Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 208/2019

Þriðjudaginn 24. september 2019

A

gegn

Ísafjarðarbæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 24. maí 2019, kærði B lögmaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Ísafjarðarbæjar, dags. 25. febrúar 2019, um að synja henni um heimaþjónustu.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi þáði heimaþjónustu frá Ísafjarðarbæ um árabil. Í kjölfar nýrra reglna sveitarfélagsins var þeirri þjónustu sagt upp með vísan til þess að eiginmaður kæranda væri skráður með lögheimili á heimili hennar. Kærandi bar þá ákvörðun undir úrskurðarnefnd velferðarmála sem felldi hana úr gildi á þeirri forsendu að þjónustuþörf hennar hefði ekki verið metin. Þjónustumat var framkvæmt 13. nóvember 2018 og með bréfi, dags. 4. desember 2018, var kæranda synjað um heimaþjónustu á grundvelli 3. gr. reglna um heimaþjónustu í Ísafjarðarbæ. Með bréfi til velferðarnefndar Ísafjarðarbæjar, dags. 21. janúar 2019, gerði kærandi athugasemdir við vinnubrögð starfsmanna velferðarsviðsins og framkvæmd þjónustumats. Erindi kæranda var tekið fyrir á fundi velferðarnefndar 21. febrúar 2019 sem staðfesti synjunina. Kæranda var tilkynnt um þá ákvörðun með bréfi, dags. 25. febrúar 2019.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 24. maí 2019. Með bréfi, dags. 29. maí 2019, óskaði úrskurðarnefnd velferðarmála eftir greinargerð Ísafjarðarbæjar vegna kærunnar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Ísafjarðarbæjar barst með bréfi, dags. 28. júní 2019, og með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dagsettu sama dag, var greinargerðin send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust frá kæranda 23. ágúst 2019 og voru þær sendar Ísafjarðarbæ til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 26. ágúst 2019. Frekari athugasemdir bárust ekki.   

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að kærumálið sé framhald af máli nr. 259/2018 hjá úrskurðarnefnd velferðarmála. Í því máli hafi verið fjallað um stöðu kæranda og því sé ekki þörf á að fjalla sérstaklega um stöðu hennar í þessu máli. Þó beri að nefna sérstaklega að Ísafjarðarbæ hafi hingað til ekki tekist að taka fullt tillit til stöðu kæranda. Kærandi sé með skerðingu sem geti versnað með tímanum. Í málinu liggi ljóst fyrir að kærandi hafi notið þjónustu á þeim grundvelli að hún hafi þörf fyrir hana. Hin kærða ákvörðun hafi skert lífsgæði kæranda og fjölskyldumeðlima til muna.

Kærandi tekur fram að í málinu reyni á rétt einstaklings til félagslegrar heimaþjónustu samkvæmt lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Í 76. gr. stjórnarskrárinnar sé réttur fólks til félagslegrar verndar tryggður og jafnræði borgaranna tryggt í 65. gr. stjórnarskrárinnar. Þessi stjórnarskrárbundni réttur sé síðan útfærður í lögum, til dæmis lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga. Þegar sveitarfélag taki ákvörðun í málum sem þessum verði það að gæta að hinu sérstaka eðli félagsmálaréttar sem gangi út á það að tryggja rétt fólksins til verndar og viðeigandi stuðnings. Í málinu þurfi því að líta til þess að Hæstiréttur hafi ítrekað bent á að skýra verði réttinn til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar ríkisins, til dæmis í máli nr. 125/2000, svokölluðum Öryrkjabandalagsdómi. Þegar teknar séu ákvarðanir verði stjórnvöld að líta til stjórnarskrárákvæða og mannréttindasamninga með ítarlegri hætti en nú sé gert í stjórnsýslunni, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9937/2018. Það eigi ekki síst við um sveitarfélög og úrskurðarnefnd velferðarmála, bæði í ljósi hins sérstaka eðlis félagsmálaréttar og ekki síst vegna þess að lagaákvæðið sem sveitarfélagið byggi á sé hluti af lagabreytingum sem hafi haft það skýra markmið að vera hluti af innleiðingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Önnur álit umboðsmanns Alþingis fjalli einnig um hið félagslega eðli, til dæmis mál nr. 4747/2000 og 2796/1999.

Kærandi vísar til þess að ákvæði 26. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga hafi verið sett með samþykki 5. gr. laga nr. 37/2018 um breytingu á lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga (innleiðing samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, stjórnsýsla og húsnæðismál). Í athugasemdum með frumvarpi að lögunum komi skýrt fram að tilgangur frumvarpsins sé að auka þjónustu við fólkið í landinu. Í samþykktum lögum segi jafnframt beinlínis að mat á þörfum eigi að byggjast á einstaklingsbundnum þörfum. Með tengingu laganna við samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sé falin krafa á alla sem taka ákvarðanir að taka þær með mannréttindasjónarmið að leiðarljósi. Það geri kröfu á að setja hvern einstakling í miðju hverrar ákvörðunar og þegar rætt sé um einstaklingsbundnar þarfir sé þar með verið að meina þarfir þess tiltekna einstaklings til þjónustunnar. Í athugasemdum þeim er fylgdu frumvarpi að lögunum segi einnig að tryggja verði valdeflingu einstaklinga og að tryggja verði einstaklingsbundna mannlega reisn hvers einstaklings en ekki þörf hverrar fjölskyldu. Í þessu sé kjarni mannréttindanálgunar falinn. Með því að taka af einstaklingi þann rétt sem felist í ákvörðun Ísafjarðarbæjar sé djúpt skarð höggvið í mannlega reisn kæranda og hún verði þar með að leggja ákveðnar byrðar á fjölskyldumeðlimi sína. Slíkt gangi gegn öllum mannréttindasjónarmiðum um að tryggja einstaklingum mannlega reisn. Með breytingu Ísafjarðarbæjar sé þar með gengið gegn því að matið eigi að vera á grunni einstaklingsbundinna þarfa og að útkoman eigi að tryggja mannlega reisn hvers einstaklings. Úrskurðarnefndin verði að taka afstöðu til þess hvort ákvörðun bæjarins gangi gegn alþjóðaskuldbindingum, sbr. framangreint álit umboðsmanns.

