/2007 um Stjórnarráð Íslands.

Í ljósi þess sem hér hefur verið rakið mun ráðuneytið endurskoða fyrirmæli sín í 2. ml. 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 656/2009 um skólaakstur í grunnskóla, þar sem fjallað er um skyldu lögheimilissveitarfélags til þess að greiða kostnað vegna skólaaksturs fósturbarna, sem dvelja þar tímabundið, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga um grunnskóla. Enda gera barnaverndarlög ráð fyrir því eins og áður segir að um slíkan kostnað sé fjallað í reglum félags- og tryggingamálaráðherra.

Ráðuneytið vill að lokum árétt  að samkvæmt 3. mgr. 5. gr. grunnskólalaga hvílir sú skylda á þeim sveitarfélögum, sem koma að málum barna sem ráðstafað hefur verið tímabundið í fóstur, að tryggja að nauðsynleg og fullnægjandi þjónusta samkvæmt lögunum sé fyrir hendi. Þá vill ráðuneytið upplýsa að það hefur með bréfi því sem hér fylgir með vakið athygli félags- og tryggingamálaráðuneytisins á málinu.