Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 525/2022

Miðvikudaginn 15. mars 2023

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 2. nóvember 2022, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 18. október 2022 á umsókn kæranda um makabætur.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með rafrænni umsókn, móttekinni 14. september 2022, sótti kærandi um makabætur til Tryggingastofnunar ríkisins. Með bréfi stofnunarinnar, dags. 18. október 2022, var umsókn kæranda synjað með þeim rökum að hann uppfyllti ekki skilyrði um lækkað starfshlutfall þar sem hann hafi verið með atvinnuleysisbætur og ekki væri hægt að sjá að hann hafi verið að leggja niður starf.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 2. nóvember 2022. Með bréfi, dagsettu sama dag, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 25. nóvember 2022, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 28. nóvember 2022. Athugasemdir bárust frá kæranda 30. nóvember 2022 og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 1. desember 2022. Með bréfi, dags. 12. desember 2022, barst viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 13. desember 2022. Frekari athugasemdir bárust frá kæranda 22. desember 2022 og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 28. desember 2022. Með bréfi, dags. 13. janúar 2023, barst viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 16. janúar 2023. Athugasemdir bárust frá kæranda 24. janúar 2023 og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 2. febrúar 2023. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærð sé höfnun Tryggingastofnunar ríkisins á umsókn kæranda um makabætur sem sé hvorki byggð á lögum né reglugerðum.

Kærandi hafi sótt um maka- og umönnunarbætur 14. september 2022 vegna þess að hann þurfi að vera hjá eiginkonu sinni allan sólarhringinn vegna heilsubrests hennar.

Kærandi hafi verið á atvinnuleysisbótum. Þegar hann hafi sótt um maka- og umönnunarbætur hafi hann afskráð sig hjá Vinnumálastofnun þar sem hann hafi ekki getað verið í virkri í atvinnuleit og hafi ekki getað tekið starfi lengur. Kærandi hafi verið tekjulaus síðan.

Umsókn kæranda hafi verið hafnað 18. október 2022 á þeim forsendum að hann hafi verið atvinnulaus og ætti því ekki rétt á þessum bótum. Rökin séu þau að þar sem kærandi hafi ekki verið að leggja niður „starf“ þá uppfyllti hann ekki „skilyrði um lækkað starfshlutfall“. Vísað sé í 2. gr. reglna nr. 407/2002 um maka- og umönnunarbætur. Samkvæmt þeirri grein þurfi kærandi að sýna fram á tekjuleysi eða tekjutap en ekki sé tekið fram hvaða tekjum sé verið að tapa vegna umönnunar og því síður sé minnst á „starf“ eða „lækkað starfshlutfall“. Þessi hugtök séu hvorki til í þessum reglum né lögum nr. 99/2007 um félagslega aðstoð.

Tekjur séu skilgreindar í A-lið 7. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt og samkvæmt þeim séu atvinnuleysisbætur, sem og aðrar bætur, skilgreindar sem tekjur. Kærandi telji því ekki hægt að hafna umsókninni á framangreindum forsendum. Atvinnuleysisbætur séu tekjur og það sé því tekjutap og í raun tekjuleysi þar sem hann geti ekki þegið þær lengur. Kærandi telji sig því uppfylla skilyrði reglna um maka- og umönnunarbætur.

Hugtök sem Tryggingastofnun vitni í séu hvorki til í reglum né lögum. Höfnun á umsókn kærandi eigi því hvorki stoð í lögum né reglum.

Í athugasemdum kæranda frá 30. nóvember 2022 gerir kærandi athugasemdir við að Tryggingastofnun hafi ekki virt skilatíma á greinargerð og á meðan sé hann tekjulaus.

Í greinargerð stofnunarinnar hafi kærð ákvörðun hvorki verið rökstudd né hafi málsástæður kæranda verið hraktar. Greint hafi verið frá lögum og reglum sem eigi við en í þeim tilvitnunum hafi hins vegar verið skautað fram hjá þeim efnisatriðum sem ágreiningur sé um. Málið varði tekjuleysi og tekjutap sem maka- og umönnunarbótum sé ætlað að mæta.

Tryggingastofnun túlki reglur nr. 407/2002 þannig að maka- og umönnunarbætur snúist um starfsmissi en ekki tekjumissi sem sé hugarsmíð stofnunarinnar og ekki nefnt í reglunum. Tryggingastofnun haldi því fram að bótaréttur kæranda hjá Vinnumálastofnun hafi verið tæmdur, sem sé ósatt. Vissulega sé lítið eftir af honum en rétt skuli vera rétt. Þann 1. október 2022 hafi verið uppgjörsdagur atvinnuleysisbóta en hann hafi ekki fengið greitt eftir 14. september 2022. Það skipti ekki máli hvernig sú staða sé, tekjumissirinn sé sá hinn sami. Ástæðan fyrir því að kærandi hafi ekki farið fyrr af atvinnuleysisbótum sé sú að hann hafi reynt að finna starf sem hann gæti unnið heima með sveigjanlegum vinnutíma, en þar sem heilsu eiginkonunnar hafi hrakað sé vart um slíkan möguleika að ræða.

Tryggingastofnun haldi því fram að kveðið sé á um skerðingu á starfshlutfalli í reglum nr. 407/2002, en hvergi sé minnst á starfshlutfall í reglunum. Í greinargerð stofnunarinnar hafi niðurstaðan ekki verið rökstudd nema með ósönnum tilvísunum í reglur um maka- og umönnunarbætur en í þeim reglum sé hvergi minnst á störf, formleg eður ei, og ekki sé minnst á ráðningarsamninga. Niðurstaðan sé sú að rök kæranda hafi hvorki verið hrakin efnislega né með tilvísunum í lög og reglur. Stofnunin haldi áfram að halda fram tilbúnum hugtökum sem ekki séu til í reglum eða lögum.

Svohljóðandi séu 2. og 3. gr. reglna nr. 407/2002:

„Heimilt er að greiða maka- eða umönnunarbætur, sbr. 1. gr., ef um er að ræða sameiginlegt lögheimili lífeyrisþega og þess sem annast um hann. Jafnframt skal sýnt fram á tekjuleysi eða tekjutap umsækjanda eða lífeyrisþega.

Umsókn um maka- eða umönnunarbætur skal fylgja læknisvottorð þar sem tilgreind er umönnunarþörf lífeyrisþegans. Jafnframt skal lögð fram staðfesting á tekjutapi eða tekjuleysi.“

Samkvæmt reglunum sé nauðsynlegt skilyrði tekjutap eða tekjuleysi. Hvergi sé minnst á að eftirfarandi hugtök séu nauðsynleg skilyrði, reyndar sé hvergi minnst á þau í reglum eða lögum sem varða maka- og umönnunarbætur: Starf, formlegt starf, ráðningarsamningur, starfsmissir og starfshlutfall. Hugtökin virðast eingöngu vera hugarburður starfsmanna Tryggingastofnunar, því að ekki vilji kæranda gera þeim það að fara vísvitandi með ósannindi.

Tilgangur maka- og umönnunarbóta, andi laganna, sé sá að einstaklingur geti hugsað um maka sinn og haft hann heima vegna heilsubrests. Ef ekki sé hægt að hugsa um manneskju sem þurfi sólarhringsumönnun heima sé ekki um annað að ræða en vistun á hjúkrunarheimili eða sjúkrahúsi með tilheyrandi kostnaði. Tilgangurinn sé því tvíþættur, annars vegar að fólk geti verið sem lengst heima hjá sér og hins vegar sé um sparnað fyrir ríki og sveitarfélög að ræða.

Tryggingastofnun hafi ekki hrakið eftirfarandi efnisatriði og röksemdir í kæru. Samkvæmt 2. gr. reglna um maka- og umönnunarbætur þurfi að sýna fram á tekjuleysi eða tekjutap. Ekki sé tekið fram hvaða tekjum sé verið að tapa vegna umönnunar. Því síður sé minnst á „starf“ eða „lækkað starfshlutfall“. Hugtökin séu hvorki í þessum reglum né í lögum um félagslega aðstoð.

Í A-lið 7. gr. laga um tekjuskatt sé skilgreint hvað teljist vera tekjur og þar komi fram að atvinnuleysisbætur, sem og aðrar bætur, séu skilgreindar sem tekjur.

Það sé mat kæranda að ekki sé hægt að hafna umsókn hans á þessum forsendum. Atvinnuleysisbætur séu tekjur og það sé því tekjutap og í raun tekjuleysi að hann geti ekki þegið þær lengur. Kærandi telji því skilyrði samkvæmt 2. gr. reglna um maka- og umönnunarbætur vera uppfyllt.

Í athugasemdum kæranda frá 22. desember 2022 gerir kærandi athugasemdir við að Tryggingastofnun virði ekki skilatíma á greinargerð.

Sem fyrr hafi Tryggingastofnun hvorki fært fram rök fyrir sínum málstað né hrakið það sem kærandi hafi sett fram. Einungis komi fram algjörlega órökstudd fullyrðing um hvernig skilja eigi orðalag ákvæðis reglna nr. 407/2002 varðandi „Sérstakar aðstæður“. Tryggingastofnun hafi ekki fært nein rök gegn því sem kærandi hafi sagt um að maka- og umönnunarbætur væru til þess að bæta upp „tekjutap og eða tekjuleysi“. Reyndar styðji stofnunin kröfu kæranda í sinni fyrri greinargerð:

„Bent skal á að í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 73/1985, var kveðið á um breytingu á ákvæðinu um makabætur í þá gildandi almannatryggingalögum nr. 67/1971, er að finna upplýsingar um sögu ákvæðisins og tilgang. Þar kemur skýrt fram að litið er svo á að makabætur greiðist þeim sem bundnir eru heima við vegna örorku eða langvinns sjúkdóms maka og geti af þeim sökum ekki aflað sér tekna.“

Þetta sé staða kæranda í hnotskurn, hann geti ekki aflað tekna vegna langvinns sjúkdóms maka.

Tekjur séu skilgreindar í A-lið 7. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt. Þar af leiði sé það tekjutap að missa eitthvað af upptöldum atriðum sem séu skilgreind sem tekjur samkvæmt framangreindu ákvæði. Tekjuleysi sé að vera án allra þeirra upptöldu atriða sem séu skilgreind sem tekjur samkvæmt framangreindu. Kærandi uppfylli því skilyrði 2. gr. reglna nr. 407/2002. Tryggingastofnun hafi ekki fært rök gegn því og telji kærandi þetta vera óumdeilt.

Í 5. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð komi fram að heimilt sé, ef sérstakar aðstæður séu fyrir hendi, að greiða maka elli- eða örorkulífeyrisþega makabætur. Ekki sé í lögunum nánari skilgreining á „sérstökum aðstæðum“, sem séu grundvallarforsenda fyrir greiðslunum heldur sé vísað í reglur sem ráðherra setji sem séu nr. 407/2002. Í 1. gr. reglnanna sé grundvallarforsendan „sérstakar aðstæður“. Í 2. og 3. gr. séu „sérstakar aðstæður“ skilgreindar. Þar séu talin upp þau skilyrði sem þurfi að vera fyrir hendi til að greiddar séu maka- og umönnunarbætur. Þau skilyrði skilgreini hvað séu „sérstakar aðstæður“. Samkvæmt reglunum séu það sérstakar aðstæður þegar umsækjandi verði fyrir tekjutapi eða tekjuleysi sökum þess að viðkomandi sé bundinn yfir umönnun maka.

Tryggingastofnun hafi komið fram með ýmsar staðhæfingar sem eigi ekki tilvist í lögum eða reglum og hafi þær allajafna verið órökstuddar. Einnig hafi Tryggingastofnun búið til hugtök sem fyrirfinnist hvorki í lögum né reglum.

Í greinargerðum Tryggingastofnunar séu notuð hugtökin „lækkun starfshlutfalls“ og „leggja niður störf“. Þetta séu nægjanleg skilyrði en ekki nauðsynleg. Þessi hugtök séu hvorki notuð í lögum um félagslega aðstoð né reglum nr. 407/2002, en engu að síður séu þau, hvort um sig, stak í mengi hugtakanna um tekjutap og tekjuleysi. Eitt stak, hvort um sig, af öllum þeim stökum sem fylla mengi hugtakanna.

Maka- og umönnunarbótum sé ætlað að mæta tekjutapi eða tekjumissi. Ekki sé hægt að þrengja hugtakið tekjur sem eingöngu starfstekjur heldur verði að nota skilgreiningu samkvæmt A-lið 7. gr. laga um tekjuskatt. Venjulegar aðstæður séu að geta framfleytt sér og fjölskyldu sinni með tekjum. Að geta ekki unnið sér inn eða fengið tekjur vegna umönnunar á veikum maka séu óvenjulegar eða með öðrum orðum sérstakar aðstæður.

Það séu jafn sérstakar aðstæður hvort sem verið sé að missa starfstekjur eða bótagreiðslur, enda taldar jafngildar tekjur samkvæmt lögum um tekjuskatt. Þar af leiðandi skipti engu máli hvort langt sé gengið á aðra bótarétti eður ei. Sá tímapunktur þegar sú erfiða staða liggi fyrir að maki sé orðinn það veikur að þurfa sólarhringsumönnun spyrji ekki að því hversu mikið sé eftir af bótarétti. Þess vegna séu maka- og umönnunarbætur til svo að hægt sé að bregðast við aðstæðum sem þessum þannig að veikt fólk geti verið áfram á heimili sínu í stað þess að leggjast til langs tíma á hjúkrunarheimili eða sjúkrahús.

Verði kæranda ekki gert fært að annast maka sinn heima séu ekki önnur úrræði fyrir hana en að liggja inni á sjúkrahúsi þar til hún fái […] ígræðslu og enginn viti hversu löng sú bið verði.

Í athugasemdum kæranda frá 24. janúar 2023 kemur fram að kærandi telji sig hafa lagt fram ítarleg rök fyrir sínum málstað með tilvitnun í lög og reglur sem og skilgreiningar á hugtökum þar sem það eigi við. Tryggingastofnun hafi aldrei fært rök fyrir sínum málstað, hvergi séu tilvitnanir í lög eða reglur sem styðji þeirra málstað. Stofnunin haldi sig við rökvillur, helber ósannindi og ítrekaðar tafir á skilum greinargerða. Þessar tafir sé ekki hægt að túlka öðruvísi en sem ofbeldishegðun.

Í síðustu greinargerð Tryggingastofnunar segi: „Eins og áður hefur komið fram í greinargerðum stofnunarinnar þá þarf að sýna fram á tekjuleysi eða tekjutap umsækjanda.“ Kærandi hafi gert það eins og komi fram í fylgigögnum, hann hafi einnig skilgreint hugtökin „tekjutap“ og „tekjuleysi“ sem hafi ekki verið mótmælt.

Í greinargerð stofnunarinnar segi: „Fram kemur í 3. gr. reglna nr. 407/2002 að með umsókn um umönnunarbætur þurfi að koma fram staðfesting á tekjutapi eða tekjuleysi.“ Kærandi hafi gert það eins og sjá megi í fylgigögnum með umsókn, hann hafi einnig skilgreint hugtökin „tekjutap“ og „tekjuleysi“, sem hafi ekki verið mótmælt.

Í greinargerð Tryggingastofnunar segi: „Í þessu felst að maki hafi dregið úr vinnu með því að minnka við sig starfshlutfall eða hætt launuðu starfi“. Þetta komi hvergi fram í lögum eða reglum.

Í greinargerð Tryggingastofnunar segi: „Tryggingastofnun telur að einstaklingur sem er hættur á atvinnuleysisbótum þegar bótaréttur er ekki lengur til staðar feli ekki í sér að verið sé að minnka við sig starf hjá kæranda.“ Í fyrsta lagi sé þetta hvergi þetta ritað í lögum eða reglum. Í öðru lagi sé það ósatt að bótaréttur kæranda hafi verið tæmdur, ekki að það myndi skipta neinu máli þar sem þetta sé hvorki ritað í lögum né reglum.

Í greinargerð Tryggingastofnunar segi: „Einstaklingur sem er á atvinnuleysisbótum er ekki á vinnumarkaði né í starfi.“ Þetta sé rétt en einstaklingur á atvinnuleysisbótum sé skyldugur til að geta tekið starfi hvenær sem er og hafi því ákveðnar vinnumarkaðstengdar skyldur þó svo að viðkomandi sé ekki þátttakandi á vinnumarkaði. Einstaklingur á atvinnuleysisbótum sé því ófær um að veita maka sólarhringsumönnun því að viðkomandi þurfi að vera tilbúinn að taka starfi sem bjóðist með litlum fyrirvara.

Í greinargerð Tryggingastofnunar segi: „Í athugasemdum kæranda er því haldið fram að sérstakar aðstæður samkvæmt reglum 407/2002 séu þær aðstæður sem umsækjandi verður fyrir sökum tekjutaps eða tekjuleysis vegna umönnunar maka.“ Kærandi vísar í skilgreiningu á sérstökum aðstæðum í fyrri athugasemdum sínum.

Í greinargerð Tryggingastofnunar segi: „Þar sem Tryggingastofnun hefur bent á að tekjutap og tekjuleysi er ekki vegna umönnunar maka heldur eru þær vegna þess að kærandi er hættur á atvinnuleysisbótum.“ Í læknisvottorði sem hafi verið lagt fram með umsókn komi fram hver umönnunarþörf eiginkonu kæranda sé. Stofnunin fari hér með ósannindi.

Í greinargerð Tryggingastofnunar segi: „Tryggingastofnun telur að ákvörðun sem tekin var um að synja kæranda sé í réttu samræmi við þær reglur sem gilda um maka- og umönnunarbætur. Kærandi hafi ekki lagt niður störf eða minnkað starfshlutfall vegna umönnunar maka í þessu tilviki.“ Tryggingastofnun haldi hér fram merkingu sem sé hvorki að finna í lögum né reglum. Það sé rökfræðilegt öngstræti að halda fram merkingu sem ekki eigi sér samsvörun í tilvísuðum lögum eða reglum.

Í fyrri svörum sínum hafi kærandi hrakið hugtakasmíðar Tryggingastofnunar en stofnunin klifast á þessum tilbúnu hugtökum og túlkunum. Það komi hvergi fram í lögum eða reglum að tekjutap eða tekjuleysi þurfi að stafa af því að dregið sé úr starfi eða starfi hætt. Tekjur séu skilgreindar í lögum og því verði að skilgreina tekjutap og tekjuleysi út frá þeirri skilgreiningu.

Farið sé fram á það við Tryggingastofnun, ef stofnunin tjái sig frekar, að því verði svarað hvar í lögum eða reglum það standi að einungis missir á starfstekjum sé tekinn gildur fyrir greiðslu maka- og umönnunarbóta. Kærandi vilji fá beina tilvitnun í laga- eða reglutexta þar sem þetta komi fram. Það sé ekki hægt að taka gilt í rökræðum frasa svo sem: „Tryggingastofnun telur“ og „Það liggur í hlutarins eðli“.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að kærð sé synjun á maka- og umönnunarbótum.

Heimild til greiðslu maka- og umönnunarbóta sé að finna í 5. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Þar komi fram að heimilt sé, ef sérstakar aðstæður séu fyrir hendi, að greiða maka elli- eða örorkulífeyrisþega makabætur eða öðrum þeim sem haldi heimili með lífeyrisþega vegna umönnunar lífeyrisþegans. Greiðslur nemi allt að 80% af fullum örorkulífeyri og tekjutryggingu, sbr. 18. og 22. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar og reglur nr. 407/2002 um maka- og umönnunarbætur, sbr. breytingareglugerð nr. 1253/2016.

Í 5. gr. laga um félagslega aðstoð segi að heimilt sé að greiða makabætur ef sérstakar aðstæður séu fyrir hendi en skilgreini ekki hvaða sérstöku ástæður falli þar undir. Í ákvæðinu segi á hinn bóginn að ráðherra setji nánari reglur um framkvæmd þessa ákvæðis. Slíkar reglur hafi verið settar í reglum nr. 407/2002, sbr. breytingareglugerð nr. 1253/2016.

Í 1 gr. reglnanna komi fram nánari skilgreining á því hvenær eigi við að greiða makabætur. Þar segi að heimilt sé, ef sérstakar aðstæður séu fyrir hendi, að greiða maka elli- eða örorkulífeyrisþega bætur vegna umönnunar lífeyrisþegans.

Ákvæði um makabætur hafi verið að finna í lögum um almannatryggingar frá árinu 1946 til ársins 1993. Frá 1. janúar 1994 hafi ákvæðið verið í lögum um félagslega aðstoð. Ákvæðið hafi frá upphafi verið orðað með sambærilegum hætti og sé í dag. Einu breytingarnar hafi snúið að því við hvaða hlutfall af lífeyrisgreiðslum makabætur hafi miðast og að umönnunarbætur geti verið greiddar til annars aðila sem haldi heimili með lífeyrisþega en maka.

Í greinargerð með frumvarpi því sem hafi orðið að lögum nr. 73/1985 þar sem kveðið hafi verið á um breytingu á ákvæðinu um makabætur í þágildandi lögum nr. 67/1971 um almannatryggingar, sé að finna upplýsingar um sögu ákvæðisins og tilgang. Þar komi skýrt fram að litið sé svo á að makabætur greiðist þeim sem bundnir séu heima við vegna örorku eða langvinns sjúkdóms maka og geti af þeim sökum ekki aflað sér tekna.

Málavextir séu þeir að kærandi hafi sótt um maka- og umönnunarbætur með rafrænni umsókn 14. september 2022 vegna umönnunar eiginkonu sinnar. Með umsókninni hafi fylgt skattframtal 2022 þar sem kærandi hafi verið með uppgefnar tekjur frá Atvinnuleysistryggingasjóði, bréf frá Vinnumálastofnun, dags. 14. september 2022, um staðfestingu á því að kærandi væri afskráður sem atvinnuleitandi og einnig upplýsingar um að kærandi væri ekki lengur umsækjandi um atvinnu og atvinnuleysisbætur frá 14. september 2022, auk upplýsinga um að síðasta afgreiðsla á atvinnuleysisbótum til kæranda komi til greiðslu 1. október 2022. Greiðsluseðlar atvinnuleysistrygginga, dags. 30. júní 2022, 28. júlí 2022 og 31. ágúst 2022, hafi einnig fylgt með umsókn kæranda. Fram komi á greiðsluseðli frá Vinnumálastofnun, dags. 31. ágúst 2022, að ónýttur réttur á bótatímabili sé 1,27 mánuður en heildarréttur á bótatímabili sé 30 mánuðir. Í áðurnefndu bréfi Vinnumálastofnunar frá 14. september 2022 komi fram að síðasta greiðsla til kæranda verði afgreidd 1. október 2022, eða með öðrum orðum sé réttur kæranda tæmdur hjá Vinnumálastofnun og ekki um frekari greiðslur að ræða, þ.e. réttur til atvinnuleysisbóta hafi verið fullnýttur.

Í 2. gr. reglna nr. [407/2002] um maka- og umönnunarbætur komi fram að eitt af skilyrðum fyrir því að heimilt sé að greiða maka- og umönnunarbætur sé að sýnt sé fram á tekjuleysi eða tekjutap umsækjanda eða lífeyrisþega. Með makabótum/umönnunarbótum sé fyrst og fremst verið að bæta tekjumissi vegna lækkaðs starfshlutfalls eða starfsloka umönnunaraðila þegar lífeyrisþegi þurfi umönnun við athafnir daglegs lífs. Tryggingastofnun hafi synjað umsókn kæranda um maka- og umönnunargreiðslur með bréfi, dags. 18. október 2022, á þeim grundvelli að ekki hafi verið hægt að sjá að hann hafi verið að leggja niður starf. Einnig komi fram í gögnum frá Vinnumálastofnun að kærandi hafi verið með atvinnuleysisbætur og sé búinn að tæma sinn rétt þar þegar sótt hafi verið um maka- og umönnunargreiðslur. Kærandi hafi þar af leiðandi ekki uppfyllt skilyrði um að leggja niður starf eða uppfyllt skilyrði um lækkað starfshlutfall og þess vegna hafi umsókn hans verið synjað hjá Tryggingastofnun.

Með umsókn um maka- og umönnunarbætur hafi einnig fylgt yfirlýsing frá B, dags. 29. september 2022. Í yfirlýsingunni komi fram að maki kæranda hafi ekki notið þjónustu B, enda talið að þjónustuframboð félagsþjónustunnar fullnægði ekki hennar þörfum til betri lífsgæða.

Í læknisvottorði frá C komi fram maki kæranda, X ára gömul kona, sé veik af langvarandi […] og með þekkta […] og sé á biðlista eftir „transplant“. Þar að auki hafi hún verið í eftirliti hjá geðlækni vegna geðklofa og persónuleikaröskunar, auk þess sem hún sé með félagsfælni, kvíða og þunglyndi. Þá sé hún einnig með vanvirkan skjaldkirtil, astma, þvagleka og sykursýki. Einnig komi fram að hún […] og auk þess sé hún alltaf völt á fótum og óstöðug. Hún geti ekki tekið til lyf fyrir sig sjálf eða munað eftir að taka þau inn. Hún eldi hvorki né þrífi og þurfi aðstoð við að klæða sig og þrífa. Hún hafi fengið slæm köst vegna […] og hafi þá dottið í gólfið og þurft á aðstoð að halda á spítala í kjölfarið. Fram komi í vottorðinu að hún þurfi aðstoð nokkurn veginn við allar athafnir daglegs lífs.

Maka- og umönnunarbætur séu ætlaðar þeim sem annast maka sinn eða annan aðila sem haldi heimili með lífeyrisþeganum (þurfi að vera heimilismaður) samkvæmt reglum nr. 407/2002 um maka- og umönnunarbætur og reglugerð nr. 1253/2016.

Skilyrði fyrir þessum greiðslum sé að sá sem þarfnist umönnunar hafi lífeyrisgreiðslur frá Tryggingastofnun, svo sem elli-, örorku- eða endurhæfingarlífeyri. Ekki sé réttur á maka- og umönnunarbótum ef umsækjandi (umönnunaraðili) hafi lífeyrisgreiðslur. Ekki sé deilt um það að maki kæranda sé örorkulífeyrisþegi og sé með örorkulífeyrisgreiðslur frá Tryggingastofnun.

Maka- og umönnunarbótum sé ætlað að bæta tekjumissi vegna lækkaðs starfshlutfalls umönnunaraðila þegar lífeyrisþegi þurfi umönnun við daglegt líf. Við mat á rétti til maka- og umönnunarbóta vegna lækkaðs starfshlutfalls þurfi umsækjandi að skila inn gögnum sem sýni fram á tekjumissi, sbr. reglur um maka- og umönnunarbætur. Þar segi að jafnframt skuli sýnt fram á tekjuleysi eða tekjutap umsækjanda eða lífeyrisþega. Tryggingastofnun telji að þegar einstaklingur sem hættur sé á atvinnuleysisbótum og hafi tæmt sinn rétt þar sé hann ekki að leggja niður störf í þeirri merkingu sem reglur um maka- og umönnunarbætur kveði á um. Tekjur kæranda hefðu hvort sem er fallið niður þar sem hann hafi verið búinn að tæma sinn rétt til atvinnuleysisbóta hjá Vinnumálastofnun, óháð því hvort maki þyrfti frekari umönnun eða ekki. Skerðing á starfshlutfalli sé þar af leiðandi ekki fyrir hendi hjá kæranda eins og kveðið sé á um í reglum nr. 407/2002, sbr. reglugerð nr. 1253/2016.

Tryggingastofnun telji að kæranda hafi réttilega verið synjað um greiðslu makabóta þar sem hann hafi ekki lagt niður störf í þeirri merkingu sem reglur um maka- og umönnunarbætur kveði á um. Kærandi hafi ekki verið í formlegu starfi og enginn ráðningarsamningur sé í gildi á milli kæranda og vinnuveitanda.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 12. desember 2022, komi fram að gerð sé athugasemd við tímafresti stofnunarinnar til að skila inn greinargerð í máli kæranda. Tryggingastofnun reyni eftir fremsta megni að skila inn greinargerðum í málum innan tilskilinna fresta en vegna mikilla anna og manneklu hjá stofnuninni geti verið nauðsynlegt að fá viðbótarfresti í sumum málum og hafi sú orðið raunin í máli þessu.

Tryggingastofnun hafi í fyrri greinargerð sinni farið yfir málavexti og hafi þeir verið raktir, þar á meðal viðeigandi lagatilvitnanir og reglur er gildi um maka- og umönnunarbætur.

Í 1. gr. reglna nr. 407/2002 komi fram að heimilt sé, ef sérstakar aðstæður séu fyrir hendi, að greiða maka elli- eða örorkulífeyrisþega bætur vegna umönnunar lífeyrisþegans. Það liggi í hlutarins eðli að þær sérstöku aðstæður sem vitnað sé til séu vegna umönnunar lífeyrisþegans og komi minnkað starfshlutfall þar til álita, þ.e. að maki hafi dregið úr starfi. Í máli þessu hafi kærandi ekki dregið úr starfi eða hætt starfi heldur hafi réttur til atvinnuleysisbóta verið leystur út og skilyrði til áframhaldandi greiðslna atvinnuleysisbóta hafi ekki lengur verið til staðar.

Kærandi greini frá því að síðasti uppgjörsdagur til atvinnuleysisbóta hafi verið 1. október 2022 og að hann hafi ekki fengið greitt eftir 14. september 2022. Það sem Tryggingastofnun hafi lagt áherslu á sé að kærandi hafi ekki lagt niður vinnu í eiginlegri merkingu þar sem hann hafi verið á atvinnuleysisbótum og nýttur réttur hafi verið svo til tæmdur. 

Hvað snerti niðurstöðu Tryggingastofnunar telji stofnunin hana vera í réttu samræmi við þær reglur sem gildi um maka- og umönnunarbætur. Kærandi hafi ekki lagt niður störf eða minnkað starfshlutfall vegna umönnunar maka í þessu tilviki.

Tryggingastofnun vísi að öðru leyti til fyrri greinargerðar sinnar í máli þessu.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 13. janúar 2023, komi fram að stofnunin hafi í fyrri greinargerðum farið yfir málavexti, þar á meðal viðeigandi lagatilvitnanir og reglur er gildi um maka- og umönnunarbætur.

Eins og komið hafi fram í fyrri greinargerðum þá þurfi að sýna fram á tekjuleysi eða tekjutap umsækjanda. Fram komi í 3. gr. reglna nr. 407/2002 að með umsókn um umönnunarbætur þurfi að koma fram staðfesting á tekjutapi eða tekjuleysi. Í þessu felist að maki hafi dregið úr vinnu með því að minnka við sig starfshlutfall eða hætt launuðu starfi. Tryggingastofnun telji að einstaklingur sem sé hættur á atvinnuleysisbótum þegar bótaréttur sé ekki lengur til staðar feli ekki í sér að hann sé að minnka við sig starf. Einstaklingur sem sé á atvinnuleysisbótum sé hvorki á vinnumarkaði né í starfi.

Í athugasemdum kæranda sé því haldið fram að sérstakar aðstæður samkvæmt reglum nr. 407/2002 séu þær aðstæður sem umsækjandi verði fyrir sökum tekjutaps eða tekjuleysis vegna umönnunar maka. Tryggingastofnun hafi bent á að tekjutap og tekjuleysi sé ekki vegna umönnunar maka heldur sé það tilkomið vegna þess að kærandi sé hættur á atvinnuleysisbótum.

Tryggingastofnun telji að kærð ákvörðun sé í samræmi við þær reglur sem gilda um maka- og umönnunarbætur. Kærandi hafi ekki lagt niður störf eða minnkað starfshlutfall vegna umönnunar maka í þessu tilviki.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 18. október 2022 um að synja umsókn kæranda um makabætur með maka hans.

Um maka-/umönnunarbætur er fjallað í 5. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt, ef sérstakar aðstæður eru fyrir hendi, að greiða maka elli- og örorkulífeyrisþega makabætur sem eru allt að 80% af fullum örorkulífeyri og tekjutryggingu almannatrygginga samkvæmt 18. og 22. gr. laga um almannatryggingar. Jafnframt er heimilt, ef sérstakar aðstæður eru fyrir hendi, að greiða öðrum sem halda heimili með elli- eða örorkulífeyrisþega umönnunarbætur. Þá kemur fram að ráðherra setji nánari reglur um framkvæmd þessa ákvæðis.

Reglur nr. 407/2002 um maka- og umönnunarbætur voru settar með heimild í lögum nr. 118/1993 um félagslega aðstoð, sem felld voru úr gildi með núgildandi lögum um félagslega aðstoð. Reglunum var breytt með reglum nr. 1253/2016. Þar er að finna í 1. gr. ákvæði sem er að mestu samhljóða 5. gr. framangreindra laga. Svohljóðandi er 1. málsliður 1. gr. reglnanna:

„Heimilt er, ef sérstakar aðstæður eru fyrir hendi, að greiða maka elli- eða örorkulífeyrisþega bætur vegna umönnunar lífeyrisþegans.“

Í 2. málsl. 2. gr. kemur fram að sýna skuli fram á tekjuleysi eða tekjutap umsækjanda eða lífeyrisþega. Svohljóðandi er 3. gr. reglnanna:

„Umsókn um maka- eða umönnunarbætur skal fylgja læknisvottorð þar sem tilgreind er umönnunarþörf lífeyrisþegans. Jafnframt skal lögð fram staðfesting á tekjutapi eða tekjuleysi.“

Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 73/1985 um breytingu á lögum nr. 67/1971 um almannatryggingar, koma fram upplýsingar um sögu og markmið ákvæðisins. Þar segir meðal annars svo:

„Markmið þessa frumvarps er að hækka greiðslur makabóta til þeirra sem bundnir eru heima við vegna örorku eða langvinns sjúkdóms maka og geta af þeim sökum ekki aflað sér tekna.“

Í máli þessu snýst ágreiningurinn einungis um hvort Tryggingastofnun hafi verið heimilt að synja kæranda um greiðslu makabóta á þeim forsendum að hann hafi ekki uppfyllt skilyrði laga og reglna um að hafa sýnt fram á tekjuleysi eða tekjutap. Fyrir liggja gögn um að kærandi hafi verið hættur að þiggja atvinnuleysisbætur og kærandi byggir á því að hann hafi afskráð sig hjá Vinnumálastofnun þar sem hann hafi ekki getað verið í virkri atvinnuleit lengur vegna veikinda eiginkonu sinnar. Meðal gagna málsins er greiðsluseðill frá Vinnumálastofnun vegna greiðslu atvinnuleysisbóta 31. ágúst 2022. Þar kemur fram að heildaréttur á bótatímabili sé 30 mánuðir og nýttur réttur sé 28,73 mánuðir. Þá segir að ónýttur bótaréttur sé 1,27 mánuður. Einnig liggur fyrir staðfesting frá Vinnumálastofnun, dags. 14. september 2022, þess efnis að kærandi hafi þann sama dag verið afskráður sem atvinnuleitandi og að síðasta greiðsla til hans muni berast 1. október 2022.

Úrskurðarnefnd velferðarmála leggur sjálfstætt mat á fyrirliggjandi gögn. Það er skilyrði fyrir greiðslu maka- og umönnunarbóta að sýnt sé fram á tekjuleysi eða tekjutap umsækjanda og að fyrir liggi læknisvottorð sem tilgreini umönnunarþörf lífeyrisþegans, sbr. 2. og 3. gr. reglna nr. 407/2002 um maka- og umönnunarbætur. Úrskurðarnefndin telur að ráða megi af framangreindum ákvæðum og lögskýringargögnum, sem rakin eru hér að framan, að tilgangur maka- og umönnunargreiðslna sé að tryggja framfærslu umsækjanda vegna tekjutaps/ tekjuleysis sem hann verður fyrir vegna umönnunarþarfa viðkomandi lífeyrisþega. Úrskurðarnefndin telur því að skilyrði fyrir greiðslum séu ekki uppfyllt nema fyrir liggi að umsækjandi verði fyrir tekjuleysi/tekjutapi vegna þarfa lífeyrisþega fyrir umönnun.

Hvorki í lögum um félagslega aðstoð né í reglum nr. 1253/2016 um maka- og umönnunarbætur kemur fram að með tekjum í skilningi 3. gr. reglnanna sé átt við atvinnutekjur. Úrskurðarnefndin telur því ekki útilokað að annars konar tekjur geti komið til skoðunar, til að mynda atvinnuleysisbætur. Af gögnum málsins verður aftur á móti ráðið að kærandi hafi nánast tæmt rétt sinn til atvinnuleysisbóta þar sem minna en mánuður er eftir af ónýttum bótarétti. Úrskurðarnefndin telur því að kærandi hafi ekki orðið fyrir slíku tekjutapi vegna umönnunar eiginkonu hans að réttur til greiðslu makabóta sé fyrir hendi. Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um makabætur staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn A, um makabætur, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir