Mál nr. 37/2009
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða þann 3. júní 2011 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A nr. 37/2009.
1.
Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 31. mars 2009, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að Vinnumálastofnun hafi tekið fyrir umsókn hans um styrk vegna búferlaflutninga, dags. 20. febrúar 2009. Hafi stofnunin fallist á að endurgreiða 21.600 kr. af útlögðum kostnaði, þ.e. 80% af 27.000 kr. kostnaði vegna leigu á sendibifreið. Kærandi vildi ekki una þeirri ákvörðun og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, dags. 2. apríl 2009. Vinnumálastofnun krafðist þess að hin kærða ákvörðun yrði staðfest. Úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða kvað upp úrskurð í málinu þann 1. október 2009 og staðfesti meirihluti úrskurðarnefndarinnar ákvörðun Vinnumálastofnunar, en einn nefndarmanna skilaði sératkvæði. Sératkvæðið var á þá leið að kærandi ætti rétt á styrk vegna eldsneytiskostnaðar sem rekja mætti til búferlaflutninga vegna atvinnuleitar hans. Kærandi leitaði í kjölfarið til umboðsmanns Alþingis með kvörtun, dags. 6. október 2009. Álit umboðsmanns Alþingis er dagsett. 24. nóvember 2010. Í tilefni af því og eftir að hafa yfirfarið málið að nýju ákvað úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða að endurupptaka mál þetta.
Í erindi kæranda kemur fram að hann sótti um búferlastyrk þann 20. febrúar 2009 á grundvelli reglugerðar nr. 12/2009. Kærandi hafði þá lokið flutningunum, greitt útlagðan kostnað og uppfyllt önnur skilyrði. Kærandi segir hann og sambýliskonu hans hafa orðið að flytja úr B-sveitarfélaginu að C-götu í sveitarfélagið D. Hafi flutningurinn verið nauðsynlegur vegna vinnu hans að nýsköpunarverkefni sem honum hafi boðist aðstaða til að sinna í sveitarfélaginu D sem ekki hafi verið fyrir hendi á Suðurlandi. Kærandi kveðst hafa ákveðið, í ljósi lítilla efna og óvissu um endurgreiðslu, að spara sem mest í kostnaði við flutningana. Hafi hann ekið mestum hluta búslóðarinnar á sinni bifreið, með sinni kerru og borið allt sjálfur með aðstoð ættingja sinna. Hafi hann einnig leigt sendibifreið fyrir það stærsta og ekið henni sjálfur. Fyrir hafi legið tilboð flutningafyrirtækis um flutningana og hafi það numið um 170.000 kr. með allri vinnu og akstri. Kærandi telur sig hafa sætt mismunun og að sér sé refsað fyrir að gæta aðhalds og sparnaðar. Það sé augljóst af afgreiðslu Vinnumálastofnunar að ef hann hefði farið dýrustu leiðina, þ.e. fengið flutningafyrirtæki til að sjá um flutningana að öllu leyti og setið aðgerðalaus hjá, hefði Vinnumálastofnun greitt 80% alls kostnaðarins. Verði ákvörðun Vinnumálastofnunar hins vegar staðfest sitji hann upp með allan eldsneytiskostnað af sinni bifreið, mikið slit á bíl og kerru, þrálátan bakverk, frátafir frá sínu verkefni og frátafir ættingja úr vinnu.
Í umsókn kæranda kemur fram að um sé að ræða sjö ferðir á eigin bíl að fjárhæð 84.000 kr., leiga sendibifreiðar að fjárhæð 27.000 kr. og lítilsháttar þóknun sem kærandi hafi rétt ættingjum sínum að fjárhæð 25.000 kr. eða samtals 136.000 kr. Vinnumálastofnun hafi einungis fallist á lítinn hluta þessarar fjárhæðar og hafi hún sent kæranda reglugerð nr. 12/2009 með svari sínu. Það sé athyglisvert að neðan við reglugerðina hafi einhver bætt viðbót þar sem standi: „Nánari reglur um 15. gr. lið f.“ Þessi viðbót sé ekki í reglugerðinni og hafi hún ekki lagastoð. Af hálfu kæranda kemur fram að reglugerð nr. 12/2009 hafi verið sett með það fyrir augum að gera atvinnulausu og efnalitlu fólki kleift að flytja milli landsvæða til að sækja sér atvinnu eða atvinnuígildi eins og hér um ræði. Kærandi kveðst hafa lagt fram afrit af nótum sendibifreiðaleigunnar og afrit af bensínúttektum vegna eigin bifreiðar. Hann ítrekar þær kröfur sem hann setti fram í umsókn sinni. Að öðrum kosti fer hann fram á mat hlutlausra aðila á umfangi búslóðarinnar og réttmætum styrk í framhaldi af því mati. Hann fer einnig fram á að afmáðar verði hinar óréttlátu viðbætur Vinnumálastofnunar við reglugerðina og að réttkjörinn ráðherra sjái um nánari útfærslur á reglugerðinni sé þess þörf.
Í greinargerð Vinnumálastofnunar, dags. 12. maí 2009, kemur fram að það sé ljóst af 14. gr. reglugerðar nr. 12/2009 að hvorki sé mælt fyrir um það hversu háir styrkir til búferlaflutninga skuli vera né nákvæmlega hvað skuli styrkt. Eingöngu sé mælt fyrir um að styrkurinn nái bæði til flutnings á fjölskyldu atvinnuleitanda og á búslóð hans. Af 18. gr. reglugerðarinnar megi síðan ráða að almennt sé ætlast til þess að þeir sem nýti sér styrkinn sæki um hann eftir að búferlaflutningurinn hafi farið fram. Ljóst sé því að nauðsynlegt sé að fara skuli fram einstaklingsbundið mat á umsóknum þeirra sem sæki um styrki til búferlaflutninga. Vinnumálastofnun hafi sett sér ákveðnar verklagsreglur varðandi endurgreiðslu á kostnaði vegna búferlaflutninga. Tilgangur verklagsreglnanna sé að gæta samræmis og jafnræðis í stjórnsýsluframkvæmd. Þær leiði einnig til aukinnar skilvirkni hjá stofnuninni. Í fyrrnefndum verklagsreglum segi að heimilt sé að endurgreiða: Kaup á þjónustu sendibíla og flutningafyrirtækja hér á landi og sjó, leigu á sendibíl, vöru- eða flutningabíl og fargjöld fjölskyldumeðlima með hópferðabílum eða flugfélagi. Miðist þessar reglur við að eingöngu sé veittur styrkur vegna hóflegs flutningskostnaður, svo sem vegna sendingar búslóðar með sendibíl eða flutningafyrirtæki eða leigu á sendibíl eða flutningabíl ef styrkþegi kjósi frekar að aka með búslóð sína sjálfur. Ekki sé gert ráð fyrir að styrkþegar geti nýtt sér þjónustu flutningafyrirtækis með þeim hætti að fyrirtækið pakki saman búslóð og sjái um allan flutning bæði út af gamla heimilinu og til þess nýja og gangi þar frá búslóð aftur. Ekki sé heldur gert ráð fyrir að hægt sé að biðja um endurgreiðslu vegna þrifa á gamla heimilinu né að launað sé ættingjum eða vinum sem leggi hönd á plóginn með styrkþega. Af hálfu Vinnumálastofnunar kemur loks fram að þegar um sé að ræða matskenndar stjórnvaldsákvarðanir sé viðurkennt í stjórnsýslurétti að ekki megi takmarka mjög hið skyldubundna mat stjórnvaldsins eða fella það úr gildi með verklagsreglum. Að mati Vinnumálastofnunar sé ljóst að verklagsreglur þær sem stofnunin byggi á séu málefnalegar í eðli sínu og takmarki ekki það skyldubundna mat sem stofnunin beri að framkvæma heldur mæla fyrir um þau viðmið sem stofnunin skuli hafa í huga við búferlastyrki.
Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 14. maí 2009, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 28. maí 2009. Engar frekari athugasemdir bárust frá kæranda.
Í tilefni af endurupptöku máls þessa ritaði úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða kæranda bréf, dags. 18. mars 2011, og óskaði þess að hann legði fram frumrit viðeigandi bensínúttekta eða önnur gögn í frumriti sem sýnt gætu fram á kostnað við akstur eigin bifreiðar. Einnig var óskað skýringa á því hvers vegna nauðsynlegt hafi verið að fara sjö ferðir á eigin bifreið á milli sveitarfélagsins B og sveitarfélagsins D, meðal annars í ljósi þess að kærandi hafði áður farið á sendibíl með nokkurn hluta búslóðarinnar. Jafnframt var óskað skýringa á því hvers vegna reikna ætti að hver kílómetri hafi kostað kæranda 50 kr. Kærandi svaraði með bréfi dags. 27. mars 2011. Bréfinu fylgdi útprentun frá Atlantsolíu með færslum á nafn og kennitölu kæranda vegna bensínkaupa frá 21. janúar til 27. febrúar 2009. Þar kemur fram að kærandi hafi keypt á umræddu tímabili 520 lítra af bensíni fyrir 73.240 kr. hjá Atlantsolíu. Í umræddu bréfi kvartar kærandi um seinagang hjá úrskurðarnefndinni og áskilur sér allan rétt til frekari kvartana og kærumála vegna þess. Kærandi kvartar einnig vegna þeirra óska nefndarinnar að hann útvegi frumrit viðeigandi bensínúttekta eða önnur gögn í frumriti sem sýnt geti fram á kostnað við akstur eigin bifreiðar. Ekki sé ætlast til að umrædd skjöl séu lögð fram samkvæmt reglugerð nr. 12/2009. Kærandi upplýsir að sá aksturstaxti sem hann tilgreini, 50 kr./km, sé hinn sami og hann hafi notað í akstri fyrir síðasta vinnuveitanda sinn og hafi talist mjög sanngjarn af hálfu kæranda. Til hliðsjónar megi geta þess að ríkisskattstjóri hafi miðað við taxtann 92 kr./km í venjulegum akstri í sínu skattmati árið 2009. Í því ljósi sé taxti kæranda alltof lágur og sýni ef til vill betur en nokkuð annað hve honum hafi verið umhugað um sparnað í þessum flutningum. Spurningu úrskurðarnefndarinnar um það hvers vegna kærandi hafi þurft að fara sjö ferðir á bíl sínum í ljósi þess að hann fór tvær ferðir á sendibíl svarar kærandi með því að það sé augljóst þeim sem skoði umfang búslóðar hans, eins og hann hafi boðið aðilum málsins að gera. Auk þess sé sendibíllinn sem hann hafi tekið á leigu mjög lítill og fullyrðir kærandi að hagkvæmar hefði ekki verið unnt að flytja búslóð hans.
Úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða kynnti Vinnumálastofnun framangreint bréf kæranda, dags. 27. mars 2011, og gaf stofnuninni kost á að tjá sig um málið, en stofnunin taldi ekki vera þörf á því.
2.
Niðurstaða
Í máli þessu liggur fyrir að meta hvort greiða eigi kæranda styrk vegna aksturs eigin bifreiðar í tilefni af búferlaflutningum hans á grundvelli reglugerðar nr. 12/2009, um þátttöku atvinnuleitenda sem tryggðir eru innan atvinnuleysistryggingakerfisins í vinnumarkaðsaðgerðum og um búferlastyrki. Í 1. mgr. 62. gr. laga um atvinnuleysistryggingar kemur fram að Vinnumálastofnun sé heimilt að veita styrki vegna þátttöku þeirra sem teljist tryggðir samkvæmt lögum í vinnumarkaðsaðgerðum, þar á meðal starfsþjálfunarúrræðum. Enn fremur sé heimilt að veita sérstaka styrki vegna búferlaflutninga hins tryggða innan lands vegna starfstilboða. Á grundvelli 2. mgr. 62. gr. sömu laga var sett reglugerð nr. 12/2009, um þátttöku atvinnuleitenda sem tryggðir eru innan atvinnuleysistryggingakerfisins í vinnumarkaðsaðgerðum og um búferlastyrki. Í IV. kafla þeirrar reglugerðar er fjallað um búferlastyrki úr Atvinnuleysistryggingasjóði og hljómar 1. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar svona:
„Vinnumálastofnun er heimilt að veita sérstaka styrki vegna búferlaflutnings atvinnuleitanda sem er tryggður innan atvinnuleysistryggingakerfisins innanlands frá þeim stað þar sem atvinnuleitandi hefur lögheimili sitt til þess staðar sem hann flytur lögheimili sitt í því skyni að sækja vinnu hjá nýjum vinnuveitanda sem hefur sannanlega boðið honum starf. Styrkurinn nær bæði til flutnings á fjölskyldu atvinnuleitanda og á búslóð hans.“
Í 1. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar er síðan fjallað um skilyrði fyrir búferlastyrkjum en þau eru eftirfarandi:
a. Atvinnuleitanda hafi sannanlega boðist starf í öðru sveitarfélagi en því sem hann hefur lögheimili í og hann geti ekki með auðveldum hætti sótt starfið frá lögheimili sínu.
b. Atvinnuleitandi hafi flutt lögheimili sitt og fjölskyldu sinnar til þess sveitarfélags sem viðkomandi starfsstöð er í, sbr. þó 2. mgr. 14. gr.
c. Starfið feli ekki í sér tímabundna ráðningu.
d. Atvinnuleitandi eigi ekki auðvelt með að fá starf í því sveitarfélagi sem hann hefur lögheimili í að mati ráðgjafa Vinnumálastofnunar.
e. Atvinnuleitandi hafi ekki áður fengið greiddan búferlastyrk á sama tímabili skv. 1. mgr. 29. gr. laganna.
f.Atvinnuleitandi hafi þegar lagt út fyrir kostnaði vegna flutninganna.
Fyrir liggur að kærandi uppfyllir skilyrði 15. gr. reglugerðarinnar um búferlastyrki. Í 1. mgr. 14. gr. og f-lið 15. gr. reglugerðar nr. 12/2009 er ekki tilgreint hvaða kostnaðarliðir eru styrkhæfir úr sjóðnum. Aðeins kemur þar fram að búferlastyrkur nái til flutninga á fjölskyldu atvinnuleitanda og á búslóð hans. Því ber að leggja mat á það, að undangenginni umsókn um búferlastyrk, hvort og þá hvaða kostnaður sem atvinnuleitandi hefur þegar lagt út fyrir vegna búferlaflutninga sé styrkhæfur.
Í 16. gr. reglugerðarinnar kemur fram að búferlastyrkur skv. 14. gr. skuli nema að hámarki 80% af kostnaði við flutning á fjölskyldu og búslóð atvinnuleitandans til þess sveitarfélags þar sem hin nýja starfsstöð er. Í 2. mgr. sömu lagagreinar segir að þrátt fyrir 1. mgr. skuli hámarksfjárhæð búferlastyrks aldrei vera hærri en sem nemi hámarksfjárhæð tekjutengdra atvinnuleysisbóta skv. 6. mgr. 32. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Í 1. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 12/2009 varðandi umsóknir um styrki kemur fram að umsókn skuli fylgja nauðsynleg fylgigögn, svo sem frumrit af reikningum fyrir kostnaði vegna búferlaflutnings.
Samkvæmt verklagsreglum Vinnumálastofnunar um endurgreiðslu á kostnaði vegna búferlaflutninga er aðeins heimilt að endurgreiða útlagðan kostnað vegna kaupa á þjónustu sendibíla og flutningafyrirtækja á landi og sjó, leigu á sendibíl, vöru- eða flutningabíl og fargjöld fjölskyldumeðlima með hópferðabílum eða flugfélagi. Almennt verður að telja skynsamlegt og til marks um góða stjórnsýslu að setja slíkar verklagsreglur. Á hinn bóginn mega verklagsreglurnar ekki vera svo þröngar að heimildin sem þær byggjast á nái ekki tilgangi sínum. Telja verður að með því að greiða aðeins styrk vegna þeirra kostnaðarliða sem tilgreindir eru í verklagsreglum Vinnumálastofnunar hafi stofnunin þrengt svo svigrúmið til styrkveitinga að lög og reglugerð um búferlastyrki nái ekki tilgangi sínum. Í ljósi þess að niðurstaða mála virðist alfarið byggð á umræddum verklagsreglum virðist stofnunin að auki hafa takmarkað hið skyldubundna mat sem henni ber að framkvæma.
Vinnumálastofnun féllst á að veita kæranda styrk vegna kostnaðar við leigu á sendibifreið, en hafnaði beiðni um styrk vegna kostnaðar við akstur með eigin bifreið og kerru og þóknunar til ættingja. Telja verður eldsneytiskostnað svo nauðsynlegan hluta flutningskostnaðar að ekki sé hægt að líta fram hjá honum. Í því sambandi ætti ekki að skipta máli hvort eldsneytiskostnaður fellur til hjá eiganda sendibíls sem selur umsækjanda þjónustu sína eða við akstur umsækjanda á eigin ökutæki. Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið telst kærandi eiga rétt á styrk vegna eldsneytiskostnaðar gegn framvísun greiðslukvittana, enda geri hann það almennt sennilegt að kostnaðinn megi rekja til búferlaflutninga vegna atvinnuleitar hans, sbr. 14. gr. reglugerðar 12/2009. Ekki er hins vegar fallist á að greiða beri tiltekið kílómetragjald, enda gerir reglugerðin ráð fyrir því að greiddur sé útlagður kostnaður á grundvelli framlagðra greiðslukvittana.
Kærandi hefur lagt fram útprentun frá Atlantsolíu vegna bensínkaupa á tímabilinu frá 21. janúar til 27. febrúar 2009 fyrir 520 lítra af bensíni á 73.240 kr. Telja verður að útprentun vegna bensínkaupa, þar sem nafn og kennitala kaupanda kemur fram, í ljósi orðalags í 1. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar þar sem stendur „svo sem frumrit af reikningum fyrir kostnaði vegna búferlaflutnings“ sé fullnægjandi sönnun fyrir kaupum á bensíni. Til þess er einnig að líta að sala á bensíni hjá Atlantsolíu er með þeim hætti að um er að ræða sjálfsafgreiðslu og ekki eru gefnir út reikningar heldur eru sendar upplýsingar um viðskiptin í gegnum heimabanka.
Kærandi hefur upplýst að flutningur á búslóð hans hafi átt sér stað með sjö ferðum á eigin bifreið 240 km í hverri ferð, eða samtals 1.680 km. Að auki hefur komið fram að hann fór tvær ferðir á sendibifreið sem hann tók að leigu. Með hliðsjón af þessu þykir ekki ósennilegt að bensínkostnaður hans á því tímabili sem útprentanir vegna bensínkaupa ná yfir hafi að mestu verið vegna búferlaflutninga hans.
Með hliðsjón af aðstæðum í þessu máli og þeim gögnum sem lögð hafa verið fram um útlagðan kostnað er fallist á að kostnaður hans við eldsneytiskaup á þeim tíma er búferlaflutningar áttu sér stað megi rekja til búferlaflutninga vegna atvinnuleitar hans, sbr. 14. gr. reglugerðar 12/2009. Samkvæmt 16. gr. reglugerðarinnar skal miða við 80% af útlögðum kostnaði. Samkvæmt þessu telst kærandi eiga rétt á búferlastyrk að fjárhæð 58.592 kr.
Úrskurðarorð
Kærandi, A á rétt á styrk að fjárhæð 58.592 kr. vegna eldsneytiskostnaðar sem rekja má til búferlaflutninga vegna atvinnuleitar hans.
Brynhildur Georgsdóttir, formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir
Helgi Áss Grétarsson