Úrskurður vegna stjórnsýslukæru - ákvörðun tollstjóra um greiðslu lögfræðikostnað

Legis ehf.
Smári Hilmarsson
Holtavegi 10
104 Reykjavík

Reykjavík 29. janúar 2018
Tilv.: FJR17120045/16.2.3

Efni: Úrskurður um kæru [X], dags. 8. desember 2017, um ákvörðun tollstjóra um að hafna því að greiða lögfræðikostnað.

I.
Hinn 11. desember 2017 barst ráðuneytinu erindi frá Legis lögfræðistofu, f.h. [X], kt. […] (hér eftir nefnd kærandi), dags. 8. desember 2017. Með erindinu er kærð ákvörðun tollstjóra, dags. 3. október 2017, um að hafna því að greiða lögfræðikostnað sem til féll vegna samskipta kæranda við tollstjóra, ráðuneyti o.fl. í tengslum við endurgreiðslu eftirlitsgjalds af innflutningi plantna (hér eftir nefnt eftirlitsgjald).
Í kærunni er þess krafist að kæranda verði greiddur lögfræðikostnaður að fjárhæð 663.400 kr. auk dráttarvaxta frá 8. desember 2017 til greiðsludags.

II.
Forsaga málsins er sú að hinn 3. nóvember 2015 felldi héraðsdómur Reykjavíkur dóm í máli [Y] gegn íslenska ríkinu (mál nr. E-5045/2014) þar sem deilt var um lögmæti álagningar eftirlitsgjalds á grundvelli reglugerðar nr. 525/2007, um innheimtu eftirlitsgjalds af innflutningi plantna, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 51/1981, um varnir gegn sjúkdómum og meindýrum á plöntum. Með dóminum var íslenska ríkið dæmt til að endurgreiða [Y] fjárhæð sem samsvaraði hinu álagða eftirlitsgjaldi á tilteknu tímabili enda féllst dómurinn á að álagningin hefði verið ólögmæt. Dómi héraðsdóms var áfrýjað til Hæstaréttar Íslands sem staðfesti héraðsdóminn með dómi sínum 1. desember 2016. Hinn 25. apríl 2017 var tekin ákvörðun um að endurgreiða þeim sem töldust í sömu stöðu og [Y] eftirlitsgjald sem lagt var á frá og með 3. nóvember 2011 og var tollstjóra falin framkvæmd endurgreiðslunnar. Tollstjóri endurgreiddi [X] alls 8.068.416 kr. dagana 8. júní og 3. október 2017.
Af atvikalýsingu í kæru og fylgigögnum hennar verður ráðið að atvik málsins hafi verið með þeim hætti að með bréfi, dags. 28. desember 2015, hafi kærandi gert kröfu um endurgreiðslu eftirlitsgjalds sem lagt var á innflutning á tímabilinu frá 2011 til og með 2014 að tiltekinni fjárhæð ásamt vöxtum, dráttarvöxtum og lögfræðikostnaði. Með tölvupósti dags. 8. janúar 2016 upplýsti tollstjóri lögmann kæranda um að embættið teldi ekki tímabært að taka afstöðu til kröfunnar þar sem ekki hefði verið tekin ákvörðun um áfrýjun dóms héraðsdóms Reykjavíkur frá 3. nóvember 2015. Hinn 11. febrúar 2016 setti kærandi fram aðra kröfu um endurgreiðslu eftirlitsgjalds sem greitt var árið 2015 og það sem liðið var af árinu 2016 ásamt vöxtum, dráttarvöxtum og lögfræðikostnaði. Á þeim tíma lá fyrir að dómi héraðsdóms frá 3. nóvember 2015 yrði áfrýjað til Hæstaréttar Íslands og setti tollstjóri málið á bið og upplýsti lögmann kæranda um það með tölvupósti dags. 15. febrúar 2016. Hinn 13. desember 2016 barst tollstjóra kröfubréf frá kæranda þar sem sett var fram krafa um endurgreiðslu eftirlitsgjalds sem lagt var á árið 2016 ásamt vöxtum, dráttarvöxtum og lögfræðikostnaði. Að ósk tollstjóra sendi kærandi ráðuneytinu og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu bréf hinn 16. desember 2016. Eftir að álagt eftirlitsgjald var endurgreitt kæranda hinn 8. júní 2017 sendi lögmaður kæranda tollstjóra tölvupóst, dags. 3. júlí 2017, en í honum voru gerðar athugasemdir við fjárhæð endurgreiðslunnar. Með svarpósti tollstjóra til lögmannsins, dags. 6. júlí 2017, óskaði tollstjóri eftir skýringum á fjárhæð þeirra krafna er kærandi hafði sett fram og upplýsti að hann hefði dráttarvexti og lögfræðikostnað enn til skoðunar. Hinn 14. júlí 2017 sendi tollstjóri kæranda bréf þar sem gerð var grein fyrir dráttarvöxtum og forsendum þeirra og kæranda veittur frestur til andmæla. Með bréfi dags. 7. september 2017 andmælti kærandi ýmsu er varðaði fjárhæð endurgreiðslu eftirlitsgjalds en einnig því að tollstjóri hygðist ekki greiða lögfræðikostnað kæranda. Eru þar færð fram þau rök að um einkaréttarlega kröfu sé að ræða og embættið geti ekki undanþegið sig greiðslu kostnaðar sem fyrirtæki sem sæta ólögmætri gjaldtöku þurfi að greiða vegna aðstoðar við innheimtu slíkra krafna. Í svarbréfi tollstjóra, dags. 3. október 2017, er andmælum kæranda svarað, fallist á þau að hluta og gerðar leiðréttingar á endurgreiðslufjárhæðinni. Í bréfinu var kröfu kæranda um greiðslu lögfræðikostnaðar hafnað með vísan til þeirrar meginreglu íslensks réttar að aðilar stjórnsýslumála beri sjálfir eigin kostnað sem til falli vegna reksturs stjórnsýslumáls. Í málinu liggur fyrir reikningur Legis lögfræðistofu að fjárhæð 663.400 kr. með virðisaukaskatti sem tilgreint er að sé út gefinn vegna vinnu endurkröfumáls á hendur tollstjóra vegna ofgreiðslu á eftirlitsgjaldi vegna innflutnings plantna. Reikningurinn er ekki sundurliðaður í þeim skilningi að í lýsingu hans segir „v. endurkröfu á Tollstjóra“, magn 1,0, með einingaverðið 535.000 kr.

III.
Eins og fram kemur í erindi kæranda, dags. 8. desember 2017, hafnar hann þeirri röksemd tollstjóra að ekki sé til staðar lagaheimild til greiðslu lögfræðikostnaðar. Telur kærandi málið ekki geta talist stjórnsýslumál heldur sé um að ræða einkaréttarlega kröfu, kröfu vegna skatts sem Hæstiréttur Íslands hafi komist að niðurstöðu um að hafi verið ólögmætur. Bendir kærandi á að hann hafi aldrei sent stjórnsýslukæru vegna málsins heldur kröfubréf um endurgreiðslu. Þá segir kærandi að hann telji sig ekki kæra ákvörðun stjórnvalds sem tekin er á stjórnsýslustigi heldur gera einkaréttarlega endurkröfu um endurgreiðslu fjármuna sem greiddir voru án þess að heimild hafi verið fyrir hendi af hálfu hins opinbera og það geti trauðla talist stjórnsýsluákvörðun. Tekur kærandi fram að hann hefði ekki fengið kröfur sínar endurgreiddar nema gera kröfur á hendur tollstjóra varðandi þau gjöld eða skatta sem hann hafði greitt undanfarin ár og innheimt voru án þess að fullnægjandi lagastoðar nyti við. Þá rekur kærandi að hann hafi þurft að kosta til vinnu vegna ólögmætrar skattlagningar hins opinbera og sá kostnaður sem af því hafi hlotist hafi verið óhjákvæmilegur. Setja hafi þurft upp kröfubréf og áskilja þær kröfur sem greiddar voru auk vaxta. Þá ítrekar hann að ávallt hafi verið krafist greiðslu lögfræði kostnaðar í þeim bréfum sem send voru. Vísar kærandi til þess að tollstjóri hafi ekki tekið tillit til allra krafna hans þegar upphafleg endurgreiðsla átti sér stað heldur hafi tollstjóri gert mistök sem aðeins hafi komið í ljós við yfirferð gagna. Telur kærandi það sýna glöggt að tollstjóri hefði ekki endurgreitt aðrar fjárhæðir en kærandi setti fram þrátt fyrir að tollstjóri hefði átt að sjá fjárhæðirnar í bókum sínum. Er tekið fram að kröfugerð vegna endurkrafna og eftirfylgni með aðstoð lögmanns hafi verið nauðsynleg ráðstöfun af hálfu kæranda og starfsmenn hans hafi ekki haft þekkingu til að útbúa slíkar kröfur. Bendir kærandi á að ef hann þurfi sjálfur að standa skil á lögfræðikostnaði muni það beinlínis rýra endurgreiðslur tollstjóra og slíkt standist ekki skoðun.
Í umsögn tollstjóra um kæruna, dags. 4. janúar 2018, er vísað til þess að frumkvæðisskylda hvíli á stjórnvöldum til endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda samkvæmt ákvæðum 1. gr. laga nr. 29/1995. Telur embættið endurgreiðslukröfu kæranda ekki einkaréttarlegs eðlis. Þá bendir embættið á að það teljist stjórnsýslumál þegar stjórnvald tekur ákvörðun um rétt eða skyldu borgaranna með stjórnvaldsákvörðun s.s. um rétt til almennra vaxta og upphafstímamark dráttarvaxta af endurgreiðslukröfu. Með vísan til umfjöllunar fræðimanna er rakið að hugtakið stjórnsýslumál hafi verið skilgreint þannig að undir það falli tiltekin úrlausnarefni sem eru til meðferðar hjá stjórnvöldum og ætlunin sé að leysa úr, eða úr þeim hefur verið leyst með stjórnvaldsákvörðun eða vísað er til þeirra gagna sem tengjast úrlausnarefni máls hjá stjórnvöldum og ætlunin er að taka eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun í. Telur embættið ljóst að stjórnsýslumál hafi stofnast að frumkvæði kæranda þegar því barst erindi hans sem innhélt kröfu um endurgreiðslu eftirlitsgjalds sem hafi lokið á lægra stjórnsýslustigi með stjórnvaldsákvörðun hinn 3. október 2017. Er í framhaldinu vísað til þess að stjórnvaldsákvörðunin hafi verið kærð til ráðuneytisins á grundvelli kæruheimildar 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Í umsögninni er vísað til þeirrar meginreglu íslensks réttar að menn verði sjálfir að bera þann kostnað sem þeir hafa af erindum sínum til stjórnvalda og málarekstri fyrir þeim. Bent er á að sérlög hafi að geyma ákvæði um kostnaðarþátttöku stjórnvalda, t.d. lög um þjóðlendur, nr. 59/1998, en jafnframt tekið fram að ekki sé hægt að krefja stjórnvald um greiðslu málskostnaðar nema á grundvelli lagaheimildar. Þá vísar embættið til dóms Hæstaréttar Íslands frá 30. október 2008 (Hrd. nr. 70/2008) en tekur fram að ekki hafi verið annamarkar á málsmeðferðinni og hún geti ekki talist ólögmæt eða saknæm og því komi reglur skaðabótaréttar ekki til skoðunar. Telur tollstjóri að af framangreindu leiði að ekki standi lagarök til að hnekkja ákvörðun þess um synjun á greiðslu lögfræðikostnaðar.

IV.
Samkvæmt 26. gr. laga nr. 37/1993 verða stjórnvaldsákvarðanir kærðar til æðra settra stjórnvalda.
Það er almenn regla kröfuréttar að kröfuhafi geti krafið skuldara um þann kostnað sem stafar af réttmætum ráðstöfunum til innheimtu kröfu vegna vanskila þannig að kröfuhafi verði skaðlaus.
Stjórnvöld eru bundin af lögum. Af lögmætisreglunni leiðir að ákvarðanir stjórnvalda verða annars vegar að eiga sér stoð í lögum og hins vegar mega ákvarðanir þeirra ekki vera í andstöðu við lög. Í heimildarþætti lögmætisreglunnar felst að Alþingi verður að hafa veitt stjórnvöldum heimild með lögum til þess að taka ákvarðanir.
Af óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins leiðir að aðili máls getur öðlast lögvarinn rétt til að stjórnvald endurupptaki mál hans hafi upphafleg ákvörðun reynst byggð á röngum lagagrundvelli og/eða rangri lagatúlkun. Stjórnvaldi er skylt að endurupptaka mál hans í kjölfar dóms í öðru sambærilegu og fordæmisgefandi máli.
Af ákvæðum laga nr. 29/1995 leiðir að stjórnvöldum ber að hafa frumkvæði að endurgreiðslum oftekinna skatta ásamt vöxtum og dráttarvöxtum ef því er að skipta.
Það er meginregla samkvæmt stjórnarskránni, að fjárstjórnarvaldið er hjá Alþingi, sbr. 40. gr. og 41. gr. hennar, sjá til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 343/2002 (Hrd. nr. 343/2002). Það er meginregla íslensks réttar að menn verði sjálfir að bera þann kostnað sem þeir hafa af erindum sínum til stjórnvalda og málarekstri fyrir þeim. Er meginregla þessi t.d. orðuð í dómum Hæstaréttar Íslands frá 30. október 2008 (Hrd. nr. 70/2008) og 7. apríl 2009 (Hrd. nr. 444/2008).

V.
Til stjórnsýslumála teljast tiltekin úrlausnarefni sem eru eða hafa verið til meðferðar hjá stjórnvöldum og ætlunin er að leysa úr eða úr þeim hefur verið leyst með stjórnvaldsákvörðun. Af 26. gr. laga nr. 37/1993 leiðir að aðeins stjórnvaldsákvarðanir verða kærðar til æðra settra stjórnvalda. Ákvörðun um endurgreiðslu oftekinna skatta er stjórnvaldsákvörðun enda er hún tekin í ljósi stjórnsýsluvalds, hefur bindandi réttaráhrif um úrlausn máls er varðar álagningu eftirlitsgjalds á kæranda, henni er beint að kæranda, bindur enda á mál kæranda hjá embætti tollstjóra og tekur til endurgreiðslukröfu kæranda. Telja verður að synjun um greiðslu lögfræðikostnaðar kæranda verði enn fremur að telja til stjórnvaldsákvörðunar enda er með henni skorið með bindandi hætti úr um rétt kæranda til endurgreiðslu á kostnaði sem myndast hefur vegna viðleitni hans til að gæta hagsmuna sinna þegar að endurgreiðslu hins oftekna gjalds kemur. Fjárkröfur stofnast með lögum, með samningi, með tjónsvaldandi athöfn eða á grundvelli óréttmætrar auðgunar. Þó svo að kröfur um innheimtu lögfræðikostnaðar kunni að myndast á grundvelli reglna kröfuréttar fer um slíkar kröfur gagnvart stjórnvöldum og meðferð þeirra fyrir þeim eftir reglum um stjórnsýslumál. Líkt og fram kemur í umsögn tollstjóra er það meginregla íslensks réttar að menn verði sjálfir að bera þann kostnað sem þeir hafa af erindum sínum til stjórnvalda og málarekstri fyrir þeim. Í þeim dómum þar sem meginreglan er orðuð hefur jafnframt verið tekið fram að kjósi menn að fá aðstoð sérfræðinga við slík erindi og hafi af því kostnað geti þeir ekki án sérstakrar lagaheimildar krafist þess að sá kostnaður verði þeim endurgoldinn af almannafé. Eins og áður hefur komið fram er það almenn regla kröfuréttar að kröfuhafi geti krafið skuldara um þann kostnað sem stafar af réttmætum ráðstöfunum til innheimtu kröfu vegna vanskila þannig að kröfuhafi verði skaðlaus. Til þess þarf hins vegar að líta að samkvæmt ákvæði 2. mgr. 1. gr. laga nr. 29/1995 ber stjórnvöldum að hafa frumkvæði að endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda þegar þeim verður ljóst að ofgreitt hefur verið. Að mati ráðuneytisins verður að líta svo á að ofgreiðslan hafi orðið stjórnvöldum ljós hinn 1. desember 2016 og á þeim tíma hafi skylda þeirra til að hafa frumkvæði að endurgreiðslu orðið virk. Í ljósi lögbundinnar frumkvæðisskyldu stjórnvalda til endurgreiðslu hins oftekna eftirlitsgjalds og þeirrar meginreglu að menn verði sjálfir að bera þann kostnað sem þeir hafa af erindum sínum til stjórnvalda og málarekstri fyrir þeim kemur ekki til álita að kærandi eigi rétt á að fá greiddan lögfræðikostnað vegna innheimtu endurgreiðslu úthlutunargjalds fyrir þann tíma. Eins og leiðir af dómum Hæstaréttar Íslands frá 30. október 2008 (Hrd. nr. 70/2008) og 7. apríl 2009 (Hrd. nr. 444/2009) getur til þess komið að það myndist réttur á hendur stjórnvöldum til greiðslu bóta sem samsvari kostnaði sem menn hafa af erindum sínum til stjórnvalda og málarekstri fyrir þeim á grundvelli reglna skaðabótaréttar. Til að réttur til slíkra bóta myndist þarf viðkomandi að hafa orðið fyrir tjóni sem valdið er með saknæmum og ólögmætum hætti. Samkvæmt 9. gr. laga nr. 37/1993 skulu ákvarðanir í stjórnsýslumálum teknar svo fljótt sem verða má. Af gögnum málsins leiðir að endurgreiðslur hins oftekna eftirlitsgjalds áttu sér stað 8. júní 2017 og eftir að tekin hafði verið afstaða til andmæla kæranda hinn 3. október 2017. Þó svo að framkvæmd endurgreiðslu hafi þannig tekið nokkurn tíma naut kærandi dráttarvaxta af endurgreiðslufjárhæðinni þar til greiðslur bárust. Verður því ekki séð að kærandi hafi orðið fyrir tjóni vegna framkvæmdar eða framgangs málsins. Af þeim sökum kemur ekki til álita að innheimtukostnaður hafi stafað af réttmætum ráðstöfunum í skilningi framangreindrar almennrar reglu kröfuréttar. Verður því ekki komist hjá því að hafna kröfu kæranda um greiðslu lögfræðikostnaðar að fjárhæð 663.400 kr. auk dráttarvaxta frá 8. desember 2017 til greiðsludags.

VI.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun tollstjóra, dags. 3. október 2017, um að hafna að greiða [X] lögfræðikostnað vegna innheimtu oftekins eftirlitsgjalds af innflutningi plantna á árunum 2011–2016.

Fyrir hönd ráðherra