A-159/2003 Úrskurður frá 7. febrúar 2003
ÚRSKURÐUR
Hinn 7. febrúar 2003 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-159/2003:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 8. janúar sl., kærði [ A] , fréttamaður á […], synjun forsætisráðuneytisins, fjármálaráðuneytisins og utanríkisráðuneytisins um að veita honum aðgang að nánar tilgreindum upplýsingum um utanferðir forsætisráðherra, fjármálaráðherra og utanríkisráðherra.
Með bréfi, dagsettu 9. janúar sl., var kæran kynnt ráðuneytunum þremur og þeim veittur frestur til að gera við hana athugasemdir og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðunum sínum til kl. 16.00 hinn 20. janúar sl. Sérstaklega var þess óskað að í umsögn ráðuneytanna kæmi fram á hvaða formi umbeðnar upplýsingar væru varðveittar og hvort þær hefðu verið teknar saman í eitt eða fleiri skjöl eða annars konar gögn. Umsagnir ráðuneytanna bárust innan tilskilsins frests.
Málsatvik
Atvik málsins eru í stuttu máli þau að með bréfi til utanríkisráðuneytisins, dagsettu 6. nóvember sl., og með bréfum til forsætisráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins, dagsettum 11. desember sl., fór kærandi fram á að fá aðgang að eftirgreindum upplýsingum um utanferðir hlutaðeigandi ráðherra:
- Allar utanferðir ráðherra frá ársbyrjun 1999 „fram á þennan dag".
- Kostnað við hverja utanferð.
- Hvað ráðherrann hafi þegið í dagpeninga fyrir hverja ferð.
- Hvað ráðherrann hafi þegið í dagpeninga alls frá ársbyrjun 1999 og til mánaðamóta október-nóvember 2002.
Utanríkisráðuneytið svaraði beiðni kæranda með bréfi, dagsettu 9. desember sl., og lét honum í té yfirlit sem sýndu allar embættisferðir utanríkisráðherra á árunum 1999-2002. Þar kemur fram tilefni ferðar, fjöldi daga og dagpeningar sem ráðherra hafa verið greiddir. Ráðuneytið lét hins vegar ekki í té upplýsingar um annan kostnað við hverja ferð og lét þess getið að það, að veittar væru aðrar og frekari upplýsingar í svari ráðuneytisins, væri umfram skyldu, sbr. 3. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Forsætisráðuneytið og fjármálaráðuneytið synjuðu beiðni kæranda að öllu leyti með samhljóða bréfum, dagsettum 11. desember sl. Í svörunum segir að ráðuneytin telji beiðni kæranda ekki uppfylla skilyrði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, um tilgreiningu máls eða gagna í máli, sem óskað sé aðgangs að, sbr. jafnframt 1. mgr. 10. gr. sömu laga. Því til stuðnings vísuðu bæði ráðuneytin til úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málum nr. A-31/1997, A-32/1997, A-36/1997 og A-65/1998.
Í umsögn forsætisráðuneytisins til úrskurðarnefndar, dagsettri 20. janúar sl., kemur fram að upplýsingar um utanferðir ráðherra séu annars vegar varðveittar í skjalasafni ráðuneytisins og hins vegar í bókhaldi þess. Í skjalasafni ráðuneytisins sé stofnað sérstakt mál um hverja ferð og það fært á viðeigandi bréfalykil í skjalasafni eftir tilefni ferðar. Þannig séu t.d. gögn um þátttöku í leiðtogafundum fjölþjóðlegra stofnana færð á bréfalykil viðkomandi stofnunar og gögnum um opinberar heimsóknir til annarra ríkja sé safnað á sérstaka lykla fyrir slíkar heimsóknir. Í bókhaldið séu á hinn bóginn færðar upplýsingar um kostnað af hverjum ferðamanni á vegum ráðuneytisins samkvæmt upplýsingum á ferðareikningi, sem útbúinn er að loknu hverju ferðalagi og varðveittur, ásamt afritum af öðrum reikningum, sem fylgiskjal.
Síðan segir í umsögn forsætisráðuneytisins: „Þar eð umbeðnar upplýsingar hafa ekki verið teknar saman sérstaklega leit ráðuneytið svo til, að í framangreindu erindi kæranda væri fólgin beiðni um aðgang að mörgum málum af tiltekinni tegund frá ákveðnu tímabili. Að áliti ráðuneytisns er sú framsetning ekki í samræmi við þá kröfu sem ákvæði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga gerir til afmörkunar beiðni um aðgang að gögnum, þ.e. að hún sé bundin við tiltekið mál. Það ákvæði er nánar útfært í 1. mgr. 10. gr. s.l., sem í athugasemdum við þá grein frumvarps þess, er varð að upplýsingalögum, er skýrð svo, að af henni leiði „að ekki [sé] hægt að biðja um gögn í öllum málum af ákveðinni tegund eða frá ákveðnu tímabili". Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í samræmi við þetta ítrekað skýrt þessi ákvæði svo, að lögin veiti ekki aðgang að mörgum málum í einu lagi, jafnvel þótt tegund þeirra sé nægilega tilgreind . . . . Auk þess er stjórnvöldum ekki skylt að útbúa sérstaklega gögn, sem ekki liggja fyrir, þegar eftir þeim er leitað . . . ."
Í umsögn fjármálaráðuneytisins, dagsettri 20. janúar sl., er tekið í sama streng að því er varðar afmörkun á beiðni kæranda. Um varðveislu umbeðinna upplýsinga er tekið fram að útbúinn sé í ráðuneytinu ferðareikningur fyrir hverja ferð, þar sem fram komi m.a. upplýsingar um heildardagpeninga, flugfargjald og annan kostnað af hverjum ferðamanni og þær færðar í tekjubókhaldskerfi ríkisins. Umbeðnar upplýsingar hafi hins vegar ekki verið dregnar saman í eitt eða fleiri skjöl eða annars konar gögn.
Í umsögn utanríkisráðuneytisins, dagsettri 16. janúar sl., kemur fram að upplýsingar um heildarkostnað við hverja ferð sé að finna í ferðareikningum sem útfylltir eru og færðir í bókhald ráðuneytisins. Utanríkisráðuneytið telur, á sama hátt og forsætisráðuneytið, að bókhald og fylgiskjöl þess falli utan við gildissvið upplýsingalaga, sbr. 2. mgr. 2. gr. þeirra. Jafnframt telur utanríkisráðuneytið, eins og hin ráðuneytin tvö, að beiðni kæranda hafi ekki verið afmörkuð eins og 1. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga geri kröfu til og að ráðuneytinu hafi því ekki verið skylt að taka sérstaklega saman þær upplýsingar sem leitað var eftir. Engu að síður hafi ráðuneytið ákveðið að láta taka saman umbeðnar upplýsingar og veitt, á grundvelli heimildar í 3. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, aðgang að þeim, að öðru leyti en því að ekki hafi verið veittur aðgangur að upplýsingum um heildarkostnað af hverri ferð ráðherrans. Af svari ráðuneytisins verður hins vegar ráðið að þær upplýsingar hafi verið teknar saman úr bókhaldi þess og liggi þar fyrir á sömu yfirlitum og þær upplýsingar sem þegar hefur verið veittur aðgangur að.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, eins og henni var breytt með 1. gr. laga nr. 83/2000, gilda lögin ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nema óskað sé eftir aðgangi að skjölum eða öðrum gögnum, sem 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga tekur til, sbr. og 44. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Ákvæði 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er svohljóðandi: „Réttur til aðgangs að gögnum nær til: - 1. allra skjala sem mál varða, þar með talinna endurrita af bréfum sem stjórnvald hefur sent, enda megi ætla að það hafi borist viðtakanda; - 2. allra annarra gagna sem mál varða, svo sem teikninga, uppdrátta, korta, mynda, örfilma og gagna sem vistuð eru í tölvu; - 3. dagbókarfærslna sem lúta að gögnum málsins og lista yfir málsgögn."
Af þessari afmörkun á gildissviði upplýsingalaga leiðir að þau lög eiga einungis við þegar farið er fram á aðgang að upplýsingum, sem er að finna í afmörkuðum skjölum eða öðrum sambærilegum gögnum, sbr. 1. og 2. tölul. 2. mgr. 3. gr. laganna. Lögin gilda því ekki um aðgang að þeim upplýsingum, sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að, nema þær sé að finna í einu eða fleiri afmörkuðum skjölum eða sambærilegum gögnum.
2.
Sá sem fer fram á aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum verður að afmarka beiðni sína með því að tilgreina þau gögn eða það mál, sem hann óskar að kynna sér, sbr. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd hefur skýrt þetta ákvæði laganna svo að ekki sé unnt í sömu beiðni að fara fram á aðgang að miklum fjölda skjala úr fleiri en einu stjórnsýslumáli, jafnvel þótt skjölin séu nægilega tilgreind.
Líta verður svo á að hver utanferð, sem farin er á vegum hins opinbera, sé eitt mál í skilningi upplýsingalaga. Þar eð beiðni kæranda tekur til tæplega fjögurra ára tímabils er hann samkvæmt því að fara fram á að fá upplýsingar úr miklum fjölda skjala eða annars konar gagna úr mörgum stjórnsýslumálum.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt, með þeim undantekningum sem fram koma í 4. - 6. gr. laganna, að veita almenningi aðgang að skjölum og öðrum gögnum í vörslum sínum. Stjórnvöldum ber hins vegar ekki skylda til þess samkvæmt lögunum að láta í té upplýsingar með öðrum hætti, t.d. með því að útbúa ný gögn, sem ekki eru fyrirliggjandi, þegar óskað er eftir aðgangi að upplýsingum.
Með skírskotun til þess, sem að framan greinir, ber að staðfesta synjun forsætisráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins um að veita kæranda umbeðnar upplýsingar.
3.
Fyrir liggur í máli þessu að utanríkisráðuneytið hefur tekið saman í fjögur yfirlit, þar sem fram koma upplýsingar um utanferðir utanríkisráðherra á því tímabili sem beiðni kæranda tekur til. Hefur ráðuneytið þegar látið honum í té upplýsingar skv. 1., 3. og 4. tölul. beiðninnar. Hins vegar hefur það synjað honum um upplýsingar skv. 2. tölul., þar sem farið er fram á kostnað við hverja ferð.
Skýra verður þessa beiðni kæranda svo að hann sé að fara fram á að fá upplýsingar um heildarkostnað við hverja ferð. Slíkar upplýsingar um útgjöld ríkisins eru þess eðlis að þær falla almennt ekki undir þær undantekningar frá upplýsingarétti almennings sem gerðar eru í 4 .- 6. gr. upplýsingalaga.
Samkvæmt því ber utanríkisráðuneytinu að láta kæranda í té upplýsingar um heildarkostnað hverrar utanferðar utanríkisráðherra á því tímabili sem beiðni hans tekur til.
Úrskurðarorð:
Staðfestar eru ákvarðanir forsætisráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins að synja kæranda, [ A] , um nánar tilgreindar upplýsingar um utanferðir forsætisráðherra og fjármálaráðherra á árunum 1999 - 2002.
Utanríkisráðuneytinu ber að láta kæranda í té upplýsingar um heildarkostnað hverrar utanferðar utanríkisráðherra á tímabilinu frá 1. janúar 1999 og til 31. október 2002.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson