Nr. 145/2018 Úrskurður

 KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 20. mars 2018 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 145/2018

í stjórnsýslumáli nr. KNU18020023

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 23. janúar 2018 kærði einstaklingur er kveðst heita […], vera fæddur […], og vera ríkisborgari Íraks (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 15. janúar 2018, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Spánar.

Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II.         Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 23. september 2017. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 23. september 2017, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Spáni. Þann 27. september 2017 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Spáni, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 30. október 2017 barst svar frá spænskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 20. nóvember 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Spánar. Kærandi kærði ákvörðunina þann 13. desember 2017 til kærunefndar útlendingamála. Með úrskurði kærunefndar nr. 715/2017 frá 21. desember 2017 var ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka umsókn kæranda til meðferðar á ný. Þann 15. janúar 2018 ákvað Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda ekki til efnismeðferðar hér á landi og að hann skyldi endursendur til Spánar. Ákvörðun Útlendingastofnunar var birt kæranda þann 23. janúar 2018 og kærð til kærunefndar samdægurs. Kæra frestaði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 19. febrúar 2018 og viðbótargögn þann 8. mars sl. 

III.          Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Spánar. Lagt var til grundvallar að Spánn virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Spánar ekki í sér brot gegn  42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat stofnunarinnar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu. Kærandi var ekki talinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Spánar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

IV.          Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi kærandi greint frá ástæðum flótta síns frá heimalandi og af hverju kærandi vilji ekki snúa aftur til Spánar. Kemur fram að kærandi hafi komið með flugi til Spánar og haft í fórum sínum tyrkneskt vegabréf. Kærandi hafi verið tekinn til skoðunar á flugvellinum, settur í handjárn og færður í herbergi þar sem honum hafi hvorki verið gefinn matur né drykkur. Daginn eftir hafi kærandi verið fluttur yfir í stóran sal þar sem fjöldi annarra einstaklinga hafi dvalið. Kæranda og öðrum sem þar dvöldu hafi verið gefið kex og djús þrisvar á dag en þessi næring hafi verið af svo skornum skammti að kærandi hafi aldrei náð sér í bita. Þá hafi kærandi ekki náð að festa svefn í salnum en þar hafi verið mikið háreysti. Aðeins eitt klósett hafi verið á staðnum fyrir u.þ.b. 40-50 einstaklinga. Vegna hræðslu kæranda í varðhaldsvistinni og þess hversu óhreinar aðstæður hafi verið hafi kærandi fengið bæði útbrot og kláða. Þá hafi t.d. ekki verið hægt að fá afnot af síma. Varðhaldsvistin, aðbúnaðurinn, matar- og drykkjarleysið hafi haft slæm andleg áhrif á kæranda og hann hafi verið við það að missa geðheilsuna. Kæranda hafi verið tjáð að hann þyrfti að gefa upp fingraför sín af öryggisástæðum. Yrði hann ekki við þeirri beiðni yrði hann ekki látinn laus eða sendur aftur til Tyrklands. Kærandi telji að hann hafi verið beittur þrýstingi og blekkingum til að gefa fingraför og sækja þar með um alþjóðlega vernd.

Kærandi byggir aðalkröfu sína um að umsókn hans um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar hér á landi á því að sérstakar ástæður séu uppi í máli hans, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Bendir kærandi m.a. á að 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kveði aðeins á um heimild til handa stjórnvöldum til að synja umsækjendum um alþjóðlega vernd um efnismeðferð umsókna en ekki skyldu. Meginreglan sé sú að taka eigi allar umsóknir um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar nema undantekningarreglur laga um útlendinga eigi við. Í samræmi við almennar lögskýringarreglur beri að túlka undantekningarreglur þröngt. Ennfremur vísar kærandi m.a. til lögskýringargagna að baki 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga máli sínu til stuðnings sem og fyrri úrskurða kærunefndar frá 10. október 2017 í málum nr. 550/2017 og 552/2017. Leggur kærandi áherslu á að kærunefndin skoði betur þau andlegu veikindi sem kærandi glími við og einnig þá ómannúðlegu og vanvirðandi meðferð sem hann hafi orðið fyrir á Spáni ásamt því alvarlega andlega ofbeldi sem hann hafi sætt í heimaríki sínu. 

Í greinargerð kæranda er jafnframt fjallað ítarlega um aðbúnað og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd á Spáni. Mikið álag sé á spænska kerfinu og það geti tekið allt að tvö ár að fá niðurstöðu í umsókn um alþjóðlega vernd. Ný lög um útlendinga hafi tekið gildi á Spáni í mars 2015 en ein helsta ástæða lagabreytingarinnar hafi verið lögleiðing á hópbrottflutningum innflytjenda og umsækjenda um alþjóðlega vernd sem komi til Spánar frá strandarborgunum Ceuta og Melilla í Norður-Afríku. Meðal þeirra sem lýst hafi yfir áhyggjum af hinum nýju lögum sé Amnesty International og nefnd Sameinuðu Þjóðanna gegn pyndingum. Jafnframt vísar kærandi til niðurstaðna erlendra úrskurðaraðila og dómstóla í málum umsækjenda um alþjóðlega vernd. Þá kemur fram í greinargerð kæranda að spænsk yfirvöld hafi átt í vandræðum með túlkaþjónustu eftir að hafa skipt um þjónustuveitanda. Nýja túlkaþjónustan hafi ekki haft reynslu eða þekkingu á hælismálum og hafi greitt túlkum mun lægri laun og boðið þeim verri starfsskilyrði en áður hafi tíðkast. Ennfremur séu pláss í móttökumiðstöðum of fá.

Sæki einstaklingar ekki um alþjóðlega vernd innan mánaðar frá komu til landsins sé heimilt að beina umsókn þeirra í flýtimeðferð. Þá kveði lög landsins á um að hafi einstaklingur ekki fengið svar við umsókn sinni á fyrsta stjórnsýslustigi innan sex mánaða jafngildi það synjun um alþjóðlega vernd. Ekki séu öll viðtöl við umsækjendur tekin af starfsmönnum innanríkisráðuneytisins þar sem mörg þeirra séu tekin af lögreglumönnum eða landamæravörðum sem einnig hafi heimild til þess. Þá sé heimild stjórnvalda til að synja umsókn einstaklings um alþjóðlega vernd við landamærin eða í varðhaldsmiðstöðvunum mjög almenn og óljós. Fresturinn til að áfrýja slíkri ákvörðun til æðra stjórnvalds sé einungis tveir virkir dagar frá birtingu hennar. Ennfremur séu hatursglæpir vandamál á Spáni og hluta þeirra megi rekja til kynþáttafordóma. Þá sé erfitt fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd að fá atvinnu vegna mikils atvinnuleysis á Spáni. Kærandi greinir jafnframt frá því að  í spænskum lögum sé ekki mælt fyrir um neinn sérstakan feril til að greina hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu.

Í greinargerð kæranda er jafnframt fjallað um varðhaldsmiðstöðvar sem umsækjendur um alþjóðlega vernd á Spáni geta þurft að dvelja í. Bendir kærandi á að vegna mikils fjölda hælisleitenda hafi ríki á borð við Spán, Grikkland og Tyrkland komið fyrir óvenju stórum varðhaldsmiðstöðvum, en samkvæmt nýlegum upplýsingum séu 2.500 pláss í slíkum miðstöðvum á Spáni. Í skýrslu Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum sé lýst yfir áhyggjum af skelfilegum aðbúnaði í slíkum tímabundnum varðhaldsmiðstöðvum fyrir innflytjendur sem séu yfirfullar og ógni lýðheilsu og andlegri líðan þeirra sem þar séu í haldi. Hafi spænsk stjórnvöld verið hvött til að grípa til allra nauðsynlegra ráðstafana til að bæta aðbúnað í stöðvunum, einkum fyrir einstaklinga með sérþarfir, svo sem einstæðar konur og börn.

Um varakröfu kæranda, þ.e. að ógilda beri ákvörðun Útlendingastofnunar og að leggja skuli fyrir stofnunina að taka málið til meðferðar að nýju, er í greinargerð fjallað um rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 2. mgr. 23. gr., 1. mgr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga og útskýrt hvað þessi ákvæði feli í sér. Með vísan til fyrri úrskurða kærunefndar í málum nr. 316/2017, 369/2017, 410/2017 og 59/2017 bendir kærandi m.a. á að Útlendingastofnun beri að afla nákvæms og einstaklingsbundins sérfræðimats á heilsufari umsækjanda um alþjóðlega vernd. Bendir kærandi á að Útlendingastofnun hafi borið að skoða einstaklingsbundnar aðstæður kæranda og einkum í ljósi frásagnar hans um dvöl í gæsluvarðhaldi á Spáni.

Þá barst kærunefnd útlendingamála bréf frá Rauða krossinum varðandi gildistöku reglugerðar nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017. Þar koma m.a. fram sjónarmið um lagaskil, afturvirkni laga og andmælarétt.

V.           Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.

Fyrir liggur í máli þessu að spænsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Spánar er byggt á því að kærandi sé með umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar þar í landi. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Í 32. gr. a-b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í 32. gr. a kemur m.a. fram að með sérstökum ástæðum sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan, aðrar en þær sem myndu að jafnaði rúmast innan 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá er m.a. nefnt í dæmaskyni ef umsækjandi mun eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar og ef umsækjandi glímir við mikil og alvarleg veikindi.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli. 

Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Kærandi var ekki talinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans hjá Útlendingastofnun. Kærandi, sem kom hingað til lands einn síns liðs, kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 13. nóvember 2017 vera við góða andlega og líkamlega heilsu. Aðspurður í sama viðtali kvaðst kærandi hafa glímt við útbrot og kláða á Spáni. Á Spáni hafi kærandi verið hræddur og þurft að þola andlegt ofbeldi. Kæranda hafi þó batnað eftir að hafa farið frá Spáni. Í greinargerð kæranda kemur og fram að kærandi hafi orðið fyrir alvarlegu andlegu ofbeldi í heimalandi sínu.  Samskiptaseðlar frá Göngudeild sóttvarna, sem kærunefnd bárust þann 8. mars sl., bera með sér að kærandi hafi gengist undir heilbrigðisskoðun og sé almennt heilbrigður, sbr. samskiptaseðill frá 19. október 2017.

Að mati kærunefndar er kærandi ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hans hér á landi, enda fær kærunefnd ekki séð að aðstæður hans séu þess eðlis að hann hafi sérstakar þarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls hér eða að hann geti ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð á Spáni

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð á Spáni, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

• Asylum Information Database, Country Report: Spain (European Council on Refugees and Exiles, febrúar 2017),
• 2016 Country Reports on Human Rights Practices – Spain (United States Department of State, 3. mars 2017),
• Asylum Information Database, The detention of asylum seekers in Europe: Constructed on shaky ground? (European Council on Refugees and Exiles, júní 2017),
• Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report Universal Periodic Review: Spain (UNHCR, júní 2014),
• Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration (European Union Agency for Fundamental Rights, Council of Europe 2014),
• Freedom in the World 2017 – Spain (Freedom House, 12. júlí 2017),
• Amnesty International Report 2017/18 – Spain (Amnesty International, 22. febrúar 2018),
• Concluding observations on the sixth periodic report of Spain (UN Committee against Torture, 29. maí 2015),
• Fundamental rights at airports: border checks at five international airports in the European Union (European Union Agency for Fundamental Rights, 2014),
• Report to the Spanish Government on the visit to Spain carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment from 14 to 18 july 2014 (Council of Europe: Committee for the Prevention of Torture, 9. apríl 2015), og
• Report by Nils Muižnieks Commissioner for Human Rights of the Council Of Europe Following his Visit to Spain from 3 to 7 June 2013 (Council of Europe: Commissioner for Human Rights, 9. október 2013).

Í ofangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Spáni eiga rétt á viðtali áður en ákvörðun er tekin í máli þeirra og fá aðstoð túlks ef þess þarf. Auk þess eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd rétt á lögfræðiþjónustu við að leggja fram umsókn og eftir atvikum við kærumeðferð máls. Þeir sem fengið hafa synjun á umsókn sinni geta bæði leitað endurskoðunar innan stjórnsýslunnar og fyrir dómstólum. Þá geta umsækjendur lagt fram nýja umsókn ef fyrri umsókn er synjað. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir geta skilyrði nýrrar umsóknar verið uppfyllt. Spánn er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna meðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd. Þegar umsækjendur hafa lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd á Spáni leitast spænsk stjórnvöld við að úthluta þeim gistingu í þeirri móttökumiðstöð sem hentar sem best hverjum umsækjanda. Þá er umsækjendum tryggður endurgjaldslaus aðgangur að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu til jafns við spænska ríkisborgara og aðra einstaklinga sem hafa dvalarleyfi á Spáni. Jafnframt geta umsækjendur, þ.m.t. þeir sem hafa orðið fyrir líkamlegu eða andlegu ofbeldi eða misnotkun, fengið aðgang að sérhæfðari heilbrigðisþjónustu.

Hvað varðar varðhald og önnur sambærileg úrræði á Spáni þá er í ofangreindum skýrslum m.a. tekið fram að á spænskum flugvöllum sé haldið úti rýmum og aðstöðu sem útlendingum geti verið gert að dvelja tímabundið í sé þeim meinuð innganga á spænskt yfirráðasvæði, svo sem ef einstaklingar framvísa fölsuðum eða ófullnægjandi ferðaskilríkjum. Einstaklingar sem sæki um alþjóðlega vernd á flugvöllum geti verið gert að dvelja í slíkum úrræðum á flugvöllum og njóti þeir takmarkaðs ferðafrelsis þar til umsókn þeirra hafi verið tekin til meðferðar. Að hámarki geti einstaklingar dvalið í slíkum rýmum í 7 daga. Almennt séu einstaklingar í viðkvæmri stöðu ekki settir í varðhald en slíkt hafi þó gerst í undantekningartilfellum. Umboðsmaður á Spáni (e. Ombudsman) hafi nýverið heimsótt og haft eftirlit með aðstæðum og aðbúnaði umsækjenda um alþjóðlega vernd sem dvelji í varðhaldi, m.a. á flugvöllum. Kemur fram að aðstæður og aðbúnaður umsækjenda sé fábrotinn og skortur á dagsljósi hafi m.a. verið gagnrýnt. Umboðsmaður hafi þó ekki gert alvarlegar athugasemdir. Þá kemur fram að umsækjendur sem dvelji í varðhaldi hafi aðgang að heilbrigðisþjónustu sem sé ekki takmörkuð við neyðartilvik. 

Í framangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd sem falli undir gildissvið Dyflinnarreglugerðarinnar séu ekki settir í varðhald. Hvað síðastnefnt atriði varðar bendir kærunefnd til hliðsjónar á að nefndin hefur áður aflað upplýsinga frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð á Spáni. Í þeim upplýsingum kom m.a. fram að á Spáni væru tvær mismunandi málsmeðferðir vegna umsókna um alþjóðlega vernd, annars vegar málsmeðferð við landamæri (e. border procedure) og hins vegar málsmeðferð innanlands (e. inland procedure). Var tekið fram að umsóknir einstaklinga sem endursendir séu til Spánar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar séu settar í málsmeðferð innanlands. 

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd á Spáni hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda þangað brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns á Spáni bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Spánar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Kærandi er karlmaður á miðjum aldri sem kveðst hafa sætt varðhaldi á spænskum flugvelli, en þar hafi hann dvalið við slæman aðbúnað og m.a. verið verið án matar, drykkjar og þurft að þola svefnleysi og andlegt ofbeldi. Fyrirliggjandi heilsufarsgögn í máli kæranda bera með sér að hann sé almennt heilsuhraustur. Samkvæmt þeim gögnum sem kærunefnd hefur skoðað eru umsækjendur sem sendir eru til Spánar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar almennt ekki settir í varðhald. Fyrir liggur að spænska ríkið hefur samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar og telur kærunefnd því ekki forsendur til annars, með hliðsjón af þeim upplýsingum sem liggja fyrir um aðstæður þar í landi, en að miða við að verði kærandi sendur til baka til Spánar fari um umsókn hans um alþjóðlega vernd samkvæmt málsmeðferð innanlands og kærandi hljóti þá móttöku og njóti þeirra úrræða og þjónustu sem almennt gildir um einstaklinga sem Spánn tekur við á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Að mati nefndarinnar verður því ekki litið svo á að einstaklingsbundnar aðstæður kæranda að þessu leyti teljist svo sérstakar að rétt sé að taka mál hans til efnismeðferðar á þeim grundvelli. Þá kemur fram í framangreindum skýrslum um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd á Spáni að umsækjendur eigi rétt á gjaldfrjálsri heilbrigðisþjónustu, m.a. hvað varðar þjónustu geðlækna og sálfræðinga. Þó talsvert álag sé á hinu spænska kerfi varðandi alþjóðlega vernd telur kærunefnd ekki forsendur til annars en að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að kærandi hafi aðgang að heilbrigðisþjónustu við hæfi þar í landi telji hann þörf á slíku.

Af framangreindum gögnum verður jafnframt ráðið að fordómar og mismunun gagnvart umsækjendum um alþjóðlega vernd sé nokkuð vandamál á Spáni. Spænska ríkið hafi þó gripið til ýmissa aðgerða til að stemma stigu við fordómum og mismunun og m.a. komið á fót sérstökum deildum (e. Hate Crimes and Discrimination Departments) innan staðbundinna saksóknaraembætta á Spáni sem sérhæfi sig í málum tengdum hatursglæpum og mismunun. Að mati kærunefndar getur kærandi leitað sér aðstoðar spænskra yfirvalda óttist hann mismunun eða fordóma á grundvelli kynþáttar. Því er það mat kærunefndar að kærandi komi ekki til með að eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki, m.a. vegna alvarlegrar mismununar.

Í ljósi aðstæðna á Spáni og að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það því mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. 

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 13. nóvember 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 23. september 2017.

Reglur stjórnsýsluréttar

Líkt og fram hefur komið gerir kærandi athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar meðal annars með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi telur að rannsókn Útlendingastofnunar hafi verið ábótavant þar sem ekki hafi verið aflað gagna um heilsu kæranda, meðal annars m.t.t. mats á því hvort hann sé í viðkvæmri stöðu.

Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Af 10. gr. stjórnsýslulaga leiðir að stjórnvöldum ber að tryggja að mál þar sem reynir á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu nægjanlega upplýst með tilliti til heilsufars. Þegar stjórnvöld búa yfir upplýsingum um að heilsufar umsækjanda um alþjóðlega vernd kunni að vera af því alvarleikastigi að aðstæður hans geti talist sérstakar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna ber þeim að bregðast sérstaklega við því með því að gera reka að því að upplýsingum um heilsufar verði bætt við málið, sbr. jafnframt 7. gr. stjórnsýslulaga. Þetta á til dæmis við ef stjórnvöld búa yfir upplýsingum um að umsækjandi hafi leitað eftir læknismeðferð. Það er mat kærunefndar í ljósi framburðar kæranda og gagna málsins að ekki hafi verið tilefni til að afla sérstaklega frekari upplýsinga um heilsufar hans. Er það afstaða kærunefndar að ekkert bendi til þess að slíkur ágalli hafi verið á rannsókn málsins hjá Útlendingastofnun þannig að fella beri ákvörðun stofnunarinnar úr gildi. Þá bendir kærunefnd á að kærandi naut aðstoðar talsmanns við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Hefði kærandi eða talsmaður hans talið nauðsynlegt að leggja fram gögn varðandi heilsu hans var slíkt mögulegt við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Þó gerir kærunefnd athugasemd við að í ákvörðun Útlendingastofnunar sé byggt á því kæranda hafi verið leiðbeint í viðtali hjá stofnuninni um þýðingu þess að leggja fram skriflegar upplýsingar um heilsufar hans leiti hann til sálfræðings eða læknis hér á landi. Af skriflegu afriti viðtals við kæranda, sem liggur fyrir í gögnum málsins, er ekki að sjá að kæranda hafi verið leiðbeint með beinum hætti um þetta atriði. Þó er bókað að talsmaður sé minntur á sjái hann ástæðu til þess að skila inn greinargerð eða gögnum í málinu sé frestur til þess tvær vikur frá viðtali. Í ljósi framangreindrar niðurstöðu kærunefndar í máli kæranda verður ekki séð að þessi ágalli á rökstuðningi málsins haft áhrif á niðurstöðu málsins.

Athugasemdir kærunefndar við rökstuðning Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda er m.a. fjallað um ákvæði 36. og 42. gr. laga um útlendinga. Er í því samhengi réttilega vísað til þess að við mat á því hvort beita eigi 42. gr. laga um útlendinga þurfi að hafa hliðsjón af 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í umfjöllun Útlendingastofnunar er jafnframt m.a. tekið fram að ill meðferð samkvæmt 3. gr. sáttmálans þurfi að ná ákveðnu lágmarks alvarleikastigi. Til marks um það hversu hár sá þröskuldur væri vísaði Útlendingastofnun til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli A.S. gegn Sviss (nr. 39350/13) frá 30. júní 2015 og dóms Evrópudómstólsins í máli C-578/16 C.K. gegn Slóveníu frá 16. febrúar 2017. Með vísan til þessara tveggja dóma var það mat Útlendingastofnunar að Mannréttindadómstóll Evrópu og Evrópudómstóllinn hafi sett tiltölulega háan þröskuld varðandi lágmarks alvarleikastig við mat á því hvort brotið hafi verið gegn 3. gr. sáttmálans.

Kærunefnd bendir á að Evrópudómstóllinn, sem dómstóll Evrópusambandsins, hefur hvorki lögsögu til að túlka né beita 3. gr. mannréttindasáttmálans enda telst sáttmálinn ekki formlega til réttarheimilda Evrópuréttar, sbr. t.d. til hliðsjónar dómur í máli C-501/11 Schindler frá 18. júlí 2013 (32. mgr. dómsins). Í fjölda dóma Evrópudómstólsins hefur dómstóllinn þó haft hliðsjón af og sótt margvíslegan innblástur til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu. Á það t.d. við í máli C.K. gegn Slóveníu þar sem dómstóllinn túlkaði og beitti 4. gr. sáttmálans um grundvallarréttindi (e. Charter of Fundamental Rights) en það ákvæði er efnislega samhljóma 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Lagði Evrópudómstóllinn til grundvallar að við túlkun og beitingu á 4. gr. sáttmálans um grundvallarréttindi skyldi hafa hliðsjón af dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu varðandi 3. gr. mannréttindasáttmálans (einkum 68. mgr. dómsins). Að mati kærunefndar er framsetning rökstuðnings ákvörðunar Útlendingastofnunar, að því er varðar tilvísun til þess að Evrópudómstóllinn hafi í máli C.K. gegn Slóveníu sett viðmið við mat á því hvort aðstæður verði taldar varða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, ekki í samræmi við 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga og hina svonefndu skýrleikareglu stjórnsýsluréttarins.

Þá gerir kærunefnd athugasemd við framsetningu rökstuðnings Útlendingastofnunar að því er varðar tilvísun til framkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu varðandi mat á aðstæðum útlendinga í varðhaldi við túlkun á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Kærunefnd áréttar að þótt almennt megi fullyrða að dómstóllinn hafi sett háan þröskuld við mat á því hvað telst vera ill meðferð er slík fullyrðing, án samhengis við umfjöllun um tilvik þegar alvarleikaþröskuldinum hefur verið náð, ekki til þess fallin að varpa ljósi á lagagrundvöll málsins. Það sama á við um tilvísun stofnunarinnar til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í málum Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2014, Soering gegn Bretlandi (nr. 14038/88) frá 7. júlí 1989 og í fyrrnefndu máli A.S. gegn Sviss. Þannig virðist sem í ákvörðun Útlendingastofnunar sé vísað til ofangreindra dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í þeim tilgangi að finna viðmið um hvort varðhald kæranda á spænskum flugvelli hafi talist ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Kærunefnd gerir athugasemd við þennan rökstuðning Útlendingastofnunar enda fær nefndin ekki séð að umræddir dómar séu beinlínis til þess fallnir að varpa ljósi á slíkt álitaefni. Til hliðsjónar bendir kærunefnd á að í dómasafni Mannréttindadómstóls Evrópu er m.a. að finna dóma um það álitaefni hvort varðhald umsækjenda um alþjóðlega vernd, t.d. á flugvöllum, geti falið í sér brot gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, svo sem mál Riad og Idiab gegn Belgíu (nr. 29787/03 og 29810/03) frá 24. janúar 2008 þar sem dómstóllinn taldi að varðhald og aðbúnaður einstaklinga á flugvelli í Belgíu hafi brotið gegn ákvæði 3. gr. sáttmálans. Að mati kærunefndar var ákvörðun í máli kæranda því að þessu leyti ekki í samræmi við 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga og hina svonefndu skýrleikareglu stjórnsýsluréttarins.

Samantekt

Í máli þessu hafa spænsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Spánar með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal                                                                                       Þorbjörg Inga Jónsdóttir