21. október 2021 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 505/2021 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 21. október 2021 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 505/2021

í stjórnsýslumáli nr. KNU21070056

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 20. júlí 2021 kærði einstaklingur er kveðst heita […], vera fædd […]og vera ríkisborgari Nígeríu (hér eftir nefnd kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 30. júní 2021, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hennar um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa henni frá landinu.

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar á Íslandi, aðallega með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 en til vara með vísan til 3. mgr. 36. gr. sömu laga, sbr. 42. gr. laganna. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi hinn 5. maí 2021. Með umsókn framvísaði kærandi ferðaskilríki útgefnu af ítölskum yfirvöldum til handa handhöfum alþjóðlegrar verndar (í. documento di viaggio) með gildistíma til 5. júní 2023 og ítölsku auðkenniskorti með gildistíma til 19. desember 2024. Hinn 4. júní 2021 var upplýsingabeiðni um stöðu kæranda á Ítalíu beint til ítalskra yfirvalda, sbr. 34. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá ítölskum yfirvöldum, dags. 14. júní 2021, kom fram að kæranda hafði verið veitt alþjóðleg vernd þar í landi og fengið útgefið dvalarleyfi sem væri í gildi til 5. júní 2023. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, dagana 26. og 31. maí 2021, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað hinn 30. júní 2021 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að henni skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda hinn 6. júlí 2021 og kærði kærandi ákvörðunina hinn 20. júlí 2021 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 29. júlí 2021 ásamt fylgigögnum. Viðbótargögn frá kæranda bárust dagana 15., 17. og 30. september 2021.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kæranda hafi verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hún flutt til Ítalíu.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda er m.a. vísað til viðtals hennar hjá Útlendingastofn hvað málsatvik varðar. Þar hafi kærandi m.a. greint frá því hún væri við góða líkamlega heilsu en hún væri barnshafandi. Hún kvaðst brotna reglulega niður þar sem hún hafi verið flutt til Ítalíu á fölskum forsendum þar sem hún hafi verið neydd til þess að stunda vændi. Aðstæður hennar á Ítalíu hafi verið mjög slæmar en henni hafi tekist að komast úr vændi með aðstoð barnsföður síns. Kærandi hafi flúið Ítalíu af ótta við að vera neydd í þungunarrof.

Hvað varðar almennar aðstæður flóttafólks á Ítalíu vísar kærandi til umfjöllunar í greinargerð sinni til Útlendingastofnunar. Þar komi m.a. fram að hæliskerfið á Ítalíu hafi verið undir miklu álagi undanfarin ár og að aðstæður flóttafólks þar séu mjög bágbornar. Hluti umrædds hóps hafi t.a.m. ekki aðgang að móttökukerfinu og húsnæðisúrræði séu yfirfull. Þá sé aðgangur að heilbrigðiskerfinu mjög takmarkaður og að miklir fordómar ríki á Ítalíu sem birtist m.a. í lagaumgjörð landsins.

Kærandi byggir á því að þær aðstæður sem bíði hennar og barns hennar á Ítalíu séu afar slæmar en heimildir beri m.a. með sér að flóttafólk búi í yfirgefnum byggingum með takmarkað aðgengi að heilbrigðisþjónustu, lögfræðilegri aðstoð, grunnmenntun og annarri almannaþjónustu þar í landi. Þá hafi Covid-19 faraldurinn gert stöðu þeirra enn verri en samkvæmt fréttum hafi hann bitnað illa á umræddum hópi. Enn fremur sé ljóst sé að kærandi muni ekki hafa aðgang að mæðra- og ungbarnavernd á Ítalíu. Með endursendingu væri því verið að senda kæranda og barn hennar í óvissu, öryggisleysi og ótta. Slíkar aðstæður séu barni hennar ekki fyrir bestu, sbr. viðmið sem komi m.a. fram í 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003. Að mati kæranda sé hún einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi vísar kærandi til þess að hún sé kona á flótta, þolandi mansals og líkamlegs og kynferðislegs ofbeldis en hún hafi verið neydd til þess að stunda vændi. Auk þess muni hún hafa takmarkað aðgengi að félagsþjónustu og upplifa mismunun á atvinnumarkaði. Framangreint beri með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar á Ítalíu vegna mismununar á grundvelli þess að hún sé flóttamaður og að hún megi vænta þess að staða hennar verði verulega síðri en staða almennings á Ítalíu, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017. Í ljósi samverkandi þátta sem fjallað hefur verið um telur kærandi að ekki verði hjá því komist að taka umsókn hennar um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi með vísan til sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Til vara byggir kærandi kröfu sína um að umsókn hennar um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar hér á landi á því að ljóst sé að hún muni standa frammi fyrir ómannúðlegum aðstæðum á Ítalíu. Með endursendingu væru íslensk stjórnvöld að gerast brotleg gagnvart grundvallarreglu þjóðaréttar um bann við endursendingu (non-refoulement) sem kveðið sé um í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga, 68. gr. stjórnarskrárinnar lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Beri íslenskum stjórnvöldum þar með að taka umsókn hennar til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga.

Varakröfu sína byggir kærandi á því að mat Útlendingastofnunar á raunverulegri stöðu kvenna og þolenda mansals af nígerískum uppruna á Ítalíu sé byggt á ófullnægjandi upplýsingum. Jafnfram sé ljóst að ekki hafi farið fram einstaklingsbundið mat á stöðu kæranda. Vegna þessa hafi Útlendingastofnun ekki fullnægt rannsóknarskyldu sinni og beri því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og gera stofnuninni að taka málið til nýrrar meðferðar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Réttarstaða barns kæranda

Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og að tekið sé tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni. Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga kemur m.a. fram að sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra skuli það almennt viðurkennt að hagsmunum barns sé best borgið með því að tryggja fjölskylduna sem heild og rétt hennar til að vera saman.

Kærandi er stödd einsömul hér á landi ásamt ungabarni sínu sem hún eignaðist á Íslandi hinn […] Það er ekkert í gögnum málsins sem bendir til annars en að barn kæranda sé almennt við góða heilsu og tengsl þess við móður sína séu sterk. Það er því mat nefndarinnar að allt bendi til þess að hagsmunum barns kæranda sé best borgið með því að tryggja rétt fjölskyldunnar til að vera saman og að réttarstaða barns kæranda verði ákvörðuð í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Þar sem barn kæranda er í fylgd móður sinnar hér á landi verður tekin afstaða til einstaklingsbundinna aðstæðna og réttarstöðu þess í sama úrskurði og móður þess sem er hér til meðferðar.

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins er kærandi handhafi alþjóðlegrar verndar á Ítalíu og hefur gilt dvalarleyfi þar í landi til . Að mati kærunefndar telst sú vernd sem kærandi nýtur á Ítalíu virk alþjóðleg vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Amnesty International Report 2020/2021 – Italy (Amnesty International, 7. apríl 2021);
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2021 (European Asylum Support Office, 29. júní 2021);
Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, uppfært júní 2021);
Asylum Information Database. Housing out of reach. The reception of refugees and asylum seekers in Europe (European Council on Refugees and Exiles, 27. maí 2019);
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017);
ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerence, 7. júní 2016);
Freedom in the World 2020 – Italy (Freedom House, 3. mars 2021);
Italy 2020 Human Rights Report (United States Department of State, 30. mars 2021);
Reception conditions in Italy. Updated report on the situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees, in Italy (Swiss Refugee Council, 21. janúar 2020);
Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human beings by Italy (Council of Europe: Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings, 25. janúar 2019);
Report of mission to Italy on racial discrimination, with a focus on incitement to racial hatred and discimination (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, 2019);
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, desember 2019);
Trafficking in Persons Report (United States Department of State, 26. júní 2020);
UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013);
Upplýsingar af vefsíðu Amnesty International (www.amnesty.org);
Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati – (http:www.cir-onlus.org/en/);
Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (www.hatecrime.osce.org/italy);
Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (https://coronavirus.jhu.edu/map.html, sótt 21. október 2021);
Upplýsingasíða Sóttvarnarstofnunar Evrópu (https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea, sótt 21. október 2021) og
World Report 2021 – European Union (Human Rights Watch, 13. janúar 2021).

Samkvæmt framangreindum gögnum eru dvalarleyfi einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og einstaklinga með viðbótarvernd gefin út til fimm ára en að þeim tíma liðnum geta handhafar sótt um ótímabundið dvalarleyfi á Ítalíu. Í framangreindri skýrslu European Council on Refugees and Exiles (ECRE) kemur fram að til að endurnýja dvalarleyfi sitt þar í landi þurfi að fylla út þar til gert eyðublað og senda það með bréfpósti en málsmeðferðin geti tekið allt upp í nokkra mánuði. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns geti öðlast ríkisborgararétt að fimm árum liðnum en einstaklingar með viðbótarvernd að tíu árum liðnum, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns fái útgefin flóttamannavegabréf (í. documenti di viaggio) með fimm ára gildistíma en handhafar viðbótarverndar geti fengið svonefnt ferðaleyfi (í. titolo di viaggio). Af framangreindum gögnum verður þó ekki séð að á Ítalíu sé munur á réttindum einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og handhafa viðbótarverndar hvað varðar aðgang að húsnæði, heilbrigðisþjónustu og atvinnuleyfi.

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Í framangreindri skýrslu ECRE kemur m.a. fram að húsnæðisaðstoð við einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar sé af skornum skammti. Ítölsk yfirvöld reki þó búsetuúrræðin SIPROIMI (e. System for the Protection of Beneficiaries of International Protection and Unaccompanied Foreign Minors) sem séu eingöngu ætluð handhöfum alþjóðlegrar verndar, fylgdarlausum börnum og þeim sem hafi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Þegar einstaklingar hafi fengið inngöngu í SIPROIMI úrræði megi þeir dvelja þar í sex mánuði. Aftur á móti séu ekki nógu mörg SIPROIMI úrræði til að mæta þeim fjölda sem hafi fengið alþjóðlega vernd. Þá kemur þar jafnframt fram að sambærileg félagsleg húsnæðisúrræði á vegum sveitarfélaga séu aðgengileg einstaklingum sem njóti alþjóðlegrar verndar og ítölskum ríkisborgurum þó einhver dæmi séu um að sveitarfélög geri kröfu um búsetu á Ítalíu í tiltekinn tíma til að öðlast rétt til aðgangs að slíkum úrræðum.

Í framangreindri skýrslu ECRE kemur m.a. fram að einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar og hafi dvalarleyfi á Ítalíu hafi sama rétt til atvinnuþátttöku og ítalskir ríkisborgarar. Hins vegar sé atvinnuleysi mikið og einstaklingar með alþjóðlega vernd eigi oft í erfiðleikum með að finna atvinnu við hæfi en eigi, líkt og ítalskir ríkisborgarar, rétt á aðstoð þeirri sem vinnumiðlanir veiti. Þá hafi einstaklingar sem njóti alþjóðlegrar verndar á Ítalíu almennt sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til velferðarþjónustu. Aftur á móti sé í einhverjum tilvikum gerð krafa um búsetu á Ítalíu í ákveðinn tíma, t.a.m. sé tiltekin aðstoð við framfærslu eingöngu veitt einstaklingum sem hafi búið í tíu ár á Ítalíu.

Í skýrslu ECRE kemur fram að hægt sé að skrá fæðingu barns á spítala innan þriggja daga frá fæðingu eða síðar í sveitarfélagi viðkomandi að framlögðum persónuskilríkum. Foreldrar barna á aldrinum þriggja mánaða til tveggja ára geti sótt um aðgang að vöggustofum en aðgengi að þeim og gjöldum sé stjórnað af hverju sveitarfélagi fyrir sig. Börn á aldrinum þriggja til sex ára eigi þá að geta fengið aðgang að leikskólum, og í einhverjum tilvikum bjóði sveitarfélög upp á lækkuð gjöld, falli frá gjöldum eða bjóði forgang að plássi þegar aðstæður krefjast slíks og tiltekin skilyrði séu uppfyllt. Þá kemur fram að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu geti sótt um fjölskyldusameiningu, þ á m. við barn undir 18 ára aldri. Í skýrslu ECRE og skýrslu samtakanna Education International Research kemur m.a. fram að ítölsk lög kveði á um skólaskyldu til 16 ára aldurs. Öll börn sem dvelja á ítölsku yfirráðasvæði eigi því rétt á skyldubundinni menntun frá sex til 16 ára aldurs, til jafns við ítalska ríkisborgara, án tillits til réttarstöðu þeirra á Ítalíu og án endurgjalds. Þá eigi erlend börn rétt á sérstakri aðstoð hafi þau sérþarfir og jafnframt bjóði sumir skólar upp á sérstakt undirbúningsnámskeið til að aðstoða erlenda nemendur við að aðlagast skólanum. Þegar erlend börn leggi fram umsókn um skólavist þá sé krafist sömu upplýsinga um barnið og hjá ítölskum börnum og skortur á framlagningu gagna komi ekki í veg fyrir að barn sé skráð í skólann.

Í framangreindri skýrslu ECRE kemur m.a. fram að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd, bæði börn og fullorðnir, eigi sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu og aðgengi að ungbarna- og mæðravernd, að því gefnu að þeir hafi skráð sig inn í heilbrigðiskerfið. Slík skráning sé háð því að umsækjandi hafi skráð lögheimili sem eðli máls samkvæmt geti verið hindrun fyrir einstaklinga sem séu án fastrar búsetu. Skráning í heilbrigðiskerfið falli ekki sjálfkrafa úr gildi meðan á málsmeðferð endurnýjunar dvalarleyfisins standi en í framkvæmd geti einstaklingar með útrunnin dvalarleyfi átt í erfiðleikum með að nálgast heilbrigðisþjónustu. Sjúklingar þurfi almennt að greiða hluta þess kostnaðar sem falli til vegna heilbrigðisþjónustu sem þeir nýti sér en frá því séu þó undantekningar, t.d. í þeim tilvikum þegar sjúklingar séu utan vinnumarkaðar og án annarrar framfærslu. Mismunandi túlkun á reglum um greiðsluþátttöku sjúklinga hafi þó leitt til þess að í sumum sveitarfélögum hafi verið gerð krafa um að einstaklingar sem njóti alþjóðlegrar verndar en séu utan vinnumarkaðar greiði kostnað við heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt framangreindum heimildum eru því ýmsar aðgangshindranir þegar kemur að heilbrigðiskerfinu á Ítalíu, m.a. vegna tungumálaörðugleika.

Af framangreindum skýrslum verður jafnframt ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna eru vandamál á Ítalíu. Í framangreindri skýrslu Mannréttindastofnunar Sameinuðu þjóðanna, vegna sendifarar árið 2019 um mismunun á grundvelli kynþáttar, komi fram að í ítalskri löggjöf sé kveðið á um vernd gegn mismunun á grundvelli kynþáttar. Þá sé í stjórnarskrá landsins kveðið á um vernd ákveðinna hópa, þ. á m. útlendinga. Ítölsk yfirvöld hafi tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum. Á Ítalíu sé starfrækt stofnun (í. Ufficio Nazionale Antidiscriminazioni Razziali (UNAR)) sem hafi það hlutverk að berjast gegn hvers kyns mismunun. Einstaklingar sem telji sig hafa orðið fyrir mismunun þ. á m. vegna kynþáttar eða kynhneigðar og þurfi á aðstoð eða ráðgjöf að halda geti leitað til stofnunarinnar. Þá hafi stofnunin farið með umsjón eftirfylgni við aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance) sem hafi verið í gildi á árunum 2014-2016. Þá reki lögreglan stofnun sem hafi það hlutverk að bæta forvarnir og aðgerðir lögreglu við hatursglæpum (í. Osservatorio per la Sicurezza Contro gli Atti Discriminatori). Stofnuninni sé m.a. ætlað að auka þjálfun lögreglufólks og stuðla að því að hatursglæpir séu tilkynntir og skráðir. Stofnunin sé með netfang þar sem unnt sé að tilkynna mismunun á grundvelli m.a. kynþáttar, ríkisfangs og trúar. Þær tilkynningar sem teljist geta falið í sér glæpsamlegt athæfi séu áframsendar til lögreglu til rannsóknar en aðrar séu áframsendar til UNAR. Þá standi dómstólar landsins styrkum fótum sem hafi stuðlað að virkri framkvæmd sumra þeirra réttinda um vernd gegn mismunun á grundvelli kynþáttar sem mælt sé fyrir um í lögum. Þá hafi rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varði mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis á árunum 2016 til 2018. Framangreindar skýrslur bera enn fremur með sér að almenningur á Ítalíu getur leitað sér aðstoðar ítalskra löggæsluyfirvalda vegna ofbeldisbrota og hótana.

Framangreindar skýrslur, s.s. skýrsla bandaríska utanríkisráðuneytisins um mansal og skýrsla sérfræðinga um aðgerðir gegn mansali (GRETA), bera með sér að þrátt fyrir að mansal sé vandamál á Ítalíu þá hafi ítölsk stjórnvöld sýnt verulega viðleitni í baráttunni gegn mansali. Í framangreindri skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins um mansal er þeim löndum sem skýrslan tekur til skoðunar raðað í fjóra mismunandi flokka í samræmi við viðmið laga um vernd þolenda mansals (e. Trafficking Victims Act (TVPA)). Í skýrslunni kemur fram að uppröðunin snúi að því hversu langt stjórnvöld viðkomandi landa gangi til að mæta þeim lágmarksviðmiðum sem TVPA mæli fyrir um. Í skýrslunni kemur fram að ítölsk stjórnvöld séu í flokki 2 og að þrátt fyrir að þau uppfylli ekki að öllu leyti umrædd lágmarksviðmið þá hafi þau sýnt aukna viðleitni í baráttunni gegn mansali á árinu 2020, s.s. með því að bera kennsl á og aðstoða þolendur, auka fjármagn til umönnunar þolenda, þjálfun löggæslufólks og aukinni alþjóðlegri samvinnu. Af skýrslunum má jafnframt sjá að skimað sé eftir þolendum mansals í samstarfi við frjáls félagasamtök, lögreglu og starfsfólk útlendingayfirvalda auk þess sem að þeir sem hafi gerst brotlegir séu sóttir til saka. Þá séu ítölsk stjórnvöld í samstarfi við frjáls félagasamtök og alþjóðleg samtök um að veita þolendum íverustað og þjónustu. Í framangreindri skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2020 kemur m.a. fram að yfirvöld á Ítalíu sæki gerendur sem beiti konur ofbeldi til saka en þolendur neiti þó oft að leggja fram kærur vegna ótta, skammar eða vanþekkingar á lögunum. Þá sé starfrækt neyðarlína fyrir þolendur ofbeldis sem þurfi aðstoð og tímabundinn dvalarstað.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skuli taka hana til efnismeðferðar. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga verður því aðeins beitt ef stjórnvöld telja, á grundvelli hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar eftir því sem við á, að skilyrði þess séu uppfyllt. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. er til viðbótar þeirri vernd sem 3. mgr. 36. gr. veitir umsækjendum um alþjóðlega vernd.

Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Í 32. gr. a reglugerðarinnar kemur fram að með sérstökum ástæðum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja skuli til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður séu ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.

Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að umsækjandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og umsækjandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst umsækjandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram á að verulegar ástæður séu til að ætla að umsækjandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og umsækjandi, verði fyrir slíkri meðferð.

Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til heilsufarsgagna málsins og hlutlægra og trúverðugra gagna um hvort sú heilbrigðisþjónusta sem hann þarfnast sé honum aðgengileg í viðtökuríki.

Af 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar má jafnframt ráða að heilsufar umsækjanda hafi takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði fram hjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun hér í framhaldinu.

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi kona á […] sem er stödd hér á Íslandi ásamt ungabarni sínu sem hún eignaðist hér á landi. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi m.a. frá því að líkamleg heilsa hennar væri góð en að hún væri þunguð. Þá hafi hún brotnað oft niður vegna atburða sem hún hafi m.a. upplifað á Ítalíu. Í heilbrigðisgögnum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 17. maí til 27. maí 2021, kemur m.a. fram að kærandi sé almennt heilbrigð en að hún sé þunguð og fái oft óljósa kviðverki. Í heilbrigðisgögnum frá Heilsugæslunni Sólvangi, dags. 11. maí 2021, kemur fram að kærandi hafi leitað sér aðstoðar vegna kviðverkja og að talið hafi verið að hún þyrfti á skoðun ljósmóður að halda. Í heilbrigðisgögnum frá Meðgöngu- og sængurlegudeild kemur fram að kærandi hafi gengist undir bráðakeisaraskurð og eignast barn hinn […]. Af framlögðum heilbrigðisgögnum frá m.a. mæðravernd á Heilsugæslunni Sólvangi og Landspítala, dags. […], má ráða að kærandi hafi notið allrar þeirrar þjónustu sem hún hafi þurft á að halda í tengslum við þungun hennar, bæði fyrir og eftir barnsburð. Eftir barnsburð hefur kærandi notið eftirfylgni, þ. á m. heimaþjónustu frá ljósmóður og hjúkrunarfræðingum en samkvæmt skráningu frá ljósmóður hinn […] hafi gengið mjög vel hjá kæranda og barni hennar. Þá verður ekki annað ráðið af framlögðum heilbrigðisgögnum en að barn kæranda sé við góða heilsu. Í heilbrigðisgögnum frá bráðamóttökunni í Fossvogi, dags. 14. september 2021, kemur fram að kærandi hafi leitað þangað vegna kviðverkja og í ljós hafi komið að kærandi væri með gallsteina. Í kjölfarið hafi verið óskað eftir tíma fyrir kæranda hjá Göngudeild kviðarhols- og brjóstskurðlækninga til þess að meta hvort þörf sé á gallblöðrutöku og samkvæmt gögnum málsins á kærandi tíma þar hinn 13. október 2021. Í heilbrigðisgögnum frá sálfræðingi á Göngudeild sóttvarnar, dags. 5. júlí til 19. september 2021, kemur fram að hún hafi hitt kæranda tvívegis. Sé það mat umrædds sálfræðings að kærandi hafi mátt þola skelfilegar aðstæður og að hún væri illa á sig komin andlega auk þess sem vísbendingar séu um að kærandi glími við áfallastreituröskun og kvíða sem hún muni ekki ná að vinna úr án langtímameðferðar og stuðnings fagfólks. Þá liggur fyrir skimunarlisti um andlega líðan kæranda.

Í greinargerð kæranda er óskað eftir því að kærandi verði látin undirgangast sálfræðimat. Við meðferð málsins hefur kærandi lagt fram gögn um heilsufar frá m.a. Göngudeild sóttvarna, Heilsugæslunni Sólvangi, Landspítala og Göngudeild kviðarhols- og brjóstskurðlækninga. Kæranda var leiðbeint í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 31. maí 2021, um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærandi telji hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun. Þá var kæranda, sem nýtur aðstoðar löglærðs talsmanns á vegum Rauða kross Íslands, jafnframt leiðbeint með tölvubréfum kærunefndar, dagana 22. júlí og 28. september 2021, um framlagningu frekari gagna í málinu. Kærandi lagði fram frekari gögn um heilsufar ásamt greinargerð sinni hinn 29. júlí 2021 ásamt því að leggja fram viðbótargögn dagana 15., 17. og 30. september 2021. Með vísan til fyrrgreindrar málsmeðferðar og þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu telur kærunefnd að mál kæranda sé nægjanlega upplýst hvað varðar heilsufar hennar og barns hennar og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður þeirra. Þá er ekkert sem bendir til þess að frekari gögn um heilsufar hennar eða barns hennar geti haft áhrif á niðurstöðu málsins. Að teknu tilliti til þeirra viðmiða sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 setur fram í dæmaskyni og heildarmats á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda telur kærunefnd jafnframt að ekki sé þörf á að afla sálfræðimats.

Kærunefnd telur að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kæranda eða barns hennar sé með þeim hætti að þau teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, eins og segir í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Í því sambandi er sérstaklega vísað til þess að meðferð telst að jafnaði ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana, sbr. 2. mgr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Að mati kærunefndar er heilsufar kæranda og barns hennar ekki þess eðlis að ástæða sé til að víkja frá þessari meginreglu. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður á Ítalíu verður ráðið að kærandi og barn hennar hafi aðgang að grunnheilbrigðisþjónustu þar í landi en eins og áður hefur verið rakið eiga einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu að lögum sambærilegan rétt á heilbrigðisþjónustu og ríkisborgarar Ítalíu þó að þeir þurfi í einhverjum tilvikum að yfirstíga ákveðnar hindranir til að nýta rétt sinn. Telur kærunefnd því að aðstæður kæranda og barns hennar tengdar heilsufari séu ekki þess eðlis að þær teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður kæranda og barns hennar geti ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar.

Þá telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, s.s. ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða að hún geti vænst þess að staða hennar, í ljósi sömu ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. áðurnefnd viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Kærandi hefur m.a. borið fyrir sig að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli hennar þar sem hún muni hafa takmarkað aðgengi að heilbrigðisþjónustu á Ítalíu. Í framangreindum skýrslum og gögnum um aðstæður á Ítalíu kemur fram að einstaklingar með alþjóðlega vernd þar í landi hafi sama rétt á heilbrigðisþjónustu og ítalskir ríkisborgar að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Þótt skýrslur um aðstæður á Ítalíu bendi til þess að aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar þar í landi séu að einhverju leyti lakari en aðstæður þeirra hér á landi, m.a. m.t.t. félagslegrar aðstoðar og aðgangs að félagslegum húsnæðisúrræðum, er það mat nefndarinnar að almennar aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar á Ítalíu séu ekki þess eðlis að þær, einar og sér, teljist til sérstakra ástæðna. Í því sambandi hefur nefndin jafnframt litið til þess sem fram kemur í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga að efnahagslegar ástæður geti ekki talist til sérstakra ástæðna. Þá er það mat kærunefndar að aðstæður kæranda séu ekki slíkar að hún geti ekki borið sig eftir þeirri þjónustu sem hún á að lögum rétt á og þarf á að halda. Þá verður ráðið af framangreindum gögnum að kærandi getur leitað til lögregluyfirvalda eða annarra þar til bærra yfirvalda óttist hún um öryggi sitt eða barns síns þar í landi og að yfirvöld beiti sér gegn þeim sem beiti konur ofbeldi. Auk þess sé starfrækt sérstök neyðarlína fyrir þolendur ofbeldis sem þurfi aðstoð og tímabundinn dvalarstað. Þá getur kærandi leitað til lögreglu óttist hún þá aðila sem hafi staðið að baki mansali hennar auk þess sem hún geti leitað eftir aðstoð og stuðning hjá félagasamtökum sem m.a. veiti þolendum mansals íverustað. Kærandi hefur ekki sýnt fram á að aðrar aðstæður hennar í viðtökuríki séu slíkar að viðmið tengd alvarlegri mismunun, sambærileg þeim sem 32. gr. a reglugerðarinnar lýsir, leiði til þess að taka beri umsókn hennar til efnismeðferðar hér á landi.

Við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda hljóti efnismeðferð hér á landi hefur kærunefnd litið til þeirra aðstæðna sem nú eru uppi vegna Covid-19 faraldursins. Fjölmörg ríki hafa gripið til umfangsmikilla aðgerða til þess að sporna við útbreiðslu veirunnar. Hafa aðgerðirnar m.a. falist í ferðatakmörkunum og ferðabönnum. Í því sambandi hafa mörg ríki sett á ferðatakmarkanir og á einhverjum tímapunkti lokað fyrir endursendingar, bæði einstaklinga með alþjóðlega vernd og á grundvelli Dyflinnarsamstarfsins. Var það m.a. gert hér á landi yfir ákveðið tímabil en óvissa ríkir um það hvenær framkvæmd endursendinga verður komin í sama horf og áður en Covid-19 faraldurinn skall á. Yfirvöld á Ítalíu hafa gripið til umfangsmikilla aðgerða til þess að sporna við útbreiðslu veirunnar, m.a. með takmörkunum á ferðum til landsins, útgöngubanni og takmörkunum á samkomum. Smitum fjölgaði á nýjan leik á Ítalíu haustið 2020 en nýgengi smita hefur að mestu farið niður á við síðan um miðjan nóvember 2020. Kærunefnd telur ekki forsendur til annars en að líta svo á að þær takmarkanir sem eru við lýði vegna Covid-19 faraldursins séu tímabundnar og komi ekki til með að hafa teljandi áhrif á stöðu kæranda þar í landi þegar takmörkunum hefur verið aflétt. Í því sambandi lítur kærunefnd einnig til þess að Lyfjastofnun Evrópu hefur samþykkt notkun á fjórum tegundum bóluefna gegn veirunni sem veldur Covid-19 faraldrinum og vænta megi að notkun fleiri bóluefna verði samþykkt á næstunni. Þá hefur bólusetning hafist í flestum aðildarríkjum Evrópusambandsins, þ.m.t. viðtökuríkinu. Ítölsk stjórnvöld notast við litakóða til þess að afmarka hvers konar takmarkanir gilda í ólíkum landshlutum, fara takmarkanir því eftir aðstæðum í hverju sveitarfélagi og geta verið ólíkar þeirra á milli. Af upplýsingasíðu Johns Hopkins háskólans í Bandaríkjunum og vefsíðu Sóttvarnarstofnunar Evrópu má ráða að viðtökuríkið hafi náð nokkrum árangri við að ná niðurlögum Covid-19 faraldursins.

Þá lítur kærunefnd einnig til þess að samkvæmt 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga er Útlendingastofnun heimilt að fresta flutningi á umsækjanda ef það telst nauðsynlegt vegna sérstakra aðstæðna hans eða ómögulegt er að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.

Er það mat kærunefndar að tímabundnar takmarkanir sem kunni að vera á endursendingum til Ítalíu geti ekki, eins og hér stendur á, leitt til þess að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Vegna tilvísana kæranda til úrskurða kærunefndar í málum nr. KNU16120066 frá 14. mars 2017 og KNU17030014 frá 9. maí 2017 tekur kærunefnd fram að einstaklingsbundnar aðstæður kærenda í umræddum málum, þ. á m. heilsufarsástand þeirra, sé frábrugðið aðstæðum kæranda í fyrirliggjandi máli. Auk þess sé um að ræða annað viðtökuríki en í fyrirliggjandi máli. Séu málin því ekki sambærileg að því leytinu til.

Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga koma fram sérviðmið er varða börn og ungmenni. Þar segir m.a. að við mat á því hvort taka skuli umsókn til efnismeðferðar vegna sérstakra ástæðna skuli hagsmunir barnsins hafðir að leiðarljósi. Þá segir að við mat á hagsmunum barns skuli meðal annars að líta til þess hvort flutningur til viðtökuríkis hafi í för með sér hættu á að fjölskyldan aðskiljist eða muni aðskiljast. Líkt og að framan er rakið er kærandi handhafi alþjóðlegrar verndar á Ítalíu. Líkt og áður greinir fæddist barn kæranda hér á landi. Kærunefnd telur ljóst af framangreindum gögnum að barn kæranda geti fengið dvalarleyfi á Ítalíu á grundvelli alþjóðlegrar verndar móður sinnar eða ríkisborgararéttar föður hennar og hljóti sömu réttindi þar í landi. Það er mat kærunefndar á grundvelli framangreindra upplýsinga um aðstæður á Ítalíu og gagna málanna að flutningur kæranda og barns hennar til Ítalíu muni ekki hafa í för með sér hættu á að fjölskyldan aðskiljist. Að því er varðar aðgengi barna að menntun sé ljóst að þau eigi lagalegan rétt á menntun á Ítalíu fram til a.m.k. 16 ára aldurs. Jafnframt geta foreldrar sótt um pláss á leikskóla fyrir börn sín frá 3 ára aldri.

Að öðru leyti og með vísan til niðurstöðu í máli kæranda og umfjöllunar um aðstæður barna með alþjóðlega vernd á Ítalíu er það mat kærunefndar að flutningur fjölskyldunnar til Ítalíu samrýmist hagsmunum barnsins þegar litið er m.a. til öryggis þess, velferðar og félagslegs þroska, sbr. 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga.

Í ljósi alls framangreinds er það niðurstaða kærunefndar að það sé ekki andstætt réttindum barns kæranda að umsókn kæranda verði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og á grundvelli heildarmats á áhrifum Covid-19 faraldursins á aðstæður hennar er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæla með því að mál hennar verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 26. maí 2021 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hún lagði fram umsókn sína þann 5. maí 2021.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrárinnar.

Við túlkun 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga lítur kærunefnd til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu varðandi túlkun hans á 3. gr. sáttmálans. Þá hefur kærunefnd talið rétt að hafa hliðsjón af þeim meginreglum sem Evrópudómstóllinn setur fram í dómum sínum að því leyti sem þær eru til skýringar á alþjóðlegum skuldbindingum íslenska ríkisins og eru samhljóma þeim, en með þeim skýra fyrirvara að dómar Evrópudómstólsins á þessu réttarsviði eru ekki bindandi fyrir íslenska ríkið.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er vísað til þeirrar meginreglu að með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar hafi ríki rétt til að stjórna hverjir ferðist yfir landamæri þeirra, hverjir dvelji á landsvæði þeirra og hvort útlendingi skuli vísað úr landi, sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli F.G. gegn Svíþjóð (nr. 43611/11) frá 23. mars 2016, 111. mgr., ákvörðun Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 65. mgr., og dóm Üner gegn Hollandi (nr. 46410/99) frá 18. október 2006, 54. mgr. Dómstóllinn hefur engu að síður talið að flutningur einstaklings til annars ríkis geti leitt til brots á 3. gr. mannréttindasáttmálans ef viðkomandi einstaklingur geti á viðhlítandi hátt sýnt fram á að veruleg ástæða sé til að ætla, verði hann fluttur úr landi, að hann sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem sé andstæð 3. gr. sáttmálans, sbr. m.a. F.G. gegn Svíþjóð, 111. - 113. mgr. Í dómaframkvæmd dómstólsins er jafnframt byggt á því að annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans þurfi að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi (e. „must attain a minimum level of severity“ sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011, 219. mgr.) til að ákvörðun um brottvísun eða frávísun hans verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars, sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 219. mgr.

Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið ómannlega meðferð vera m.a. þá sem beitt er af yfirlögðu ráði, í margar klukkustundir í senn og veldur annað hvort líkamlegu tjóni eða alvarlegum andlegum eða líkamlegum þjáningum, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Kudła gegn Póllandi (nr. 30210/96) frá 26. október 2000, 92. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Þá hefur dómstóllinn talið meðferð vera vanvirðandi í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans þegar meðferðin niðurlægir eða lítillækkar einstakling, sýnir skort á virðingu fyrir eða gerir lítið úr mannlegri reisn hans, eða skapar ótta, angist eða vanmátt, sem er til þess fallinn að brjóta niður líkamlegt eða andlegt mótstöðuafl viðkomandi, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Pretty gegn Bretlandi (nr. 2346/02) frá 29. apríl 2002, 52. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Dómurinn hefur talið að þó að líta verði til þess hvort meðferðin sé veitt af ásetningi sé það ekki að öllu leyti útilokað að hún teljist brot á 3. gr. þó svo hafi ekki verið, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Peers gegn Grikklandi (nr. 28524/95) frá 19. apríl 2001, 74. mgr.

Í ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 70. mgr., kemur m.a. fram að það eitt að efnahagsstaða einstaklings versni við brottvísun eða frávísun frá aðildarríki nái ekki því alvarleikastigi að teljast vanvirðandi meðferð og brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Þá verði greinin ekki túlkuð þannig að í henni felist skylda aðildarríkja til að sjá einstaklingum sem njóti alþjóðlegrar verndar fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum. Dómstóllinn áréttaði jafnframt að einstaklingur sem standi til að vísa brott geti ekki gert kröfu um áframhaldandi dvöl í ríki í því skyni að njóta þar heilbrigðis- eða félagsþjónustu. Veruleg skerðing lífsgæða sé ekki nægjanleg til að teljast brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans nema sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður mæli gegn endursendingu, sbr. 71. mgr. ákvörðunarinnar. Málið varðaði flutning einstæðrar móður með tvö ung börn sem voru með viðbótarvernd til Ítalíu og komst dómstóllinn einróma að þeirri niðurstöðu að málsástæður hennar um að flutningur til Ítalíu væri brot á 3., 8. og 13. gr. mannréttindasáttmálans væri bersýnilega tilhæfulausar og að mál hennar væru af þeim sökum ekki tækt til meðferðar. Um inntak „sérstaklega sannfærandi mannúðarástæðna“ vísast til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli N. gegn Bretlandi (nr. 26565/05), frá 27. maí 2008, 42. mgr., og Sufi and Elmi gegn Bretlandi (nr. 8319/07 og 11449/07) frá 28. nóvember 2011, 281.-292. mgr., en dómarnir setja háan þröskuld fyrir því að meðferð eða aðstæður teljist brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans.

Samkvæmt dómaframkvæmd Evrópudómstólsins eru lög Evrópusambandsins byggð á þeirri grundvallarforsendu að aðildarríki þess deila þeim sameiginlegu gildum sem Evrópusambandið byggist á. Sú forsenda leggur grunn að gagnkvæmu trausti um að þessi gildi séu viðurkennd, að lög Evrópusambandsins verði virt og að réttarkerfi aðildarríkjanna geti veitt sambærilega og virka vernd þeirra réttinda sem sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi mælir fyrir um, sbr. t.d. dóma Evrópudómstólsins í Jawo, C-163/17, frá 19. mars 2019, 80. mgr., Minister for Justice and Equality (Deficiencies in the system of justice), C-216/18 PPU, frá 25. júlí 2018, 35.-37. mgr., og Ibrahim o.fl. gegn Þýskalandi, C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 og C‑438/17, frá 30. apríl 2019, 83.-85. mgr.

Það er hins vegar ekki útilokað að viðtökuríki kunni að glíma við meiriháttar erfiðleika tengdum aðbúnaði flóttamanna sem gæti skapað verulega hættu á að umsækjandi sæti meðferð sem samrýmist ekki sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. t.d. dóm Evrópudómstólsins í máli N. S. o.fl., C-411/10 og C-493/1021, frá 21. desember 2011, 81. mgr. Af þeim sökum verður ekki byggt á því skilyrðislaust að aðildarríki Evrópusambandsins tryggi grundvallarmannréttindi, svo sem samkvæmt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. N. S. o.fl., 99., 100. og 105. mgr., og Ibrahim o.fl., 87. mgr. Evrópudómstóllinn hefur talið, m.a. í Jawo, C-163/17, 85. mgr., að ekki megi flytja umsækjanda um alþjóðlega vernd til viðtökuríkis ef veigamikil rök standa til þess að raunveruleg hætta sé á að hann verði þar eða við flutninginn fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi. Þeir annmarkar sem eru á meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd verða hins vegar að ná sérstaklega háu alvarleikastigi til að endursending teljist andstæð 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þessu alvarleikastigi er náð þegar sinnuleysi stjórnvalda viðtökuríkis hefur þær afleiðingar að einstaklingur sem að öllu leyti er háður stuðningi ríkisins, t.d. vegna sérstaklega viðkvæmrar stöðu verður í slíkri stöðu sárafátæktar að hann geti ekki mætt grundvallarþörfum sínum, og sem grefur undan líkamlegri og andlegri heilsu hans eða setur hann í aðstöðu sem er ósamrýmanleg mannlegri reisn, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 252.-263. mgr., og Jawo, 92. og 95. mgr., og Ibrahim o.fl., 90. mgr.

Til að endursending geti talist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þarf að sýna fram á, með vísan til hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar, að kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem sé ósamrýmanleg ákvæðinu, sbr. fyrri umfjöllun. Ekki er nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri meðferð, sbr. Vilvarajah o.fl. gegn Bretlandi (mál nr. 13163/87; 13164/87; 13165/87; 13447/87; 13448/87) frá 30. október 1991, 111. mgr., N. gegn Finnlandi (mál nr. 38885/02) frá 26. júlí 2005, 167. mgr., og NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008, 109.-110. mgr.

Með vísan til framangreindra viðmiða, umfjöllunar um aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar í viðtökuríki og til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og barns hennar er það niðurstaða kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að kærandi og barn hennar eigi á hættu meðferð sem gangi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og flutningur hennar og barns hennar til viðtökuríkis leiði því ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þar sem kærandi nýtur alþjóðlegrar verndar í viðtökuríki telur kærunefnd jafnframt að tryggt sé að hún verði ekki send áfram til annars ríkis þar sem líf hennar eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Samkvæmt framansögðu verður mál kæranda ekki tekið til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar

Í greinargerð kæranda er að finna ýmsar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar, þ. á m. við umfjöllun stofnunarinnar um aðstæður þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu og við mat stofnunarinnar á stöðu kæranda.

Kærandi gerir athugasemd við mat á sérstaklega viðkvæmri stöðu hennar, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Af þessu tilefni vill kærunefnd árétta að ákvörðun um hvort umsækjandi sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga snýst um það hvort þörf sé á sérstökum stuðningi við umsækjanda í gegnum umsóknarferlið og á meðan á dvöl hans stendur hér á landi. Í 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur m.a. fram að við meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun tryggja, eins fljótt og kostur er, að fram fari, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Sé hann í slíkri stöðu skal stofnunin meta hvort hann hafi einhverjar sérþarfir, t.d. þörf á tiltekinni heilbrigðisþjónustu. Þá er tekið fram í 2. mgr. sama ákvæðis að ákvæði IV., V. og VII. kafla stjórnsýslulaga um andmælarétt, um birtingu ákvörðunar, rökstuðning o.fl. og um stjórnsýslukæru og viðeigandi ákvæði I. og IX. kafla laga um útlendinga gilda ekki um ákvörðun um sérstaklega viðkvæma stöðu samkvæmt 1. mgr. Skilgreining á stöðu samkvæmt 1. mgr. hafi ekki önnur réttaráhrif en þau sem sérstaklega er getið í lögum eða reglugerð. Kærunefnd telur því ljóst að mat samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga fari fram hjá Útlendingastofnun, sé ekki kæranlegt til kærunefndar og hafi ekki önnur réttaráhrif en sérstaklega er getið um í lögum eða reglugerð. Kærunefnd leggur þannig áherslu á að ákvörðun um hvort umsækjandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu er annað en mat á einstaklingsbundnum aðstæðum umsækjanda þó svo að þessi hugtök skarist nokkuð. Að því er varðar mat Útlendingastofnunar á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda tekur kærunefnd fram að kæranda var leiðbeint um framlagningu heilsufarsgagna við málsmeðferð hjá Útlendingastofnun, en í viðtali hennar var henni leiðbeint um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem hún teldi hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hennar hjá Útlendingastofnun. Við meðferð málsins hjá kærunefnd hefur kærandi auk þess fengið tækifæri til framlagningu frekari heilsufarsgagna í málinu og er það mat kærunefndar að mál kæranda hafi verið nægjanlega upplýst er varðar heilsufar kæranda og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður hennar. Þegar litið er til þeirra viðmiða sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga setur fram er ljóst að þau gögn sem liggja fyrir í málinu benda ekki til þess að frekari gagnaöflun geti haft áhrif á niðurstöðu. Kærunefnd telur ekki ástæðu til að gera athugasemdir við mat Útlendingastofnunar á þeim einstaklingsbundnu aðstæðum kæranda sem áhrif gætu haft á mat á því hvort rétt sé að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar hér á landi, þ.m.t. stöðu hennar sem fórnarlamb mansals. Þá hefur kærunefnd endurskoðað aðra þætti hina kærðu ákvörðunar og fellst ekki á varakröfu kæranda um að rannsókn Útlendingastofnunar hafi verið ábótavant.

Kærunefnd hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við hana.

Frávísun

Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hinn 5. maí 2021. Eins og að framan greinir hefur umsókn hennar um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hún því ekki tilskilin leyfi til dvalar. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda bendir allt til þess að hún hafi verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hennar hófst hjá Útlendingastofnun.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að samkvæmt 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd á grundvelli lokamálsliðar 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin, m.a. ef afleiðingar Covid-19 faraldursins muni vara lengur og verða alvarlegri en gera má ráð fyrir nú.

Athygli kæranda er einnig vakin á því að Útlendingastofnun getur frestað framkvæmd ákvörðunar með vísan til 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga vegna sérstakra aðstæðna útlendings eða vegna þess að ómögulegt sé að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Tómas Hrafn Sveinsson

Bjarnveig Eiríksdóttir Sandra Hlíf Ocares

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála