A-158/2003 Úrskurður frá 20. janúar 2003

ÚRSKURÐUR

Hinn 20. janúar 2003 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-158/2003:

Kæruefni

Með bréfi, dagsettu 10. desember sl., kærði bæjarstjórn Vestmannaeyja synjun Vegagerðarinnar, dagsetta 21. október sl., um að veita bæjarstjórninni aðgang að samningi milli Vegagerðarinnar og [ …] hf. um ferjuna Herjólf. Nánar tiltekið er um að ræða viðaukasamning, dagsettan 4. október sl., við verksamning milli þessara aðila sem upphaflega var gerður 27. október 2000.

Með bréfi, dagsettu 23. desember sl., var kæran kynnt Vegagerðinni og stofnuninni veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 6. janúar sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té í trúnaði afrit þeirra gagna, sem kæran lýtur að, innan sömu tímamarka. Umsögn Vegagerðarinnar, dagsett 6. janúar sl., barst innan tilskilins frests, ásamt umbeðnum gögnum.

Í forföllum Valtýs Sigurðssonar tók Arnfríður Einarsdóttir, varamaður, sæti hans í nefndinni við meðferð og úrlausn kærumáls þessa.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess þau að með bréfi til Vegagerðarinnar, dagsettu 15. október sl., fór kærandi fram á að fá aðgang að nýgerðum samningi stofnunarinnar við [ …] hf. um ferjuna Herjólf. Vegagerðin synjaði beiðni kæranda með bréfi, dagsettu 21. október sl. Þar segir að um sé að ræða verksamning við fyrirtæki í einkarekstri sem stofnunin telji sér hvorki heimilt né skylt að afhenda þriðja aðila.

Í umsögn Vegagerðarinnar til úrskurðarnefndar kemur fram að stofnunin og [ …] hf. hafi með verksamningi 27. október 2000 samið um rekstur Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs, að undangengnu útboði. Kærandi, þ.e. bæjarstjórn Vestmannaeyja, hafi fengið útboðsgögnin til umsagnar meðan unnið var að gerð þeirra, en hafi að öðru leyti ekki átt aðild að útboðinu eða samningi sem gerður var á grundvelli þess. Í útboðsgögnum, sem voru hluti verksamningsins við [ …] hf., sé þó í fjórum tilvikum gert ráð fyrir að bæjarstjórn Vestmannaeyja komi að málum, þ.e. varðandi tímaáætlun, fjölgun ferða, gjaldskrá og fjarveru ferju vegna slipps o.fl. Tekið hafi verið á öllum þessum atriðum í þríhliða samningi milli bæjarstjórnarinnar, Vegagerðarinnar og [ …] , dagsettum 8. febrúar 2002, og í framhaldi af því hafi verið gerður viðauki við verksamning milli Vegagerðarinnar og [ …] sem dagsettur er 12. febrúar 2002.

Síðastliðið vor hafi samgönguráðherra síðan skipað starfshóp til þess að fjalla um samgöngur milli lands og eyja, þar sem tveir fulltrúar í bæjarstjórn Vestmannaeyja hafi m.a. átt sæti. Í áfangaskýrslu hópsins frá 12. ágúst sl. hafi m.a. verið lagt til að ferðum í vetraráætlun ferjunnar yrði fjölgað í þrjár á viku. Samgönguráðherra hafi fallist á þessa tillögu og í framhaldi af því hafi verið gerður viðaukasamningur milli Vegagerðarinnar og [ …] hf. um fjölgun ferða í samræmi við það. Viðaukasamningur þessi hafi verið undirritaður 4. október sl. og sé það sá samningur sem bæjarstjórnin leiti nú eftir aðgangi að. Ferðaáætlun ferjunnar hafi verið breytt í byrjun október 2002 í samræmi við 1. gr. þessa samnings. Öllum sem til þekkja sé því ljóst hvert efni hans sé. Önnur ákvæði samningsins séu hins vegar viðskiptalegs eðlis og falli ekki undir þau tilvik sem tiltekið sé í verksamningnum frá 27. október 2000 að bæjarstjórn Vestmannaeyjabæjar skuli höfð í ráðum með. Í 2. gr. samningsins sé fjallað um einingaverð fyrir hverja ferð og í 10. gr. gefnar upp eingreiðslur vegna breyttra forsendna frá upphaflegum verksamningi. Þessar upplýsingar telur Vegagerðin að sér óheimilt að veita aðgang að með vísun til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, enda hafi viðsemjandi hennar, [ …] hf., jafnframt lagst gegn því. Þá sé í 5. gr. viðaukasamningsins, svo og í ákvæði til bráðabirgða, að finna upplýsingar sem spillt geti samningsstöðu Vegagerðarinnar gagnvart Vestmannaeyjabæ og [ …] gagnvart stéttarfélögum, ef þær yrðu á almanna vitorði.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.

Ákvörðun Vegagerðarinnar 21. október sl. um að synja kæranda um aðgang að hinum umbeðna verksamningi barst kæranda 23. október sl. Sú ákvörðun var fyrst kærð til úrskurðarnefndar með bréfi, dagsettu 10. desember sl. Þá var liðinn sá 30 daga kærufrestur sem tiltekinn er í 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga.

Í 1. tölul. 28. gr. stjórnsýslulaga segir að vísa skuli kæru frá, sem borist hefur að liðnum kærufresti, nema afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr. Ekki verður séð að kæranda hafi verið veittar leiðbeiningar um kærufrest skv. 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga sem þó var skylt að gera skv. 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Af þeim sökum telur úrskurðarnefnd ekki rétt að vísa kærunni frá þótt hún hafi borist of seint enda var ekki liðinn sá almenni kærufrestur sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.

2.

Upplýsingalög kveða fyrst og fremst á um rétt almennings til aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Ennfremur er í III. kafla laganna að finna ákvæði um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálfan.

Ekkert er því hins vegar til fyrirstöðu samkvæmt upplýsingalögum að stjórnvald óski eftir aðgangi að gögnum hjá öðru stjórnvaldi á grundvelli laganna eins og hver annar borgari. Þar sem kærandi hefur valið þá leið í því máli, sem hér er til úrlausnar, ber að leysa úr kærunni samkvæmt II. kafla laganna um almennan aðgang að upplýsingum, óháð því þríhliða samkomulagi sem gert hefur verið milli Vegagerðarinnar, [ …] hf. og kæranda og dagsett er 8. febrúar 2002.

3.

Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr." Með hliðsjón af markmiði laganna ber að skýra undantekningar frá þessari meginreglu þröngt, þ. á m. reglurnar í 5. gr. og 3. tölul. 6. gr. þeirra.

Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang að gögnum, „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um ... viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga, að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra". Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir m.a. svo um þetta ákvæði: „Óheftur réttur til upplýsinga getur ... skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína." Þannig getur það óefað skaðað fjárhagslega hagsmuni ríkisins ef almenningi er veittur ótakmarkaður aðgangur að samningum einstakra ríkisstofnana við aðra aðila.

Í 5. gr. upplýsingalaga er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi „aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ... sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á". Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni."

Vissulega má við því búast að almenn vitneskja um umsamið endurgjald fyrir þjónustu geti skaðað samkeppnisstöðu þeirra fyrirtækja, sem taka að sér slík verkefni fyrir ríkið, og kunni jafnvel að skaða samkeppnisstöðu ríkisins sjálfs. Það sjónarmið verður þó að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verða hverju sinni að vera undir það búnir að mæta samkeppni frá öðrum aðilum, sbr. meginreglu þá sem fram kemur í 1. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993.

Með skírskotun til þess, sem að framan greinir, verður ekki talið að Vegagerðin hafi sýnt fram á að halda beri þeim upplýsingum leyndum fyrir almenningi sem fram koma í hinum umbeðna viðaukasamningi. Undantekning frá því eru þó upplýsingar, sem fram koma í ákvæði til bráðabirgða við samninginn, en þær geta, að áliti úrskurðarnefndar, skaðað samningsstöðu [ …] hf. gagnvart viðsemjendum sínum.

Samkvæmt því og með vísun til 7. gr. upplýsingalaga ber Vegagerðinni að veita kæranda aðgang að viðaukasamningnum, að undanskildu ákvæði til bráðabirgða, sbr. 5. gr. laganna.

Úrskurðarorð:

Vegagerðinni ber að veita kæranda, bæjarstjórn Vestmannaeyja, aðgang að viðaukasamningi, dagsettum 4. október sl., við verksamning milli stofnunarinnar og [ …] hf. frá 27. október 2000, að undanskildu ákvæði til bráðabirgða við viðaukasamninginn.

Eiríkur Tómasson, formaður

Elín Hirst

Arnfríður Einarsdóttir