728/2018. Úrskurður frá 15. mars 2018

Úrskurður

Hinn 15. mars 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 728/2018 í máli ÚNU 17050002.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 9. maí 2017, kærði A hrl., f.h. Frigusar II ehf., ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins um að synja beiðni um aðgang að gögnum um söluferli Lindarhvols ehf. á eignarhluta og tengdum kröfum Klakka ehf.

Í kæru kemur fram að þann 15. febrúar 2017 hafi kærandi óskað eftir afriti af öllum samskiptum ráðuneytisins við Lindarhvol ehf. og Íslög ehf. í tengslum við söluferlið. Með bréfi, dags. 11. apríl 2017, var kæranda veittur aðgangur að umbeðnum gögnum að hluta en afmáðar höfðu verið upplýsingar úr þeim. Í bréfinu segir að þær varði einkalífsrétt og friðhelgi einstaklinga annars vegar og viðskipta- og fjárhagsmálefni lögaðila og einstaklinga hins vegar. Sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Kærandi krefst þess að honum verði veittur aðgangur að umbeðnum upplýsingum á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Upplýsingarnar varði opið söluferli á nauðungarsamningskröfu og hlutafé í Klakka ehf. en kærandi hafi verið meðal tilboðsgjafa. Gögnin varði því kæranda í skilningi ákvæðisins og ráðuneytinu hafi verið skylt að meta hvort hagsmunir kæranda af aðgangi að umbeðnum gögnum vegi þyngra en hagsmunir þeirra sem þau varða. Kærandi leggur sérstaka áherslu á að honum verði veittur aðgangur að bréfi Lindarhvols ehf. til fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 17. nóvember 2016.

Þá telur kærandi að fjármála- og efnahagsráðuneytinu hafi verið óheimilt að halda því leyndu hverjir buðu í hlutinn. Almenningur eigi rétt á því að vita hverjir geri tilboð í ríkiseigur auk þess sem kærandi hafi sérstakra hagsmuna að gæta. Enga þýðingu geti haft fyrir aðra tilboðsgjafa að upplýst verði um nöfn þeirra, enda sé ferlinu lokið og tilkynnt hafi verið um hæstbjóðanda. Kærandi telur mikilvægt að haft sé í huga að í 4. mgr. ákvæðis III til bráðabirgða í lögum nr. 36/2001 sé sérstaklega tekið fram að við umsýslu, fullnustu og sölu verðmæta skuli Lindarhvoll ehf. leggja áherslu á gagnsæi. Í ljósi þessa telur kærandi að ríkir hagsmunir þurfi að standa til þess að upplýsingar í tengslum við söluna lúti leynd.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 11. maí 2017, var fjármála- og efnahagsráðuneyti kynnt kæran og veittur frestur til að senda úrskurðarnefndinni umsögn og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 14. júní 2017, segir að ekki sé sérstök þörf á því að flokka upplýsingar sem afmáðar voru úr umbeðnum gögnum eftir því hvort þær voru taldar varða einkamálefni einstaklinga (ærumeiðandi ummæli og aðdróttanir) eða fyrirtækja (aðkoma einstakra lögaðila, verðmæti eigna og verklag við tilboðsgerð). Æruvernd njóti verndar 71. gr. stjórnarskrárinnar. Ef ráðuneytið hefði ekki afmáð fullyrðingar í gögnunum sem vega að æru nafngreinda einstaklinga, þar á meðal dylgjur sem kunni að skerða aflahæfi þeirra, væri ráðuneytið mögulega að bera út ærumeiðingar í skilningi 234. gr. almennra hegningarlaga. Ráðuneytið telur að afhending upplýsinga um tilboðsgjafa, aðkomu þeirra og innra verklag og innri málefni lögaðila geti haft skaðleg áhrif á fyrirliggjandi og ný samningssambönd og viðskipti þessara félaga.

Fjármála- og efnahagsráðuneytið tekur fram að við afgreiðslu beiðninnar hafi það ekki tekið sérstaka afstöðu til þess hvort sú fullyrðing kæranda, að hann hafi tekið þátt í söluferlinu, standist. Þetta atriði hafi ekki haft áhrif á afgreiðslu beiðninnar þar sem upplýsingar um Kviku banka hafi ekki verið afmáðar úr gögnunum áður en kæranda var veittur aðgangur að þeim. Einu atriðin sem afmáð hafi verið hafi geymt upplýsingar sem ráðuneytið taldi sig óheimilt að veita aðgang að, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.

Umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytis var kynnt kæranda með bréfi, dags. 21. júní 2017, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 27. júní 2017, segir að dómstólar hafi játað mönnum rúmt tjáningarfrelsi um opinberar stofnanir og starfsemi þeirra. Starfsemi Lindarhvols ehf. varði málefni sem eigi fullt erindi til almennings. Starfsemin kunni enn fremur að kalla yfir sig harða gagnrýni og vera umdeild. Starfsmenn félagins verði því að sæta því að um störf þeirra sé fjallað þannig að unnt sé að veita starfseminni eðlilegt aðhald og nægjanlegt eftirlit. Því þurfi mikið til að koma svo að fjármála- og efnahagsráðuneytinu verði talið heimilt að synja um aðgang að gögnunum á grundvelli sjónarmiða um æruvernd.

Kærandi telur það ekki standast að upplýsingar um tilboðsgjafa séu viðskiptaleyndarmál og gangi þvert gegn því sem lagt hafi verið upp með þegar Lindarhvoll ehf. var stofnað. Samkvæmt vef félagsins muni sala og ráðstöfun eigna eiga sér stað að undangengnu opnu tilboðsferli þar sem gætt sé gagnsæis og jafnræðis bjóðenda. Kærandi hafi hins vegar haldið því fram að málsmeðferð félagsins í tengslum við söluna á hlutum í Klakka ehf. hafi á engan hátt verið í samræmi við lög nr. 24/2016, stjórnsýslulög og meginreglur stjórnsýsluréttar, stofnskjöl og innri reglur Lindarhvols ehf. og samning félagsins við ráðherra. Ákveðnar líkur séu á að trúnaðarupplýsingar hafi lekið í söluferlinu. Við sölumeðferðir Lindarhvols ehf. hafi þess yfirleitt verið gætt að salan væri í faglegri umsjón Ríkiskaupa eða leyfisskyldrar fjármálastofnunar. Í tilviki Klakka ehf. hafi hins vegar verið ákveðið að fela lögfræðilegum ráðgjafa Lindarhvols ehf. og stjórnarmanni í Klakka ehf. að sjá um söluna. Engin rök hafi verið færð fram fyrir því hvers vegna sú leið var farin. Kærandi kveður það meðal annars vera rök fyrir því að gagnsæis sé gætt við sölu ríkiseigna að komið sé í veg fyrir spillingu eða grunsemdir um spillingu.

Varðandi tilvísanir ráðuneytisins til upplýsinga um verklag og innri málefni lögaðila tekur kærandi fram að hann fari ekki fram á að fá afhentar mikilvægar fjárhags- og viðskiptaupplýsingar um lögaðila sem tóku þátt í tilboðunum heldur aðeins efni tilboðanna svo unnt sé að tryggja að réttum leikreglum hafi verið fylgt.

Loks telur kærandi skilning fjármála- og efnahagsráðuneytisins á efni 14. gr. upplýsingalaga ekki vera í samræmi við úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Þar hafi verið lagt til grundvallar að þátttakendur í opinberum útboðum eigi rétt til aðgangs að tilboðum annarra þátttakanda á grundvelli ákvæðisins þar sem þeir eigi einstaka hagsmuni umfram aðra af því að kynna sér á hvaða forsendum tilboðum var tekið. Kærandi telur sömu sjónarmið eiga við um opinber söluferli á ríkiseignum.

Niðurstaða
1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslum fjármála- og efnahagsráðuneytisins sem tengjast sölu Lindarhvols ehf. á eignarhluta og tengdum kröfum í Klakka ehf. Lindarhvoll ehf. er félag sem stjórnvöld settu á fót til að annast umsýslu, fullnustu og sölu á eignum ríkissjóðs, mótteknum samkvæmt lögum nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands.

Kærandi er einkahlutafélag sem kveðst hafa tekið þátt í söluferlinu og telur sig því eiga ríkari rétt til aðgangs að umbeðnum gögnum samkvæmt III. kafla upplýsingalaga nr. 140/2012. Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann. Ákvæðið hefur verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Þessi túlkun nefndarinnar á ákvæðinu á sér stoð í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 120/2014. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur litið svo á að þátttakandi í opinberum innkaupum teljist „aðili máls“ í skilningi þessa ákvæðis þegar hann fer fram á að fá aðgang að gögnum, þ. á m. gögnum frá öðrum þátttakendum í innkaupaferlinu, sem verða til áður en gengið er til samninga við tiltekinn bjóðanda. Sömu sjónarmið eiga við um þá sem taka þátt í opinberum söluferlum.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að ríkari réttur aðila til aðgangs að upplýsingum um hann sjálfan, skv. III. kafla upplýsingalaga nr. 140/2012, verður almennt ekki framseldur öðrum. Þegar vafi leikur á því hvort sá sem beiðist upplýsinga á þessum grundvelli uppfyllir skilyrði til þess verður að skera úr um það eftir almennum reglum um sönnun í stjórnsýslumálum. Eins og atvikum málsins er háttað er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að kærandi hafi sýnt nægjanlega fram á að tilboð Kviku banka hf. í eignarhluta í Klakka ehf. og tengda nauðasamningskröfu hafi verið sett fram fyrir hönd kæranda, enda er staðfesting bankans á því á meðal gagna málsins. Verður því lagt til grundvallar að tilboð Kviku banka hf. hefði bundið kæranda, ef það hefði verið samþykkt, og kærandi njóti því réttar til aðgangs að gögnum um söluferlið samkvæmt III. kafla upplýsingalaga.

2.

Með beiðni kæranda var óskað eftir aðgangi að fyrirliggjandi gögnum í vörslum fjármála- og efnahagsráðuneytisins sem varða sölu Lindarhvols ehf. á eignarhluta og tengdum kröfum í Klakka ehf.:

1. Öllum bréfum, tölvupóstum og öðrum samskiptum ráðuneytisins við Lindarhvol ehf. og Íslög ehf. sem varða söluferli á eignarhluta og tengdum kröfum í Klakka ehf.
   
2. Sérstaklega var óskað eftir bréfum eða tölvupóstum frá ráðherra og skrifstofustjóra ráðuneytisins, B, til Lindarhvols ehf. eða Íslaga ehf. sem varða söluferlið.
   

Ráðuneytið hefur afmarkað beiðnina við samskipti þess við Lindarhvol ehf. í tilefni af nafnlausu erindi sem gögn málsins bera með sér að hafi borist Fjármálaeftirlitinu. Fjármálaeftirlitið framsendi erindið til fjármála- og efnahagsráðuneytisins með bréfi, dags. 20. október 2016 og óskaði ráðuneytið í kjölfarið eftir afstöðu Lindarhvols ehf. til efnis þess. Í bréfi, dags. 17. nóvember 2016, var gerð grein fyrir söluferlinu og tekin afstaða til atriða sem fram komu í nafnlausa erindinu.

Synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að framangreindum gögnum byggðist á 9. gr., sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, en samkvæmt síðarnefnda ákvæðinu er heimilt að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum. Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir m.a.:

Algengt er á hinn bóginn að [...] gögn hafi að geyma upplýsingar um einka-, fjárhags- eða viðskiptamálefni fleiri en eins aðila. Þegar fram kemur beiðni um aðgang að slíkum gögnum er þannig líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 3. mgr. felst í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir eru að meginstefnu hinir sömu og liggja að baki 9. gr. frumvarpsins. 

Aðgangur að gögnum verður því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Aðila verður því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig.

 Í athugasemdunum kemur einnig fram að þegar lögaðilar geri samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað sé opinberum hagsmunum, geti það haft mikið vægi að miklir hagsmunir standi til þess að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Að því leyti sem slíkar upplýsingar kunna að hafa áhrif á samkeppnisstöðu þeirra fyrirtækja sem semja við opinbera aðila um slíkar ráðstafanir eða taka þátt í útboðum vegna slíkra ráðstafana hefur úrskurðarnefndin miðað við að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verði hverju sinni að vera undir það búin að mæta samkeppni og að upplýsingalög gildi um starfsemi hins opinbera. Eins og áður segir gilda sömu sjónarmið um opinber söluferli.

3.

Samkvæmt framangreindu er ljóst að kærandi hefur veigamikla hagsmuni af því að kynna sér upplýsingar um söluferlið sem hann tók þátt í, þar á meðal athugasemdir sem gerðar hafa verið við söluferlið og viðbrögð Lindarhvols ehf. við þeim. Hins vegar ber skv. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga að vega hagsmuni kæranda gegn hagsmunum þeirra aðila sem getið er í umbeðnum gögnum af því að þau fari leynt.

Hin kærða ákvörðun byggir eins og áður segir á því að í gögnunum sé annars vegar að finna upplýsingar um einkamálefni einstaklinga og hins vegar um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Um síðarnefndu hagsmunina telur fjármála- og efnahagsráðuneytið að afhending upplýsinga um tilboðsgjafa, aðkomu þeirra og innra verklag og innri málefni lögaðila geti haft skaðleg áhrif á fyrirliggjandi og ný samningssambönd og viðskipti þessara félaga. Fyrst og fremst er um að ræða staðhæfingar í hinu nafnlausa erindi um að atvik söluferlisins hafi verið með tilteknum hætti og athugasemdir Lindarhvols ehf. við staðhæfingarnar. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að jafnvel þótt einhverjar upplýsingar um starfsemi tiltekinna lögaðila sé að finna í umbeðnum gögnum telur hún ekki sýnt fram á að þær séu þess eðlis að það geti valdið þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Í það minnsta vega hagsmunir kæranda af því að kynna sér athugasemdir við söluferlið þyngra en hugsanlegir hagsmunir lögaðilanna af slíkri leynd. Sérstaklega skal tekið fram að ekki er unnt að fallast á að upplýsingar um að tiltekinn lögaðili hafi tekið þátt í opinberu söluferli teljist til upplýsinga um einkamálefni hans í skilingi 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga í ljósi þess að um er að ræða ráðstöfun opinberra hagsmuna.

Hvað einkamálefni einstaklinga varðar hefur komið fram af hálfu ráðuneytisins að í umbeðnum gögnum sé að finna  ærumeiðandi ummæli og aðdróttanir í garð nafngreindra einstaklinga. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ekki unnt að fallast á þetta með ráðuneytinu. Um er að ræða athugasemdir við söluferlið og staðhæfingar um að meðferð trúnaðargagna hafi ekki verið sem skyldi. Enginn einstaklingur er nafngreindur í tengslum við síðarnefndu staðhæfingarnar. Þá verður ekki ráðið af efni nafnlausa erindisins að nokkur einstaklingur sé borinn sökum um refsiverða háttsemi heldur vakin athygli á atriðum sem bréfritari virðist telja vert að Fjármálaeftirlitið taki til nánari athugunar. Að mati úrskurðarnefndarinnar vega hagsmunir þeirra einstaklinga sem nafngreindir eru í umbeðnum gögnum eins og hér stendur á ekki þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að upplýsingum um athugasemdir sem gerðar hafa verið við söluferlið og viðbrögð stjórnvalda við þeim.

Samkvæmt framangreindu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að í umbeðnum gögnum sé ekki að finna upplýsingar um einkamálefni í skilningi 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga sem vikið geta til hliðar rétti kæranda til aðgangs að þeim samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins. Verður því lagt fyrir fjármála- og efnahagsráðuneytinu að veita kæranda aðgang að þeim án útstrikana.

Úrskurðarorð:

Fjármála- og efnahagsráðuneytinu ber að veita kæranda, Frigusi II ehf., aðgang að eftirfarandi gögnum án útstrikana:

1. Bréfi Fjármálaeftirlitsins til fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 20. október 2016, ásamt fylgiskjölum.
   
2. Bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins til Lindarhvols ehf., dags. 1. nóvember 2016.
   
3.  Bréfi Lindarhvols ehf. til fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 17. nóvember 2016.
   

Kjartan Bjarni Björgvinsson

varaformaður

Sigurveig Jónsdóttir                                                                                     Friðgeir Björnsson