Nr. 474/2021 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 30. september 2021 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 474/2021

Í stjórnsýslumáli nr. KNU21070021

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 7. júlí 2021 barst kærunefnd útlendingamála kæra […], fd. […], ríkisborgara Írak (hér eftir nefndur kærandi), á ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 25. júní 2021, um að synja umsókn hans um útgáfu vegabréfs fyrir útlending.

Af kæru má ráða að kærandi krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og honum veitt vegabréf útlendings.

Fyrrgreind ákvörðun Útlendingastofnunar er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II.            Málsmeðferð

Samkvæmt gögnum málsins var kæranda birt ákvörðun þar sem honum var veitt alþjóðleg vernd hér á landi þann 8. september 2016 og er hann handhafi ótímabundins dvalarleyfis hér á landi. Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi verið dæmdur til refsingar með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur, nr. […], fyrir brot gegn 1. mgr. 202. gr. og 1. mgr. 210. gr. a. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Kærandi sótti um vegabréf fyrir útlending þann 9. júní 2021. Með ákvörðun Útlendingastofnun, dags. 25. júní 2021, var umsókn kæranda synjað. Þann 7. júlí 2021 kærði kærandi ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála. Kærandi lagði fram greinargerð ásamt fylgigögnum þann 22. júlí 2021 og viðbótargögn þann 28. júlí 2021.

Í greinargerð óskaði kærandi eftir því að koma fyrir kærunefnd útlendingamála sbr. 6. mgr. 8. gr. laga um útlendinga. Í ljósi gagna málsins taldi kærunefnd ekki ástæðu til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga.

III.          Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnun kemur fram að í d-lið 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga sé kveðið á um að heimilt sé að synja um útgáfu ferðaskilríks þegar útlendingur hafi hlotið endanlegan dóm fyrir mjög alvarlegt afbrot og sé talinn hættulegur samfélaginu. Í ákvörðuninni kemur fram að kærandi hafi hlotið endanlegan fangelsisdóm fyrir tvö kynferðisbrot […] hér á landi. Þegar horft hafi verið til eðli brotsins sé það mat Útlendingastofnunar að brot kæranda teljist mjög alvarleg og að hann sé talinn hættulegur samfélaginu í skilningi d-liðar 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga. Í ljósi þess hafi kæranda verið synjað um útgáfu á íslensku ferðaskilríki samkvæmt d-lið 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga.

IV.          Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi hafi snúið lífi sínu til betri vegar sem m.a. komi fram í meðmælabréfum sem kærandi hafi lagt fram. Enn fremur hafi kærandi stundað fulla vinnu allt frá því að hann hafi lokið afplánun fangelsisrefsingar sinnar. Einnig hafi hann lokið námskeiði í íslensku og lagt sig fram við að aðlagast íslensku samfélagi og gerast gildur samfélagsþegn.

Í greinargerð kemur fram að það sé andstætt mannréttindasjónarmiðum að refsa honum endalaust fyrir það afbrot sem hann hafi nú þegar tekið út refsingu fyrir og enn fremur sýni sakavottorð hans að hann hafi ekki gerst sekur um refsiverða háttsemi frá því hann lauk sinni afplánun. Kærandi beinir athygli að því að í dóminum hafi komið fram að stúlkan sem hann hafi brotið gegn, […].

Að mati kæranda brjóti mat Útlendingastofnunar gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og enn fremur gegn 10. gr. sömu laga, þar sem málið hafi ekki verið rannsakað til hlítar áður en ákvörðun hafi verið tekin í málinu, þ.e. með því að líta til þess hvort kærandi hafi snúið lífi sínu til betri vegar eða hafi gerst sekur um refsiverða háttsemi frá því brotið hafi verið framið fyrir hartnær þremur árum. Þá hafi skort á að litið hafi verið til allra sjónarmiða og að matið hafi ekki verið málefnalegt af hálfu Útlendingastofnunar.

V.           Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Um kæru þessa gilda lög um útlendinga nr. 80/2016 og lög um vegabréf nr. 136/1998.

Samkvæmt 3. mgr. 1. gr. laga um vegabréf gefur Útlendingastofnun út vegabréf fyrir útlendinga og ferðaskilríki fyrir flóttamenn. Samkvæmt 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga skal að fenginni umsókn veita þeim sem nýtur alþjóðlegrar verndar eða dvelst löglega í landinu, ferðaskilríki fyrir flóttamenn til ferða til útlanda. Ákvæðið er í samræmi við 28. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna.

Í stafliðum a-f í 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga eru þær ástæður sem liggja þurfa til grundvallar synjun slíkrar umsóknar tíundaðar. Í stafliðum ákvæðisins er því að finna undantekningar frá þeirri meginreglu að öllum sem dvelji löglega hér á landi skuli veitt ferðaskilríki. Í d-lið ákvæðisins segir að heimilt sé að synja um útgáfu ferðaskírteinis þegar útlendingur hefur hlotið endanlegan dóm fyrir mjög alvarlegt afbrot og sé talinn hættulegur samfélaginu.

Samkvæmt hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar var kæranda synjað um útgáfu ferðaskilríkis á þeim grundvelli að kærandi hefði hlotið endanlegan fangelsisdóm fyrir kynferðisbrot gegn stúlku undir kynferðislegum lögræðisaldri. Þegar horft hafi verið til eðli brotsins var það mat Útlendingastofnunar að brot kæranda teljist mjög alvarlegt og að hann sé talinn hættulegur samfélaginu í skilningi d-liðar 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga. Í því ljósi hafi kæranda verið synjað um útgáfu á íslensku ferðaskilríki samkvæmt d-lið 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga.

Kærunefnd fellst á það mat Útlendingastofnunar að kærandi hafi hlotið endanlegan dóm fyrir mjög alvarlegt brot. Hins vegar er að mati kærunefndar ljóst að það skilyrði er ekki eina skilyrðið sem ákvæði d-liðar 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga mælir fyrir um, heldur verður kærandi jafnframt að vera talinn hættulegur samfélaginu.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar er aðeins vísað til þess að eðli brots kæranda sé slíkt að hann verði talinn hættulegur samfélaginu. Ekki er að finna frekari rökstuðning eða umfjöllun um þá rannsókn sem liggur til grundvallar því mati stofnunarinnar.

Ferðafrelsi einstaklinga telst til stjórnarskrárvarinna grundvallarmannréttinda sem kveðið er á um í 66. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944. Líkt og kærunefnd fjallaði um í úrskurði sínum nr. 208/2021 þá er ljóst að heimilt er að takmarka ferðafrelsi einstaklinga með dómsúrskurði, handtöku eða skýrri heimild í lögum. Í frumvarpi til stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 sem breyttu m.a. ákvæði 66. gr. stjórnarskrárinnar er vísað til sambærilegra reglna í 1. og 2. mgr. 12. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi auk 1. og 2. mgr. 2. gr. 4. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Þar sem um mikilvæg réttindi er að ræða er ljóst að stjórnvald sem tekur ákvörðun um takmörkun á þeim rétti ber að vanda málsmeðferð og tryggja að ákvörðunin sé skýr um þær ástæður er liggja að baki þeirri takmörkun. Í almennri athugasemd mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna nr. 27 er fjallað um ferðafrelsi skv. 12. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Þar kemur fram að rétturinn til að fá útgefin ferðaskilríki sé óhjákvæmilega tengdur réttindum til að yfirgefa ríki og feli því í sér jákvæða skyldu á ríki. Þá kemur fram að í 3. mgr. 12. gr. fyrrgreinds samnings sé að finna heimild til að takmarka ferðafrelsi einstaklings og sé það aðeins heimilt til þess að vernda þjóðaröryggi, allsherjarreglu, almannaheill og frelsi annarra. Allar takmarkanir skuli koma fram í lögum, vera nauðsynlegar í lýðræðislegu þjóðfélagi, vera í samræmi við önnur réttindi samningsins og í samræmi við meðalhóf. Þá skuli lögin vera skýr um grundvöll takmarkananna og stjórnvöldum ekki heimilt að framfylgja lögunum að eigin geðþótta. Ferðafrelsi er einnig verndað í ákvæði. 2. gr. fjórða viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um takmarkanir á ferðafrelsi í dómum sínum m.a. Reiner gegn Búlgaríu frá 23. maí 2006 (46343/99) og í máli Stretsov gegn Úkraínu frá 11. maí 2021 (5170/15). Þar hefur dómstóllinn kveðið á um að takmarkanir á ferðafrelsi einstaklingsins þurfi að byggja á skýrum lögum, stefna að lögmætu markmiði sem samræmist meðalhófi og hafi skýrt afmarkaðan tímaramma. Því þurfi að meta í hverju einstöku máli hvort að einstaklingurinn skapi nægilega, raunverulega og aðkallandi ógn við einhver af grunngildum samfélagsins og hvort að takmarkanir á ferðafrelsi samræmist því marki sem stefnt er að og gangi ekki lengra en nauðsynlegt er.

Kærunefnd hefur jafnframt litið til sambærilegrar löggjafar í Noregi sem er að mestu samhljóða ákvæði 46. gr. laga um útlendinga. Í 64. gr. norsku útlendingalaganna er heimild til útgáfu ferðaskilríkja fyrir flóttamenn og útlendinga en í 1. gr. 12. kafla norsku reglugerðarinnar um útlendinga er kveðið á um heimild til að synja umsækjanda um útgáfu á ferðaskilríki m.a. ef viðkomandi hefur hlotið endanlegan dóm fyrir alvarlegan glæp og telst hættulegur samfélaginu af þeim sökum. Varðandi þá kröfu að viðkomandi teljist „hættulegur samfélaginu“ hefur norska útlendinganefndin m.a. litið til þess hvort hætta sé á að viðkomandi brjóti af sér aftur og hvort að kærandi hafi möguleika á að ferðast til og frá landinu með öðrum leiðum til þess að heimsækja ættingja. Í norskum lögum er að finna heimild til þess að gefa út ferðaskírteini til einstakra ferðalaga, þrátt fyrir að útgáfu um ferðaskilríki hafi verið synjað.

Að mati kærunefndar er umrætt ákvæði í íslenskum lögum óskýrt þar sem að hvorki í ákvæðinu eða lögskýringargögnum er að finna leiðbeiningar um á hverju mat á því hvort viðkomandi útlendingur verði talinn hættulegur samfélaginu eigi að grundvallast. Þá er ekki að finna í ákvæðinu né öðrum ákvæðum laganna eða reglugerðar um útlendinga leiðbeiningar um það hvort framangreind skerðing á ferðafrelsi útlendinga sem heyra undir ákvæðið eigi að marka ákveðinn tímaramma eða hvort einstaklingur sem hefur gerst sekur um alvarlegt afbrot og er talinn hættulegur samfélaginu skuli synjað um útgáfu ferðaskilríkis ótímabundið. Þá er ekki að finna í íslenskum lögum eða reglugerð heimild til þess að veita ferðaskilríki til einstakra ferða til og frá landinu svo kærandi geti heimsótt ættingja sína erlendis.

Er það því mat kærunefndar að ákvæði d-liðar 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga, sem felur í sér takmarkanir á stjórnarskrárvörðu ferðafrelsi, verði ekki skýrt með þeim hætti að aðstaða kæranda verði felld undir ákvæðið.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Samantekt

Ákvörðun Útlendingastofnunar um að synja umsókn kæranda um endurnýjun ferðaskírteinis fyrir þá sem njóta alþjóðlegrar verndar er felld úr gildi. Lagt er fyrir stofnunina að veita kæranda ferðaskírteini að öðrum skilyrðum laganna uppfylltum.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda er felld úr gildi.

The decision of the Directorate of Immigration in the case of the appellant is vacated.

Tómas Hrafn Sveinsson

Sindri M. Stephensen                                                                                                    Þorbjörg Inga Jónsdóttir