A-162/2003 Úrskurður frá 10.júlí 2003
ÚRSKURÐUR
Hinn 10. júlí 2003 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-162/2003:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 2. júní sl., kærði [ …] hdl., f.h. [ …] ehf., synjun Umhverfisstofnunar, dagsetta 14. maí sl., um að veita honum aðgang að tilgreindum gögnum um úthlutun innflutningskvóta klórflúorkolefnis (hér eftir nefnt CFC) og vetnisklórflúorkolefnis (hér eftir nefnt HCFC) á tímabilinu 21. apríl 1999 til 22. apríl 2002, svo og um markaðshlutdeild hlutaðeigandi innflytjenda á árinu 1989.
Með bréfi, dagsettu 4. júní sl., var kæran kynnt Umhverfisstofnun og stofnuninni veittur frestur til þess að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 16. júní sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té í trúnaði afrit þeirra gagna, sem kæran lýtur að, innan sama frests. Umsögn Umhverfisstofnunar, dagsett 16. júní sl., barst innan tilskilins frests ásamt eftirtöldum gögnum:
- Ljósritum af sex bréfum, dagsettum 6. júní 1995, vegna afgreiðslu heimilda til innflutnings á HCFC á árinu 1995.
- Ljósritum af fimm bréfum, dagsettum 2. júlí 1999, vegna afgreiðslu heimilda til innflutnings á HCFC í kæliiðnaði á árinu 1999.
- Ljósrit af bréfi til kæranda, dagsettu 27. maí 2002.
- Ljósriti af bréfi til kæranda, dagsettu 7. janúar sl.
Með bréfi, dagsettu 25. júní sl., fór úrskurðarnefnd þess á leit að Umhverfisstofnun gerði nefndinni nánari grein fyrir því á hvern hátt hafi verið staðið að úthlutun innflutningsleyfa vegna HCFC árin 2000 og 2001 og gögn um það varðveitt. Jafnframt var þess óskað að kannað yrði hvort tekið hafi verið saman sérstakt yfirlit um markaðshlutdeild eða innflutning einstakra innflytjenda á HCFC á árinu 1989. Hafi það verið gert var þess óskað að úrskurðarnefnd yrði látið afrit þess í té. Svar stofnunarinnar, dagsett 2. júlí sl., barst úrskurðarnefnd 3. júlí sl. Því fylgdi greinargerð, þar sem fyrirspurnum nefndarinnar er svarað.
Í kæru til úrskurðarnefndar er m.a. vísað til hæstaréttardóms 1999, bls. 1709, í máli sem kærandi höfðaði gegn íslenska ríkinu. Af því tilefni og með hliðsjón af niðurlagi kærunnar var umboðmaður kæranda beðinn um það, með bréfi, dagsettu 25. júní sl., að gera nefndinni grein fyrir tengslum kæranda við mál það, sem til úrlausnar er, þ. á m. hvort og þá hvaða sérstöku hagsmuni hann eigi, umfram aðra, af því að fá aðgang að hinum umbeðnu gögnum, sbr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Svar umboðsmannsins, dagsett 26. júní sl., barst nefndinni 1. júlí sl.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins hóf kærandi í byrjun árs 1995 innflutning á HCFC til notkunar í kæli- og frystitækjum. Þá gilti um innflutning efnisins reglugerð nr. 546/1994 um varnir gegn mengun af völdum ósoneyðandi efna. Samkvæmt opinberum auglýsingum skyldi við úthlutun innflutningsheimilda miðað við hve mikinn innflutning hver innflytjandi hafi haft með höndum á árinu 1989. Á því ári hafði kærandi hins vegar ekki flutt efnið inn.
Kærandi sótti um leyfi til innflutnings HCFC á árinu 1995 og enn á ný á árunum 1996 og 1997, en var synjað um þær innflutningsheimildir sem hann fór fram á. Hann höfðaði þá mál á hendur íslenska ríkinu, m.a. til ógildingar á þeirri ákvörðun Hollustuverndar ríkisins að veita honum takmarkaða heimild til innflutnings á árinu 1997. Niðurstaða Hæstaréttar í því máli var í stuttu máli sú að það ákvæði í hinum opinberu auglýsingum ráðherra, að taka skyldi mið af innflutningi hjá hverjum innflytjanda á árinu 1989, ætti sér ekki lagastoð. Því var hin umdeilda ákvörðun Hollustuverndar dæmd ólögmæt.
Með bréfi til Hollustuverndar ríkisins, dagsettu 27. febrúar sl., fór umboðsmaður kæranda fram á að fá upplýsingar um það með hvaða hætti stofnunin hafi farið eftir þeim leiðbeiningum og skyldum sem lagðar voru á hana samkvæmt framangreindum hæstaréttardómi við úhlutun á leyfum til innflutnings á HCFC til notkunar í kæli- og frystitækjum. Þá óskaði hann eftir því að upplýst yrði hverjir hafi fengið umrædd innflutningsleyfi á síðastliðnum fimm árum og hvaða sjónarmið hafi legið þar að baki.
Umhverfisstofnun, sem samkvæmt lögum nr. 90/2002 tók við starfsemi Hollustuverndar ríkisins 1. janúar sl., svaraði umboðsmanni kæranda með bréfi, dagsettu 21. mars sl. Þar kemur fram að úthlutun innflutningsleyfa á árunum 1998 til 2000 hafi byggst á reglugerð nr. 656/1997, en samkvæmt henni skyldi taka mið af markaðshlutdeild innflytjenda „undanfarin ár og innflutningi CFC og HCFC árið 1989". Lögum nr. 52/1988 um eiturefni og hættuleg efni hafi síðan verið breytt með lögum nr. 68/2002 á þann veg að miða megi úthlutun innflutningsleyfa við markaðshlutdeild innflytjenda síðastliðin fimm ár, sbr. reglugerð nr. 586/2002. Með bréfinu voru veittar upplýsingar um það hvaða fyrirtæki hafi fengið úthlutað leyfum til innflutnings á HCFC til notkunar í kæli- og frystitækjum á undanförnum árum.
Í bréfi umboðsmanns kæranda til Umhverfisstofnunar, dagsettu 5. apríl sl., gagnrýnir hann að úthlutun umræddra innflutningsleyfa hafi, eftir að áðurnefndur dómur féll og þar til lög nr. 68/2002 öðluðust gildi, eftir sem áður tekið mið af markaðshlutdeild innflytjenda á árinu 1989. Af þeim sökum fór hann fram á að fá upplýsingar um það hversu mikið þau fyrirtæki, sem tilgreind voru í bréfi Umhverfisstofnunar frá 21. mars sl., hafi fengið úthlutað af innflutningskvóta CFC og HCFC á því tímabili og hver hafi verið markaðshlutdeild þeirra árið 1989.
Með bréfi, dagsettu 14. apríl sl., tilkynnti Umhverfisstofnun umboðsmanni kæranda að hún myndi, með tilliti til 5. gr. upplýsingalaga, leita álits þessara fyrirtækja á beiðni hans, áður en tekin yrði ákvörðun um afgreiðslu hennar. Með bréfi, dagsettu 14. maí sl., tilkynnti stofnunin að ekkert þessara fyrirtækja hafi veitt samþykki sitt til þess að honum yrðu látnar í té umbeðnar upplýsingar. Þar eð þessir keppinautar kæranda gætu orðið fyrir verulegu tjóni, ef aðgangur yrði veittur að gögnum um markaðshlutdeild þeirra, var beiðni hans synjað með vísun til 5. gr. upplýsingalaga.
Í kæru til úrskurðarnefndar er dregið í efa að upplýsingar um markaðshlutdeild fyrirtækja geti talist viðskiptaleyndarmál sem falli undir 5. gr. upplýsingalaga. Upplýsingar um markaðshlutdeild olíufélaga, tryggingafélaga o.fl. séu t.d. iðulega birtar í fjölmiðlum. Þá sé kæranda nauðsynlegt að fá aðgang að umbeðnum upplýsingum til þess að ganga úr skugga um hvort framfylgt hafi verið dómi Hæstaréttar í framangreindu dómsmáli. Í bréfi umboðsmanns kæranda, dagsettu 26. júní sl., er ennfremur bent á að sem innflytjandi umræddra efna eigi kærandi mikla fjárhagslega hagsmuni af því að fá umbeðnar upplýsingar. Þeir hljóti að vega þyngra en hagsmunir annarra innflytjenda af því að halda upplýsingunum leyndum.
Í umsögn Umhverfisstofnunar til úrskurðarnefndar, dagsettri 16. júní sl., kemur fram að stofnunin telur sér skylt, í ljósi þagnarskylduákvæðis 16. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og 5. gr. upplýsingalaga, að takmarka aðgang að viðkvæmum upplýsingum um innflutning og markaðshlutdeild einstakra fyrirtækja, þar sem almenn vitneskja um þær geti haft áhrif á rekstrar- og samkeppnisstöðu þeirra. Enginn hlutaðeigandi innflytjenda hafi veitt skýrt og ótvírætt samþykki sitt fyrir því að veittur verði aðgangur að upplýsingunum og hluti þeirra hafi talið sig geta orðið fyrir tjóni, ef aðgangur yrði veittur að þeim og þær notaðar í samkeppni um sölu á kælimiðlum.
Umhverfisstofnun bendir ennfremur á að hún hafi tilgreint nákvæmlega hvaða viðmið hafi verið notuð við úthlutun innflutningsleyfa til fyrirtækja, sem flytja inn HCFC og að allar tölur, sem lagðar hafi verið til grundvallar leyfunum, hafi legið ljósar fyrir. Telur stofnunin að þessar upplýsingar ættu að nægja kæranda til þess að ganga úr skugga um að dómi Hæstaréttar hafi verið framfylgt. Í umsögninni er upplýst að innflutningur á CFC til notkunar í kælikerfum hafi verið bannaður frá 1. janúar 1995.
Í svari Umhverfisstofnunar við fyrirspurnum úrskurðarnefndar, dagsettu 2. júlí sl., kemur fram að við útreikninga á innflutningsleyfum árin 2000 og 2001 hafi verið stuðst við sömu forsendur og við úthlutun leyfanna árið 1999. Innflytjendum hafi verið gert að sækja um leyfin, en um formlega úthlutun hafi ekki verið að ræða. Af svarinu verður ráðið að ekki hafi legið fyrir heildstæðar upplýsingar hjá stofnuninni um markaðshlutdeild innflytjenda HCFC árið 1989 þegar beiðni kæranda barst og tekin var afstaða til hennar.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt, með þeim undantekningum sem greindar eru í lögunum, að veita þeim, sem þess óskar, aðgang að skjölum og öðrum gögnum í vörslum sínum. Stjórnvöldum ber hins vegar ekki skylda til þess samkvæmt lögunum að láta í té upplýsingar með öðrum hætti, t.d. með því að útbúa ný gögn, sem ekki eru fyrirliggjandi, þegar óskað er eftir aðgangi að upplýsingum.
Ennfremur verður sá, sem fer fram á aðgang að gögnum, að miða beiðni sína við tiltekin gögn, með því að tilgreina þau gögn eða það mál, sem hann óskar að kynna sér, sbr. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga.
Hollustuvernd ríkisins sendi þeim innflytjendum, sem höfðu sótt um leyfi til þess að flytja inn efnið HCFC árið 1999, bréf sem dagsett eru 2. júlí það ár. Í hverju bréfi um sig eru greind þau atriði sem stofnunin tók mið af við úthlutun leyfa til innflutnings á efninu árið 1999. Þar er jafnframt skýrt frá þeim kvóta sem hlutaðeigandi fyrirtæki var úthlutað á því ári. Til skýringar er getið innflutnings fyrirtækisins á efninu á árunum 1995-1998, svo og á árinu 1989, ef um innflutning var að ræða á því ári. Aðspurð hefur Umhverfisstofnun upplýst að ekki séu í vörslum stofnunarinnar samvarandi gögn sem hafi að geyma upplýsingar um leyfi til innflutnings á efninu árin 2000 og 2001.
Samkvæmt framansögðu lítur úrskurðarnefnd svo á að einu gögnin, sem voru í vörslum Umhverfisstofnunar 14. maí sl. og höfðu að geyma þær upplýsingar er kærandi hefur óskað eftir, séu umrædd fimm bréf frá 2. júlí 1999. Hér á eftir verður leyst úr því ágreiningsefni hvort stofnuninni sé skylt, á grundvelli upplýsingalaga, að veita kæranda aðgang að þeim bréfum, sem send voru öðrum innflytjendum en honum sjálfum, þ.e. Heildverslun [ …] , [ …] , [ …] og [ …] ehf.
2.
Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan." Orðalagið „um hann sjálfan" hefur verið skýrt svo að það taki einnig til upplýsinga sem varða einstakling eða lögaðila ef sá, sem óskar eftir aðgangi að gögnum, hefur einstaklega hagsmuni af því, umfram aðra, að fá að kynna sér gögnin.
Kærandi hefur ekki fengið leyfi til þess að flytja inn það magn af efninu HCFC sem hann hefur sótt um. Þá er það, sem honum hefur verið leyft að flytja inn, einungis hluti af því magni sem leyft hefur verið að flytja inn af efninu. Af þessum sökum verður að telja að hann hafi einstaklega hagsmuni af því, umfram aðra, að fá að kynna sér gögn sem varða úthlutun leyfa til handa öðrum innflytjendum til þess að fá að flytja þetta efni hingað til lands. Vegna þess að um er ræða fimm mismunandi stjórnsýslumál ber að leysa úr beiðni hans um aðgang að ofangreindum bréfum á grundvelli III. kafla upplýsingalaga.
Í 2. og 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga er að finna undantekningar frá meginreglu 1. mgr. þeirrar greinar. Orðrétt segir í 3. mgr.: „Heimilt er að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum."
Takmörkun á vöruinnflutningi felur í sér skerðingu á atvinnufrelsi, sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 13. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995. Þegar innflytjendum er veitt heimild til innflutnings á takmörkuðu magni vöru, eins og HCFC, er verið að úthluta þeim takmörkuðum gæðum af hálfu hins opinbera. Að áliti úrskurðarnefndar eiga upplýsingar um slíka úthlutun og á hvaða forsendum hún er byggð að vera aðgengilegar, a.m.k. fyrir þá sem sótt hafa um að fá að njóta þeirra gæða sem um er að tefla.
Í 1. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 er að finna svofellt ákvæði um þagnarskyldu: „Þeir sem starfa samkvæmt lögum þessum eru bundnir þagnarskyldu um atriði er varða framleiðslu- og verslunarleynd. Sama gildir um atriði sem þeir fá vitneskju um og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls." Þótt upplýsingar um markaðshlutdeild séu þess eðlis, að þær varði að jafnaði mikilvæga viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila og falli þar með undir verslunarleynd, verða þeir hagsmunir, sem mæla með því að þeim upplýsingum sé haldið leyndum, að víkja fyrir þeim hagsmunum sem að framan greinir.
Með skírskotun til alls þess, sem rakið hefur verið, er það niðurstaða úrskurðarnefndar að Umhverfisstofnun beri að veita kæranda aðgang að ofangreindum fjórum bréfum í heild sinni.
Úrskurðarorð:
Umhverfisstofnun er skylt að veita kæranda, [ ...] ehf., aðgang að fjórum bréfum stofnunarinnar til Heildverslunar [ …] , [ …] , [ …] og [ …] ehf., dagsettum 2. júlí 1999.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson