Úrskurður nr. 104/2015
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 15. júlí 2015 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 104/2015
Í stjórnsýslumáli nr. KNU15010025
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru sem barst innanríkisráðuneytinu þann 27. ágúst 2013 kærði [...] hdl., f.h. [...], ríkisborgara [...] (hér eftir nefndur kærandi), þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 8. ágúst 2013, að synja kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 3. mgr. 11. gr. og 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002.
Kærandi gerir þá kröfu að ákvörðun Útlendingastofnunar frá 8. ágúst 2013 þar sem umsókn kæranda um dvalarleyfi á Íslandi er synjað og honum gert að yfirgefa landið eigi síðar en 15 dögum frá móttöku ákvörðunar verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar frá 8. ágúst 2013 verði breytt þannig að kæranda verði veitt leyfi til dvalar hér á landi.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 30. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins fékk kærandi útgefið dvalarleyfi fyrir maka Íslendings þann 16. nóvember 2009. Leyfið var endurnýjað tvívegis og rann út 3. janúar 2013. Kærandi sótti um dvalarleyfi vegna skorts á vinnuafli 5. október 2013, var sú umsókn lögð upp. Kærandi sótti um dvalarleyfi hér á landi á grundvelli 3. mgr. 11. gr. og 12. gr. f laga um útlendinga þann 12. febrúar 2013 og er það sú umsókn sem hér er til umfjöllunar.
Framangreind ákvörðun Útlendingastofnunar var kærð til innanríkisráðuneytisins og barst hún ráðuneytinu þann 27. ágúst 2013. Gögn málsins bárust ráðuneytinu þann 2. september 2013. Greinargerð kæranda barst ráðuneytinu þann 23. september 2014. Þá bárust kærunefnd útlendingamála viðbótargögn í máli kæranda þann 25. júní 2015.
Þann 1. janúar 2015 tók kærunefnd útlendingamála til starfa sbr. 3. gr. laga um útlendinga, með síðari breytingum. Allar kærur á ákvörðunum Útlendingastofnunar, sem enn biðu afgreiðslu hjá innanríkisráðuneytinu þann 1. janúar sl. og heyra til þeirra ákvarðana sem heimilt er að kæra til kærunefndar útlendingamála, verða afgreiddar hjá kærunefndinni, sem fer nú með úrskurðarvald í samræmi við 3. gr. a og 3. gr. b laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. gr. laga nr. 64/2014.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda byggir aðallega á því að umsókn kæranda falli ekki undir ákvæði 12. gr. f útlendingalaga um sérstök tengsl né ákvæði 3. mgr. 11. gr. útlendingalaga um lögmætan og sérstakan tilgang.
Í umsókn kæranda var tilgangur dvalar hans sá að [...]. Útlendingastofnun byggði synjun um útgáfu dvalarleyfis, á grundvelli sérstaks tilgangs sbr. 3. mgr. 11. gr. útlendingalaga, á því að tilgangur dvalar kæranda hér á landi geti ekki fallið undir ákvæðið. Dvalarleyfi á grundvelli 3. mgr. 11. gr. útlendingalaga hafi verið veitt í þeim tilvikum þar sem um alvarleg veikindi sé að ræða og nauðsynlegt sé að fá aðstoð ættingja til að styrkja andlega velferð sjúklings og aðstandenda í afmarkaðan tíma. Í umsókn kæranda komi fram að hann ætli sér að vinna hér á landi og [...]. Að mati stofnunarinnar féll sú ráðstöfun ekki undir þau tilvik sem heyra undir ákvæði 3. mgr. 11. gr.
Mat stofnunin það svo að þriggja og hálfs árs dvöl hans hér á landi og það að kærandi eigi hér ættingja skapi ekki svo sérstök tengsl við landið að veita beri dvalarleyfi á grundvelli þess. Beri að líta til þess að kærandi hafi dvalið mun lengur í heimalandi og hafi sterkari tengsl við það. Ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga sé undantekningarákvæði sem beri að túlka þröngt og dvalarleyfi á grundvelli þess sé aðeins veitt þegar tengsl umsækjandi við ísland eru mjög sterk. Þá mat stofnunin það svo að ekkert benti til þess að aðstæður kæranda í heimalandi væru með þeim hætti að veita bæri dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Aðalkrafa kæranda byggir á því að form- og efnisannmarkar hafi verið á ákvörðun Útlendingastofnunar sem hver og einn geti leitt til þess að fella beri ákvörðun stofnunarinnar úr gildi. Kærandi byggir kröfu sína um ógildingu ákvörðunar Útlendingastofnunar á því að við meðferð máls hans hafi stofnunin ekki gætt að lögmætisreglu stjórnsýslulaga, þar sem ákvörðun hennar hafi skort lagastoð. Þröng túlkun útlendingastofnunar á 12. gr. f laga um útlendinga leiði til þess að tilgangur lagaákvæðisins nái ekki fram að ganga.
Í öðru lagi byggir kærandi kröfu sína á því að Útlendingastofnun hafi ekki metið tengsl hans við Ísland með hliðsjón af þeim leiðbeiningarreglum sem gefnar hafa verið út af innanríkisráðuneytinu. Stofnunin hafi látið hjá líða að meta atvinnu- og félagsleg tengsl kæranda eftir þriggja og hálfs árs dvöl hér á landi heldur hafi hún borið saman dvalartíma kæranda hér á landi við dvalartíma í heimalandi. Slík nálgun leiði til þess að fullorðnum einstaklingum verði nánast ómögulegt að fá dvalarleyfi hér á landi á grundvelli sérstakra tengsla.
Í þriðja lagi byggir kærandi á því að brotið hafi verið gegn lögbundnum rétti hans til að tjá sig um hugsanlega synjun á dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f útlendingalaga og brottvísun áður en kom til ákvörðunarinnar. Ekki hafi verið rétt að líta á greinargerð kæranda með umsókn um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f, dags. 31. maí 2013, sem andmæli kæranda við fyrirhugaðri synjun um dvalarleyfi. Kærandi heldur því fram að Útlendingastofnun hafi átt að veita honum tækifæri á að tjá sig um efni málsins áður en íþyngjandi ákvörðun var tekin. Byggir kærandi á því að brot á andmælarétti 13. gr. stjórnsýslulaga leiði til ógildingar ákvörðunarinnar.
Þá heldur kærandi því fram að Útlendingastofnun hafi brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga við töku ákvörðunar í máli hans. Stofnuninni hafi borið að vega og meta hagsmuni kæranda af því að dvelja hér á landi við hagsmuni hins opinbera af því að synja kæranda um dvalarleyfi og brottvísa honum frá Íslandi
Kærandi heldur því að lokum fram að Útlendingastofnun hafi verið óheimilt að kveða á um brottvísun hans frá Íslandi. Kærandi verðskuldi ekki brottvísun eftir að […] enda sé dvöl hans á landinu forsenda þess að honum verði unnt að láta reyna á réttmæti synjunar stofnunarinnar. Þá heldur kærandi því fram að venja hafi skapast um það að makar íslenskra ríkisborgara hafi fengið að halda atvinnu sinni á meðan umsóknarferli er í gangi.
Varakrafa kæranda byggir á því að hann uppfylli skilyrði 1. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga. Kærandi byggir á því að þröng túlkun Útlendingastofnunar á áðurnefndu ákvæði 12. gr. f stangist á við orðalag ákvæðisins. Kærandi telur að ekkert í orðalagi ákvæðisins gefi tilefni til að ætla að það sé bundið við þau tilvik þegar útlendingur þarfnist verndar gegn heimsendingu. Kærandi byggir kröfu sína á því að [...]
Í annan stað byggir kærandi kröfu sína um dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga á sérstökum tengslum sínum við Ísland. Þau viðmið sem fjallað er um í greininni séu ekki tæmandi talin. Þegar horft sé til leiðbeinandi sjónarmiða við veitingu dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla er ljóst að kærandi uppfyllir flest þau skilyrðin sem þar eru tiltekin. Hann hafi sterk tengsl við systur sína, börn hennar og börn fyrrum eiginkonu, vinnufélaga og vini. [...]. […].
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í máli þessu er til úrlausnar hvort Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 3. mgr. 11. gr. laga um útlendinga og 12. gr. f sömu laga.
Um kæru þessa gilda lög um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum og reglugerð um útlendinga nr. 53/2003, ásamt áorðnum breytingum.
Í ljósi niðurstöðu kærunefndar er eingöngu þörf á að skoða varakröfu kæranda, sem er að ákvörðun Útlendingastofnunar verði breytt þannig að kæranda verði veitt leyfi til dvalar á Íslandi.
Í 11. gr. útlendingalaga koma fram grunnskilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis. Samkvæmt ákvæðinu má veita útlendingi dvalarleyfi hér á landi í samræmi við ákvæði 12. – 12. gr. e eða 13. gr., laganna að fenginni umsókn og að uppfylltum grunnskilyrðum 11. gr. Ákvæði 3. mgr. 11. gr. heimilar, þegar sérstaklega stendur á, veitingu dvalarleyfis til útlendings sem kemur til landsins „í lögmætum og sérstökum tilgangi“ þrátt fyrir að hann uppfylli ekki hin sérstöku skilyrði dvalarleyfa sem fram koma í ákvæðum 12. gr. – 12. gr. e eða 13. gr. Af orðum ákvæðisins og greinargerð má ráða að um undantekningu sé að ræða sem ber að skýra þröngt.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að dvalarleyfi á grundvelli 3. mgr. 11. gr. hafi verið veitt í þeim tilvikum þegar um er að ræða mikil og alvarleg veikindi og nauðsynlegt er fyrir ættingja að fá aðstoð í afmarkaðan tíma. Í ákvörðun sinni mat Útlendingastofnun það svo að tilgangur umsóknar kæranda um dvalarleyfi samrýmdist ekki ákvæði 3. mgr. 11. gr., þ.e. að vinna hér á landi og [...]. Slík ráðstöfun væri ekki tímabundin líkt og krafa er gerð um skv. ákvæðinu. Með vísan til forsendna ákvörðunar Útlendingastofnunar fellst kærunefndin á það mat.
Kemur þá til skoðunar hvort Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga. Í 12. gr. f útlendingalaga kemur fram að heimilt sé að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt ekki sé fullnægt öllum skilyrðum 11. gr. sömu laga, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla hans við landið. Í þessu máli ber því að líta til þess hvort kærandi uppfylli skilyrði greinarinnar um sérstök tengsl við landið eða að aðstæður kæranda séu með þeim hætti að það réttlæti útgáfu dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Í ákvæðinu sjálfu eru ekki veittar nánari leiðbeiningar um hvað teljist vera sérstök tengsl við landið en ákvæðið felur í sér að stjórnvöldum er falið að meta í einstökum tilvikum hvort tengsl útlendings séu slík að þau réttlæti veitingu dvalarleyfis á þessum grundvelli. Við mat á sérstökum tengslum hefur verið litið til þess hvort útlendingur hafi búið eða unnið hér og þá hve lengi, eða hvort hann eigi hér ættingja, án þess þó að hann falli undir skilgreiningu á hugtakinu nánasti aðstandandi skv. 13. gr. laganna. Fær það stoð í athugasemdum greinargerðar við ákvæði 2. mgr. 11. gr. útlendingalaga sem nú er að finna í 12. gr. f útlendingalaga, sbr. 10. gr. laga nr. 86/2008.
Af gögnum málsins má ráða að fjölskyldutengsl kæranda við landið eru þau að hann á systur hér á landi sem á þrjú börn. [...]. Þá er kærandi enn í góðu sambandi við [...]. Í greinargerð er fjallað um [...]
Við mat á því hvort kærandi hafi sérstök tengsl við Ísland í því tilviki sem hér um ræðir lítur kærunefndin til þess að kærandi hefur dvalist hér á landi í sex og hálft ár, þar af tæp fjögur ár í löglegri dvöl á grundvelli dvalarleyfis fyrir maka Íslendings. Kærandi á systur hér á landi, systurbörn og fyrrum fósturbörn. Fjölskyldutengsl kæranda við landið eru því nokkur. Þá ber einnig að líta til þess að á þeim tíma sem kærandi dvaldi löglega hér á landi hélt hann vinnu og má ætla að félagsleg tengsl hans við landið hafi styrkst á þeim tíma.
Með hliðsjón af því sem hér hefur verið rakið og með vísan til gagna málsins þá er það mat kærunefndar útlendingamála að kærandi uppfylli lagaskilyrði dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða vegna sérstakra tengsla hans við landið. Þykir því rétt að fella úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar frá 8. ágúst 2013 og veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f útlendingalaga.
ÚRSKURÐARORÐ
Ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 8. ágúst 2013, í máli [...], ríkisborgara [...], um synjun á útgáfu dvalarleyfis er felld úr gildi. Lagt er fyrir stofnunina að veita kæranda dvalarleyfi hér á landi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga.
The decision of the Directorate of Immigration, of 8 August 2013, in the case of [...], citizen of [...], regarding the denial of residence permit is vacated. The Directorate of Immigration is instructed to grant the applicant residence permit in accordance with article 12 f of the Act on Foreigners, No. 96/2002.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Pétur Dam Leifsson Vigdís Þóra Sigfúsdóttir