Í framangreindu frumvarpi sé sérstaklega tekið fram að tilgangur lagabreytinganna hafi verið að tryggja jafnræði í framkvæmdinni hér á landi. Með öðrum orðum geti stjórnvöld ekki mismunað fólki. Í ákvörðunum sem þessum verði stjórnvöld að gæta að því sérstaklega að mismuna ekki á grundvelli fötlunar. Í því samhengi verði sveitarfélög og úrskurðarnefnd að horfa til þess hvernig mismunun sé skilgreind af nefnd Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Í almennu áliti nefndarinnar komi fram að ekki megi mismuna á grundvelli tengsla (e. discrimination by association). Kennslubókardæmið um mismunun á grundvelli tengsla sé þegar einstaklingi hafi ekki verið veitt viðeigandi aðlögun á vinnustað (sveigjanlegan vinnutíma o.s.frv.) þrátt fyrir að eiga fatlað barn. Ætli sveitarfélagið að standa við ákvörðun sína um að leggja skyldu á heimilisfólk með þeim hætti sem felist í reglum bæjarins sé ljóst að staða aðstandenda sé augljóslega síðri en þeirra sem ekki búi með ófötluðum einstaklingum. Því verði að telja ótrúlegt að sveitarfélag, sem hafi skýra lagalega skyldu til að sinna þessum málum, mismuni íbúum sínum með þeim hætti sem gert sé í málinu. Þessi skilningur á mismunun og jafnræðisreglunni falli algerlega að jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar og orðalagi jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar. Kærandi ítrekar að úrskurðarnefndin verði að taka afstöðu til þess hvort skilningur hennar á mismunun sé í samræmi við samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks eða ekki. Þá megi ekki gleyma því að kærandi hafi rétt á því að geta sinnt sínu hlutverki sem íbúi á heimilinu og verði vegna skerðinga sinna að njóta aðstoðar opinberra aðila til að geta sinnt því hlutverki til jafns við aðra.

Kærandi tekur fram að Ísafjarðarbær virðist ekki hafa tekið málið til nægilegrar rannsóknar. Kjarni rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar sé að stjórnvald geti ekki komist að niðurstöðu fyrr en gögn málsins séu nægilega ljós til þess að hægt sé að taka rétta ákvörðun. Það eina sem sé ljóst í málinu sé að kærandi hafi þörf fyrir þjónustu og því verði að teljast ótrúlegt að sveitarfélagið hafi tekið þá ákvörðun að hætta að veita þjónustuna. Ekki verði séð að málið hafi verið rannsakað það mikið betur en upphafleg ákvörðun til þess að ákvörðuninni verði ekki aftur hrundið. 

Í athugasemdum kæranda er vísað til þess að málið snúist um hvort sveitarfélaginu sé stætt á að færa skyldu sína, sem það hafi áður viðurkennt, yfir á fjölskyldumeðlimi. Sveitarfélagið hafi í fyrri ákvörðunum sínum, þ.e. með því að veita þjónustuna, sýnt fram á að einstaklingsbundnar þarfir séu fyrir hendi. Ljóst sé líka að þarfir kæranda fyrir þjónustuna muni ekki minnka með tímanum. Lögin séu skýr með það að taka skuli ákvarðanir út frá einstaklingsbundnum þörfum. Kafli greinargerðar sveitarfélagsins um að úrskurðarnefnd skuli ekki endurskoða mat sveitarfélagsins sé þar með algerlega hafnað. Málið snúist meðal annars um að sveitarfélagið beitir ótækri skýringu á hugtakinu „einstaklingsbundnar þarfir“ og telji sig geta fært skyldu yfir á einstaklinga. Lögfræðin í málinu sé þar með einnig afar skýr. Málið snúist um verndun allra þeirra mikilvægu grunngilda sem snúist um það að vera manneskja, málið snúist um mannlega reisn. Í greinargerð sveitarfélagsins segi að þarna séu upp tvenns konar sjónarmið, annars vegar eitthvað sem það kallar mannréttindasjónarmið og hins vegar sjónarmið um ábyrga meðferð fjármuna. Það sé ákaflega mikilvægt að hafa það algerlega skýrt að grunnmannréttindi séu ekki sjónarmið, mannleg reisn sé ekki sjónarmið. Grunnmannréttindi, réttur einstaklinga til þess að njóta mannlegrar reisnar og þar með að þurfa ekki að reiða sig á maka sinn sé réttur, ekki sjónarmið.

Af greinargerð sveitarfélagsins sé hægt að draga þá ályktun að það telji að jafnræðisregla stjórnarskrár og stjórnsýsluréttar skuli skoðuð. Í greinargerðinni komi fram að jafnræðisregla samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks hafi verið virt vegna þess að málefnaleg sjónarmið liggi til grundvallar. Hvergi í greinargerð bæjarins séu færð rök fyrir því hvers vegna málið feli ekki í sér mismunun á grundvelli tengsla með öðrum hætti en að makinn sem um ræðir muni njóta betri réttar en aðrir með orðunum „önnur niðurstaða myndi fela í sér ríkari rétt viðkomandi aðstandanda umfram aðra“. Þessum rökum sé auðvitað hafnað, í fyrsta lagi á þeim grundvelli að almenna álit nefndar Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem vísað sé í, skýri einmitt út hvað felist í mismunun á grundvelli tengsla og að slík mismunun sé algerlega bönnuð. Því sé tilvísun til þess að jafnræðisregla samningsins feli í sér sterkari jafnræðisreglu en aðrir samningar í raun rök fyrir því að þarna sé um mismunun að ræða en ekki rök gegn slíkri niðurstöðu. Hvað varði þau sjónarmið að ákvörðunin um að veita réttinn myndi fela í sér ríkari rétt en annarra sé ekki annað hægt að segja en að niðurstaðan sem sveitarfélagið ætli sér að komast upp með feli auðvitað í sér að staða makans sé verri en annarra einstaklinga í sömu stöðu. Í gögnum málsins komi skýrt fram að maki kæranda þurfi nú þegar að taka á sig ábyrgð sem ekki sé skipt á milli aðila, til dæmis við matseld. Hvernig sveitarfélagið komist að því að meta stöðuna „til jafns við aðra“ þannig að staða maka kæranda, ef þau fái heimilisaðstoð, feli í sér betri stöðu en annarra sé algerlega óskiljanlegt. Núverandi staða feli þegar í sér mismunun sem sveitarfélagi beri að vinna gegn með veitingu þjónustu. Í því ljósi, og í ljósi mannréttindanálgunar á hugtakinu fötlun, sem sé kjarninn í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, og það hver tilgangur lagabreytinganna um að nálgast félagsþjónustuna út frá samningnum og slíkri mannréttindanálgun sé algerlega ljóst að sá aðili sem sé skyldugur til að tryggja mannlega reisn einstaklingsins sé sveitarfélagið en ekki maki eða aðrir fjölskyldumeðlimir. Það að leggja frekari kröfur á maka fatlaðs einstaklings en annarra sé andstætt jafnræðisreglu samningsins.

Kærandi tekur fram að sveitarfélagið sé að sjálfsögðu bundið því að sinna sínu skyldubundna mati og geti ekki takmarkað slíka skyldu með því að afmarka reglu með þeim hætti að þjónusta sé að jafnaði ekki veitt þegar maki sé á heimilinu. Uppsetning reglunnar sé með þeim hætti að sveitarfélagið geri ráð fyrir að neita um þjónustu nema eitthvað komi sérstaklega til. Sveitarfélög verði að veita réttinn á almennum grundvelli en ekki gera ráð fyrir því fyrir fram að hafna rétti ef ákveðin fjölskyldugerð sé til staðar. Lagagrunni reglunnar sé þar með algerlega hafnað þar sem hún í eðli sínu takmarki skyldubundið mat stjórnvaldsins. Þessu verði sveitarfélagið að breyta og úrskurðarnefnin að taka fyrir. Í greinargerð sveitarfélagsins, sem mætti túlka sem viðurkenningu á því að sveitarfélagið hafi ekki unnið málið með réttum hætti, sé ítrekað tekið fram að maki hafi ekki sent inn læknisvottorð. Í álitum umboðsmanns Alþingis um vinnu opinberra aðila hafi sérstaklega verið tekið fram að upplýsingaskylda þeirra nái ekki einungis til þess að upplýsa fólk um að þörf sé á tilteknum gögnum heldur einnig að upplýsa hvaða þýðingu það hafi fyrir einstakling ef ákveðin efnisatriði komi ekki fram í vottorðum. Í þessu máli segist sveitarfélagið hafa ítrekað óskað eftir gögnum en hafði á sama tíma skyldu til þess að upplýsa um afleiðingar þess ef vottorðið berist ekki. Þarna verði málið svo kristaltært að það sé með ólíkindum. Í fyrsta lagi beri sveitarfélaginu að meta stöðu einstaklings á einstaklingsbundnum grunni og þess vegna sé ekkert óeðlilegt við það að kærandi hafi ekki útvegað slíkt vottorð. Kærandi hafi að sjálfsögðu ekkert boðvald yfir maka sínum til að fara fram á slíkt vottorð. Það sé niðurlægjandi fyrir kæranda að vera sett í þá stöðu að óska eftir læknisvottorði fyrir maka sinn. Mat á einstaklingsbundnum þörfum sé jú mat á einstaklingsbundnum þörfum. Í öðru lagi, ef það teljist vera eðlilegur hluti af rannsókn máls hjá stjórnvaldi að óska eftir og fá slíkt vottorð, geti stjórnvaldið ekki tekið ákvörðun, og sérstaklega ekki ákvörðun um að synja um rétt, fyrr en slíkt vottorð hafi borist. Kjarni rannsóknarskyldu stjórnvalds feli í sér að stjórnvald skuli rannsaka mál nægilega til þess að geta tekið rétta ákvörðun. Þegar stjórnvald hafi vitneskju um að ákveðin gögn séu þau gögn sem nauðsynlegt sé að hafa undir höndum til að komast að réttri niðurstöðu en taki samt ákvörðun þegar gögnin liggi ekki fyrir, sé það vísvitandi að taka ákvörðun á grundvelli ófullnægjandi gagna. Brot á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar sé þar með augljóst. Hin ólöglega aðferðafræði, þ.e. að óska eftir gögnum sem séu í raun óþarfi, sé ekki einu sinni virt í málinu.

Kærandi bendir á að tekin hafi verið ólögleg ákvörðun sem varði mannlega reisn einstaklingsins. Einstaklingsbundnar þarfir séu ekki metnar, í andstöðu við skýr lagaákvæði um slíkt. Farið sé fram á gögn sem einstaklingur hafi ekki einu sinni heimild til að óska eftir. Þrátt fyrir það viðurkennir sveitarfélagið sjálft að það hafi tekið efnislega ákvörðunin byggða á því að hafa ekki nauðsynleg gögn undir höndum. Þetta mál sé með algerum ólíkindum og sveitarfélagið ætti að sjá sóma sinn í því að tryggja fólki sínu mannlega reisn.

III.  Sjónarmið Ísafjarðarbæjar

Í greinargerð Ísafjarðarbæjar kemur fram að þau úrræði sem úrskurðarnefndinni sé heimilt að taka til athugunar í kærumálum séu tæmandi talin í 64. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Þar komi nánar tiltekið fram að nefndin geti fjallað um; 1. tölul. um málsmeðferð, sbr. XVI. kafla laganna; 2. tölul. rétt til aðstoðar, sbr. IV. kafla; 3. tölul., hvort samþykkt þjónusta og upphæð fjárhagsaðstoðar sé í samræmi við staðbundnar reglur í hverju sveitarfélagi fyrir sig, og greiðslu fjárhagsaðstoðar aftur í tímann, sbr. 4. tölul. Í athugasemdum með ákvæðinu séu þessi atriði afmörkuð frekar. Þar segi varðandi 2. og 3. tölul. að annars vegar sé átt við að úrskurðarnefnd félagsþjónustu (nú úrskurðarnefnd velferðarmála) geti skorið úr um það hvort viðkomandi eigi rétt á aðstoð og/eða þjónustu og hins vegar í hvaða sveitarfélagi sá réttur sé. Þá segir „[í] þessu felst hins vegar ekki að ráðið geti skorið úr um að málsaðili skuli fá tiltekna aðstoð eða þjónustu, sbr. það sem hér fer á eftir.“ Þá segi að samkvæmt frumvarpinu sé lagt til að sveitarfélög setji reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar og heimaþjónustu. „Snúist umsókn um þá aðstoð eða þjónustu skal úrskurðarnefnd því skera úr um hvort reglum sveitarfélagsins hafi verið framfylgt. Sama á við hafi sveitarfélag sett reglur um aðra málaflokka frumvarpsins enda þótt það sé ekki skylt. Eins og áður er að vikið er þjónustu oft þannig farið að ekki hefði raunhæfa þýðingu að fela úrskurðaraðila að kveða á um að málsaðili skuli fá tiltekna aðstoð eða þjónustu. Þar verður því að láta við það sitja að ráðið taki til meðferðar hvort um rétt skv. IV. kafla sé að ræða og hvort rétt hafi verið staðið að við meðferð mála skv. XVII. kafla. Þegar um er að ræða úthlutun á leiguíbúðum, dagvistarrýmum eða öðrum úrræðum, sem skortur er á, verður vali félagsmálanefndar ekki áfrýjað til úrskurðarnefndar félagsþjónustu.“

Af framangreindu verði ekki annað ráðið en að úrskurðarnefnd velferðarmála geti á grundvelli 64. gr. laganna aðeins tekið afstöðu til þess hvort um rétt til aðstoðar sé að ræða samkvæmt IV. kafla og hvort rétt hafi verið að staðið við meðferð máls samkvæmt XVII. kafla laganna, svo og hvort ákvörðun samrýmist reglum sveitarfélagsins sem settar hafa verið á grundvelli 26. gr. laganna, en geti ekki, líkt og áður segi, tekið afstöðu til efnislegs mats reglna sveitarfélagsins, líkt og kærandi virðist í grunninn gera kröfu um.

Í ljósi tilvísunar kæranda til nýlegs álits umboðsmanns Alþingis nr. 9937/2018 um hlutverk sjálfstæðra kærunefnda, sé rétt að geta þess að í sama áliti komi fram á bls. 9 að þó að almennt sé gengið út frá því að æðra sett stjórnvald, sem úrskurðaraðili á kærustigi, hafi heimild til að taka til endurskoðunar alla þætti kærðar ákvörðunar þá sé ljóst að endurskoðun geti eftir atvikum verið takmörkuð að einhverju marki um hið stjórnsýslulega mat „ekki síst ef kærð hefur verið ákvörðun sveitarfélags og í málinu reynir á endurskoðun ákvörðunar á málefnasviði þar sem því hefur verið falin sjálfstjórn um útfærslu eða mat, sbr. til hliðsjónar 78. gr. stjórnarskrárinnar.“ Það hafi í reynd verið ætlun löggjafans með setningu ákvæðis 26. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, með síðari breytingum, að veita sveitarfélögum svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau veiti á grundvelli laganna. Því verði að teljast eðlilegt og í samræmi ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 16. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995 um sjálfstjórn sveitarfélaga, svo og einkum í ljósi þess að um sé að ræða úthlutun sveitarfélagsins á takmörkuðum gæðum til íbúa þess, að mat á þeirri nauðsyn sé lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veiti og úrskurðarnefndin geti ekki hróflað við því mati. Þetta virðist einnig vera í samræmi við afstöðu nefndarinnar til valdheimilda sinna í úrskurði nr. 259/2018 þar sem umræddar reglur hafi komið til skoðunar.

Með vísan til framangreinds dragi sveitarfélagið það í efa að úrskurðarnefndin hafi í reynd valdheimildir á grundvelli 64. gr. laganna til að taka afstöðu til sjónarmiða sem haldið sé fram í kæru og varði efnislegt mat á reglum sveitarfélagsins. Að því marki sem nefndin telji sig ekki bæra til að fjalla um málsástæður kæranda verði nefndin að líta fram hjá þeim.

Ísafjarðarbær byggir á því að fyrrnefndar reglur sveitarfélagsins, og hin kærða ákvörðun sem tekin hafi verið með vísan til 3. gr. þeirra, samrýmist að öllu leyti ákvæðum laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, með síðari breytingum, svo og alþjóðlegum skuldbindingum. Í 25. gr. laganna, með síðari breytingum, komi fram að markmið stuðningsþjónustu sé að aðstoða og hæfa notendur sem þurfi aðstæðna sinna vegna á stuðningi að halda við athafnir daglegs lífs og/eða til þess að rjúfa félagslega einangrun. Stuðningsþjónusta skuli stefna að því að efla viðkomandi til sjálfsbjargar og gera honum kleift að búa sem lengst í heimahúsi. Í 1. mgr. 26. gr. laganna komi fram að sveitarfélagi sé skylt að sjá um stuðningsþjónustu til handa þeim sem búi á eigin heimilum og þurfi aðstoð vegna skertrar getu, fjölskylduaðstæðna, álags, veikinda eða fötlunar. Stuðningsþjónustu skuli veita svæðisbundið með þeim hætti sem best henti á hverjum stað. Aðstoð skuli veitt fjölskyldum barna sem metin séu í þörf fyrir stuðning. Þá skuli aðstoð veitt innan og utan heimilis samkvæmt reglum sem sveitarfélagið setji. Í 5. mgr. ákvæðisins segi jafnframt að ákvörðun um stuðningsþjónustu samkvæmt 1. mgr. feli í sér að aðstoð sé að jafnaði veitt í tiltekinn fjölda klukkustunda í viku hverri á grundvelli mats á stuðningsþörfum, sbr. 27. gr., og þess almenna viðmiðs að aðstoð geti numið allt að 15 stundum á viku. Í 27. gr. laganna sé fjallað um mat á stuðningsþörfum, en þar segi samkvæmt 1. mgr. að áður en aðstoð skuli veitt skuli sá aðili sem fari með stuðningsþjónustu meta þörf í hverju einstöku tilviki. Læknisvottorð skuli liggja fyrir þegar um heilsufarsástæður sé að ræða. Af lögskýringargögnum megi ráða hversu mikilvægt löggjafinn hafi talið að sveitarfélög setji sér reglur um það hvernig mat á þjónustunni skuli fara fram, enda sé „[s]líkt mat […] forsenda þess að þjónustan komi einstaklingnum að gagni og að fjármunum sveitarfélagsins til málaflokksins sé vel varið.“ Ísafjarðarbær hafi, líkt og áður segi, útfært nánar framkvæmd félagslegrar heimaþjónustu með reglum um heimaþjónustu sem samþykktar hafi verið í bæjarstjórn 1. febrúar 2018. Þar sé að finna reglur um hvernig aðstoð skuli veitt þeim sem hana þurfi samkvæmt fyrrnefndri 1. mgr. 26. gr. laganna.

Um markhóp og forsendur þjónustunnar fari samkvæmt 3. gr. reglna um heimaþjónustu. Í ákvæði 2. mgr. 3. gr. reglnanna komi meðal annars fram að heimaþjónusta sé fyrir þá sem búi í heimahúsum og geti ekki hjálparlaust séð um heimilishald, persónulega umhirðu og nauðsynlegar athafnir daglegs lífs vegna skertrar getu, fjölskylduaðstæðna, álags, veikinda, fötlunar eða af öðrum ástæðum sem velferðarnefnd Ísafjarðarbæjar meti gildar. Ekki sé að jafnaði veitt þjónusta sem aðrir heimilismenn, 18 ára og eldri, geti annars veitt en á því séu eftirfarandi undantekningar: 

1. Heimili fatlaðra og langveikra einstaklinga sem þurfa mikla umönnun frá öðrum fjölskyldumeðlimum.
2. Heimili fatlaðra eða langveikra barna sem þurfa mikla umönnun.

Í 3. mgr. 3. gr. komi fram að horft sé á heildarmynd þjónustu við heimilið áður en ákvörðun sé tekin um að veita heimaþjónustu. Í 10. gr. reglnanna sé með ítarlegum hætti mælt fyrir um mat á þjónustuþörf, en þar komi meðal annars fram að matið fari alla jafna fram á heimili umsækjanda og séu aðstæður kannaðar og metnar. Við matið sé tekið sérstakt tillit til sjónarmiða umsækjanda, færni hans til að sinna athöfnum daglegs lífs, félagslegrar stöðu og fjölskylduaðstæðna. Leitast sé við að veita þá þjónustu sem umsækjandi eða aðrir heimilismenn séu ekki færir um að annast sjálfir.

Ísafjarðarbær telur að fyrrnefndar reglur sveitarfélagsins byggi á lögmætum sjónarmiðum og samrýmist lögum að öðru leyti. Reglurnar byggi á málefnalegum sjónarmiðum og jafnræðisgrundvelli þar sem metið hafi verið af hálfu sveitarfélagsins hvar nauðsyn fyrir þjónustuna liggi og þannig jafnframt tryggt að takmörkuðum fjármunum sveitarfélagsins til málaflokksins sé sem best varið. Það verði að teljast bæði í samræmi við markmið og tilgang laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, með síðari breytingum. Í reglunum sé við mat á þjónustuþörf hvers umsækjanda tekið tillit til einstaklingsbundinna þarfa viðkomandi og sjónarmiða hans. Þá hafi með setningu reglnanna verið gætt að samspili jafnræðis og meðalhófs, enda sé með 3. gr. þeirra, sbr. og 10. gr., leitast við að veita þá þjónustu sem umsækjandi eða aðrir heimilismenn hans séu ekki færir um að annast sjálfir á meðan undanþáguákvæði 3. gr. reglnanna sé ætlað að tryggja að þeir einstaklingar sem þarfnist mikillar umönnunar fái þá þjónustu sem þeir og aðstandendur þeirra þarfnist raunverulega. Fyrrnefndar reglur fullnægi kröfum laganna um að grundvallast á mati á einstaklingsþörfum og þeim mannréttindasjónarmiðum sem þar komi fram, en tryggi samhliða það svigrúm sem sveitarfélagið þurfi til að útfæra þjónustuna og meta hvar nauðsynin fyrir hana liggi með hliðsjón af því að um úthlutun á takmörkuðum gæðum sveitarfélagsins til tiltekins hóps íbúa sé að ræða.

Ísafjarðarbær vísar til þess sem segi í almennum athugasemdum með frumvarpinu um þetta atriði, en þar segi nánar tiltekið að „horfa verði til þess að löggjöfin tryggi fólki þá þjónustu sem það þarf í stað þess að tryggja öllum sama rétt.“ Jafnframt segir að „[í] stað þess að kveða á um að tilteknir þjónustuþættir stæðu öllum sem tilheyrðu ákveðnum hópum til boða var lögð áhersla á að meta einstaklingsbundnar þjónustuþarfir. Þannig þurfi að tryggja að jafnræðisreglan sé virt í reynd svo að sambærileg tilvik fái sambærilega meðferð og ósambærileg tilvik ólíka úrlausn. Til þess að það sé mögulegt þarf að leggja ríka áherslu á einstaklingsbundið mat þar sem hvert tilvik sé metið í samráði við þann sem í hlut á til að niðurstaðan samræmist þörfum og óskum viðkomandi.“ Af hálfu Ísafjarðarbæjar hafi í fyrrnefndum reglum, einkum 3. gr. þeirra, og ákvæði 10. gr. um þjónustumat, að mati sveitarfélagsins verið tryggt að fólk fái þá þjónustu sem því sé nauðsynleg. Við matið sé litið til einstaklingsbundinna þjónustuþarfa viðkomandi samhliða því að tryggja að meðalhófs sé gætt við veitingu þjónustunnar og að sambærileg mál fái sambærilega afgreiðslu.

Það verði að teljast bæði málefnalegt og raunar nauðsynlegt, eðli málsins samkvæmt, að við mat á nauðsyn heimilisþjónustu út frá einstaklingsbundnum þjónustuþörfum viðkomandi sé litið til fjölskylduaðstæðna viðkomandi og heildarmyndar þjónustu við heimilið áður en ákvörðun sé tekin um umfang þjónustunnar. Raunar sé mælt fyrir um slíkt í 1. mgr. 26. gr. laganna. Í þessu sambandi verði einnig að hafa í huga að allt eins og það teljist forsvaranlegt að líta til heimilisaðstæðna til stuðnings veitingu ríkari stuðningsþjónustu verði einnig að líta til þess við mat á því hvort nauðsyn sé fyrir veitingu þjónustunnar, enda sé hvorki að sjá að skilyrðum jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar né jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar geti ella talist fullnægt þar sem veiting þjónustunnar fæli þá í reynd í sér þjónustu umfram nauðsyn til ákveðins hóps íbúa sem öðrum íbúum sveitarfélagsins byðist ekki.

Hvað varðar tilvísun kæranda til mismunar á grundvelli tengsla tekur Ísafjarðarbær fram að mismunun vegna fötlunar sé skilgreind í 2. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Mismunun sé þar skilgreind sem „hvers konar aðgreiningu, útilokun eða takmörkun vegna fötlunar sem hefur þann tilgang eða þau áhrif að torvelda eða koma í veg fyrir að fatlað fólk fái viðurkennd, notið eða nýtt sér, til jafns við aðra, öll mannréttindi og grundvallarfrelsi á sviði stjórnmála, efnahagsmála, félagsmála og menningarmála sem borgarar eða á öðrum sviðum. Þetta tekur til mismununar í hvaða mynd sem er, meðal annars að fötluðu fólki sé neitað um viðeigandi aðlögun.“ Í almennu áliti nefndar um réttindi fatlaðs fólks nr. 6/2018, sem komið hafi verið á fót af hálfu Sameinuðu þjóðanna, segi að skilgreining þessi sé sótt til annarra alþjóðlegra mannréttindasamninga en hún gangi þó skrefinu lengra, til að mynda með orðalaginu „til jafns við aðra“. Nefndin hafi tekið fram að þetta feli þó ekki í sér að fötluðum einstaklingum verði veittur ríkari eða lakari réttur eða ábati umfram almenning. Þá séu jafnframt lagðar skyldur á herðar aðildarríkja samningsins að taka til nægjanlegra ráðstafana til að tryggja að jafnrétti náist í raun fyrir fatlaða einstaklinga og að þeir njóti allra mannréttinda og grundvallarfrelsis.

Með vísan til þess sé ekki að sjá að fyrrgreind regla sveitarfélagsins, sem sett hafi verið með heimild í 1. mgr. 26. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, með síðari breytingum, feli í sér mismunun, enda verði ekki séð að nokkuð réttlæti það að kvöð um heimilisþrif hvíli á ákveðnum heimilisaðila umfram annan þegar fleiri en einn reki sameiginlegt heimili. Sveitarfélagið hafi í ljósi þessa talið málefnalegt og samræmast lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, með síðari breytingum, svo og jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar, að mæla fyrir um það að þegar fyrir sé á heimili annar einstaklingur, eldri en 18 ára, sem sé fær um að sinna þrifum eigi viðkomandi ekki rétt á slíkri þjónustu nema í undantekningartilvikum. Ekki verði séð að það geti falið í sér mismunun aðstandenda fatlaðra og ófatlaðra einstaklinga þar sem ætla megi að aðstandandi ófatlaðs einstaklings beri sömu ábyrgð inni á heimili hvað þetta varðar. Með vísan til þessa verði að ætla að önnur niðurstaða myndi ella fela í sér ríkari rétt viðkomandi aðstandanda umfram aðra.

Að mati Ísafjarðarbæjar hafi verið bætt úr þeim annmarka sem úrskurðarnefndin hafi talið fyrir hendi í máli nr. 259/2018. Ekki séu fyrir hendi annmarkar á málsmeðferð sveitarfélagsins að öðru leyti sem leitt geti til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Þjónustumat hafi verið framkvæmt á heimili kæranda þann 13. nóvember 2018. Við matið hafi verið kannaðir þeir þættir sem kveðið sé á um í 10. gr. reglna um heimaþjónustu og ákvörðun tekin í kjölfarið er byggði á fyrirliggjandi upplýsingum úr þjónustumatinu, sbr. einnig 27. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, sbr. fskj. 11 og bréf forstöðumanns stuðnings- og stoðþjónustu og hópstjóra stuðningsþjónustu til velferðarnefndar Ísafjarðarbæjar, dags. 6. febrúar 2019, sbr. fskj. 15, þar sem því sé ítarlega lýst hvernig þjónustumatið hafi verið framkvæmt af matsaðilum í þessu tiltekna máli. Í bréfinu komi fram að matsaðilar hafi aflað upplýsinga um almennt heilsufar kæranda og hvort breytingar hafi orðið hvað það varðar frá árinu 2012 er eldra endurmat hafi verið unnið. Þá hafi verið aflað upplýsinga um færni og athafnir daglegs lífs, hjálpartæki sem væru kæranda nauðsynleg, fjölskylduaðstæður og hvort aðstoð fengist frá fjölskyldu. Það hafi meðal annars komið fram að kærandi þarfnaðist ekki aðstoðar eiginmanns síns við daglegar þarfir, líkt og salernisferðir eða að klæðast, hann sæi þó alfarið um kvöldmatinn. Við mat á aðstæðum íbúðarinnar hafi matsaðilar talið sig hafa verið með góða yfirsýn yfir þá fleti sem kanna þyrfti. Í bréfi matsaðila hafi einnig komið fram að kærandi hafi talað um að eiginmaður hennar væri sjálfur orðinn sjúklingur. Hafi matsaðilar því bent kæranda og eiginmanni hennar á að skila inn vottorði vegna veikinda hans en tekið hafi verið fram að aukinn möguleiki væri á þjónustu væri vottorði skilað vegna þeirra beggja. Sú ábending hafi verið ítrekuð áður en matsaðilar hafi yfirgefið heimili kæranda.

Með tilliti til fyrrgreinds þjónustumats og þeirra gagna sem lögð hafi verið fram því til stuðnings hafi það verið mat Ísafjarðarbæjar að rannsóknarskylda sú, er stjórnsýslulög og reglur Ísafjarðarbæjar um heimaþjónustu kveði á um, hafi í máli kæranda verið uppfyllt. Á grundvelli þess hafi það verið niðurstaða Ísafjarðarbæjar að til staðar væri á heimili kæranda annar heimilismaður sem náð hafi 18 ára aldri, sem væri fær um að sinna þjónustunni, en líkt og segi í 10. gr. reglna Ísafjarðarbæjar um heimaþjónustu sé leitast við að veita þá þjónustu sem umsækjandi eða aðrir heimilismenn séu ekki færir um að annast sjálfir. Þá hafi hvorki verið sýnt fram á að þær undantekningar sem kveðið sé á um í 2. mgr. 3. gr. ættu við í tilviki kæranda né hafi verið skilað inn vottorði fyrir eiginmann kæranda, sbr. 27. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, þrátt fyrir ítrekaðar leiðbeiningar matsaðila í þá veru. Með vísan til alls framangreinds telji Ísafjarðarbær að ekki séu forsendur til þess að fallast á kröfur kæranda í málinu. Sveitarfélagið vísi til stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, sbr. stjórnskipunarlög nr. 97/1995, einkum 78. gr., laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, með síðari breytingum, svo og stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og almennra meginreglna stjórnsýsluréttar. 

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Ísafjarðarbæjar um að synja umsókn kæranda um heimaþjónustu á grundvelli 3. gr. reglna sveitarfélagsins um heimaþjónustu.

Í VII. kafla laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga er fjallað um stuðningsþjónustu. Markmið stuðningsþjónustu er að aðstoða og hæfa notendur sem þurfa aðstæðna sinna vegna á stuðningi að halda við athafnir daglegs lífs og/eða til þess að rjúfa félagslega einangrun. Stuðningsþjónusta skal stefna að því að efla viðkomandi til sjálfsbjargar og gera honum kleift að búa sem lengst í heimahúsi, sbr. 25. gr. laganna. Samkvæmt 26. gr. laganna er sveitarfélagi skylt að sjá um stuðningsþjónustu til handa þeim sem búa á eigin heimilum og þurfa aðstoð vegna skertrar getu, fjölskylduaðstæðna, álags, veikinda eða fötlunar. Stuðningsþjónustu skal veita svæðisbundið með þeim hætti sem best hentar á hverjum stað. Aðstoð skal veitt fjölskyldum barna sem metin eru í þörf fyrir stuðning. Aðstoð skal veitt innan og utan heimilis samkvæmt reglum sem sveitarfélagið setur.

Í 3. mgr. 26. gr. laganna kemur fram að ráðherra skuli gefa út leiðbeiningar um framkvæmd stuðningsþjónustu, tímafjölda og mat á þörf fyrir þjónustu í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga. Þá segir að sveitarstjórn skuli setja nánari reglur um stuðningsþjónustu á grundvelli leiðbeininga ráðherra. Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála, enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti. Ísafjarðarbær hefur útfært nánar framkvæmd félagslegrar heimaþjónustu með reglum um heimaþjónustu sem samþykktar voru í bæjarstjórn 1. febrúar 2018.

Í 2. mgr. 3. gr. reglnanna kemur meðal annars fram að heimaþjónusta sé fyrir þá sem búi í heimahúsum og geti ekki hjálparlaust séð um heimilishald, persónulega umhirðu og nauðsynlegar athafnir daglegs lífs vegna skertrar getu, fjölskylduaðstæðna, álags, veikinda, fötlunar eða af öðrum ástæðum sem velferðarnefnd Ísafjarðarbæjar metur gildar. Hlutverk heimaþjónustu sé að styrkja þjónustuþega til sjálfshjálpar þegar því verður við komið og hvetja einstaklinginn til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum. Ekki sé að jafnaði veitt þjónusta sem aðrir heimilismenn, 18 ára og eldri, geti annast en á því séu eftirfarandi undantekningar:

1. Heimili fatlaðra og langveikra einstaklinga sem þurfa mikla umönnun frá öðrum fjölskyldumeðlimum.
2. Heimili fatlaðra eða langveikra barna sem þurfa mikla umönnun.

Þá segir í lokamálslið ákvæðisins að horft sé á heildarmynd þjónustu við heimilið áður en ákvörðun sé tekin um að veita heimaþjónustu.

Í 2. mgr. 5. gr. reglnanna kemur fram að aðstoð við heimilishald sé veitt þeim sem ekki geti sinnt heimilishaldi án aðstoðar, sbr. 3. gr. Aðstoð við heimilishald geti meðal annars falið í sér aðstoð við almenn heimilisþrif, þvotta og aðstoð á matmálstímum. Aðstoð við heimilisþrif takmarkist við þau herbergi sem séu í daglegri notkun, svo sem eldhús, baðherbergi, ganga, svefnherbergi, stofu og borðstofu. Heimilisþrif séu almennt innt af hendi aðra hvora viku nema sérstakar aðstæður kalli á annað. Ekki sé veitt aðstoð við stórhreingerningar eða þrif á sameign. Þá segir að gert sé ráð fyrir að umsækjandi og aðrir heimilismenn taki þátt í heimilisþrifum eftir því sem kostur er.

Í 10. gr. reglnanna er kveðið á um mat á þjónustuþörf. Þar segir að starfsmaður velferðarsviðs meti þjónustuþörf eins fljótt og auðið er eftir að umsókn berst. Matið fari alla jafna fram á heimili umsækjanda og aðstæður séu kannaðar og metnar. Við matið sé tekið sérstakt tillit til sjónarmiða umsækjanda, færni hans til að sinna athöfnum daglegs lífs, félagslegrar stöðu og fjölskylduaðstæðna. Leitast sé við að veita þá þjónustu sem umsækjandi eða aðrir heimilismenn séu ekki færir um að annast sjálfir.

Samkvæmt gögnum málsins var þjónustumat framkvæmt á heimili kæranda 13. nóvember 2018. Þar kemur fram að kærandi þurfi aðstoð við þrif á gólfum, við að þurrka af, þrif á baðherbergi, þrif í eldhúsi og við að skipta um rúmföt. Í bréfi til velferðarnefndar, dags. 6. febrúar 2019, er að finna nánari lýsingar á því hvernig þjónustumatið var framkvæmt.

Þegar metið er hvort sú þjónusta sem deilt er um í málinu uppfylli kröfur laga um félagsþjónustu sveitarfélaga verður að líta til þess að af hálfu Ísafjarðarbæjar hafa verið settar reglur um fyrirkomulag þeirrar þjónustu sem í boði er. Tekið skal fram að það er ekki á valdsviði úrskurðarnefndar velferðarmála að taka ákvarðanir um þjónustuþörf einstaklinga heldur einskorðast endurskoðun nefndarinnar við að fjalla um hvort samþykkt þjónusta sé í samræmi við reglur viðkomandi sveitarstjórnar, sbr. 64. gr. a laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Líkt og að framan greinir gera reglur Ísafjarðarbæjar um heimaþjónustu ráð fyrir að umsækjandi og aðrir heimilismenn taki þátt í heimilisþrifum eftir því sem kostur er. Sveitarfélagið hefur metið það svo að eiginmaður kæranda geti sinnt heimilisþrifum og gerir úrskurðarnefndin ekki athugasemd við það mat. Að mati úrskurðarnefndarinnar er málefnalegt að líta til fjölskylduaðstæðna umsækjanda við mat á því hvort þörf sé á aðstoð við heimilishald og felur það ekki í sér mismunun á grundvelli fötlunar, líkt og kærandi byggir á. Í kjölfar umsóknar kæranda fór fram einstaklingsbundið og heildstætt mat á þjónustuþörf hennar og fellst úrskurðarnefndin því ekki á að hin kærða ákvörðun fari í bága við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með vísan til framangreinds er hin kærða ákvörðun staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Ísafjarðarbæjar, dags. 25. febrúar 2019, um að synja umsókn A, um heimaþjónustu er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson