Álit, skv. 43. gr. laga nr. 91/2008 um grunnskóla að því er tekur til einkarekinna grunnskóla

Í erindi til mennta- og menningarmálaráðuneytisins eru settar fram spurningar í fjórum liðum og þess óskað að ráðuneytið úrskurði um lagaleg álitamál þar að lútandi.  Af því tilefni þykir rétt að taka fram að í lögum um grunnskóla eru kæruheimildir til menntamálaráðuneytisins taldar upp með tæmandi hætti. Verður því ekki kveðinn upp úrskurður í öðrum málum en þeim sem kæranleg eru til ráðuneytisins. Í því sambandi byggja ákvæði laga um grunnskóla á því að ákvarðanir um réttindi og skyldur nemenda samkvæmt lögunum skuli lúta kæru til ráðherra, sbr. 47. gr. laganna. Ráðuneytið hefur hins vegar heimild til að fjalla um og veita álit sitt í máli þessu á grundvelli 4. gr. laga um grunnskóla.

Fyrirspurnir:

1. Hvort og þá í hvaða tilvikum stjórn einkarekins skóla geti ákveðið að fela öðrum en skólastjóra ábyrgðarsvið samkvæmt grunnskólalögum.
2. Hvort ekki sé réttur skilningur að stjórn einkaskóla hafi nákvæmlega sömu stöðu samkvæmt grunnskólalögum og skólanefndir eða sveitarstjórnir varðandi almenna grunnskóla.
3. Hvort og í hvaða tilvikum stjórn skólans geti tekið ákvörðun um daglegan rekstur skólans þvert á ákvörðun skólastjóra.
4. Hvernig skólastjóra beri, með vísan til laga um grunnskóla, að bregðast við þegar hann telur að verið sé að fela öðrum ábyrgðar- og valdsvið sitt þvert á ákvæði laga og samþykkta sem um starfsemi xskóla gilda.

Vegna fyrirspurnarinnar vill ráðuneytið taka fram að í 1. gr. laga um grunnskóla er gildissvið þeirra afmarkað. Þar kemur fram að lögin taki til grunnskóla á vegum sveitarfélaga, til sjálfstætt rekinna grunnskóla sem hlotið hafa viðurkenningu samkvæmt lögunum og til viðurkennds náms á grunnskólastigi.  Í 43. gr. laganna er fjallað um viðurkenningu grunnskóla sem reknir eru af öðrum en sveitarfélögum.  Í 1. mgr. 43. gr. kemur m.a. fram að um slíka grunnskóla gildi sömu lög og reglur og um grunnskóla skv. 1. gr. laganna, eftir því sem við á, en þetta ákvæði kallar óhjákvæmilega á ákveðna túlkun á ákvæðum laganna og beitingu þeirra gagnvart viðurkenndum skólum. Þar á meðal að fylgt skuli ákvæðum stjórnsýslulaga við töku ákvarðana sem kæranlegar eru skv. 47. gr. laganna.

Af framangreindum ákvæðum má ráða að mat á því hvaða ákvæði laga um grunnskóla taki jafnframt til viðurkenndra skóla er háð ákveðinni túlkun, að teknu tilliti til þeirrar sérstöðu sem þessum skólum er ætlað að njóta innan skólakerfisins.  Í 22. gr. laga nr. 98/2006, um breytingu á þágildandi lögum nr. 66/1995 um grunnskóla, var gerð breyting á 56. gr. laganna, sem fjallaði um einkaskóla.  Í athugasemdum við lagafrumvarpið vegna breytinga á 56. gr. segir m.a.: „Vegna tilvísunar til þess að um þessa skóla gildi sömu lög og reglur og um grunnskóla sem reknir eru af sveitarfélögum, eftir því sem við á, ber að taka fram að framangreindur fyrirvari vísar til þess að ákvæði laga og reglna sem sérstaklega varða sveitarfélögin ein og sér ná ekki til skóla sem reknir eru af öðrum.“  Þá má  draga þá ályktun af ákvæði 43. gr. að lögin taki m.a. til þeirra ákvarðana viðurkenndra skóla sem kæranlegar eru skv. 47. gr., utan gjaldskrárákvarðana, og þá þætti sem lögin beinlínis kveða á um að útfærðir skulu nánar í reglugerð.

Samkvæmt framansögðu verður sú ályktun dregin að lög um grunnskóla gildi um þá skóla sem hlotið hafa viðurkenningu nema annað megi beinlínis ráða af orðalagi einstakra lagaákvæða, að teknu tilliti til sérstöðu hinna viðurkenndu skóla, stofnsamþykkta þeirra og staðfestrar skipulagsskrár, sem og annarra laga sem um starfsemina gilda.  xskóli er sjálfseignarstofnun, og til starfsemi skólans taka jafnframt lög nr. 33/1999 um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur.

Með hliðsjón af framansögðu, sem og skörun laga um grunnskóla við lög nr. 33/1999 um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur, stofnsamþykktir viðurkenndra skóla og staðfesta skipulagsskrá þeirra, þar sem stjórnskipan skólans er nánar útfærð, þykja ekki forsendur til að afmarka fyrirfram með tæmandi hætti hvort og í hvaða tilvikum stjórn skólans geti ákveðið að fela öðrum en skólastjóra ábyrgðarsvið samkvæmt lögum um grunnskóla, eða hvort og í hvaða tilvikum stjórn skólans geti tekið ákvörðun um daglegan rekstur skólans þvert á ákvörðun skólastjóra, líkt og óskað er eftir í fyrirspurn yðar.  Verður því að afmarka umfjöllun um mál þetta við það ágreiningsefni sem uppi er í málinu, þ.e. um heimildir stjórnar xskóla til að samþykkja rekstraráætlun fyrir skólaárið 2009-2010, sem unnin er af fjármálastjóra og aðstoðarskólastjóra, þó svo lögð hefði verið fram rekstraráætlun skólastjóra.  Þá er deilt um umboð stjórnar til að framfylgja rekstraráætluninni, auk þess sem fyrir liggur að stjórn xskóla hefur svipt skólastjóra öllum heimildum til að binda skólann fjárhagslega án samþykkis fjármálastjóra, eins og fram kemur í bréfi stjórnarformanns til skólastjóra, dags. xxx.

Í 7. gr. laga um grunnskóla er með almennum hætti fjallað um stöðu skólastjóra í grunnskóla.  Þar kemur m.a. fram í 1. mgr. að við grunnskóla skuli vera skólastjóri sem er forstöðumaður skólans, stjórnar honum, veitir faglega forustu og ber ábyrgð á starfi skólans gagnvart sveitarstjórn.  Í 2. mgr. kemur fram að skólastjóri geri tillögur til sveitarstjórnar um fyrirkomulag stjórnunar í grunnskóla með tilliti til þarfa viðkomandi skóla.  Þá ákveði skólastjóri verksvið annarra stjórnenda skólans og skuli einn þeirra vera staðgengill skólastjóra.  Í ýmsum ákvæðum laganna er svo vikið nánar að hlutverki skólastjóra og ábyrgð hans á skólastarfinu.  Þessi ákvæði laganna eiga að ákveðnu marki við um skólastjóra í þeim skólum sem reknir eru af öðrum en sveitarfélagi, þar á meðal xskóla.  Varðandi hlutverk og valdsvið stjórnar og skólastjóra í viðurkenndum grunnskóla verður jafnframt að líta til þess lögbundna svigrúms sem hinir viðurkenndu skólar hafa til nánari útfærslu á innra skipulagi sínu, sem er útfært í skipulagsskrá xskóla í þessu máli.  

Í 25. gr. laga nr. 33/1999 er kveðið á um að stjórn sjálfseignarstofnunar fari með málefni hennar og skuli annast um að skipulag hennar og starfsemi sé jafnan í réttu og góðu horfi.  Sé framkvæmdastjóri ráðinn fara stjórn og framkvæmdastjóri með stjórn stofnunarinnar.  Samkvæmt 2. mgr. 25. gr. annast framkvæmdastjóri daglegan rekstur stofnunarinnar og skal í þeim efnum fara eftir þeirri stefnu og fyrirmælum sem stjórnin gefur.  Daglegur rekstur tekur ekki til ráðstafana sem eru óvenjulegar eða mikils háttar.  Í 4. mgr. 25. gr. kemur fram að einungis stjórn sjálfseignarstofnunar geti veitt prókúruumboð.

Í 12. gr. skipulagsskrár skólans er fjallað um meginskyldustörf stjórnar.  Eins og þar kemur fram eru þau störf m.a. að hafa stöðugt og ítarlegt eftirlit með öllum rekstri stofnunarinnar og sjá um að skipulag hennar og starfsemi sé jafnan í réttu og góðu horfi; að ráða framkvæmdastjóra, einn eða fleiri, ákveða laun þeirra og ráðningarkjör og ákveða starfslýsingu; að hafa samstarf við framkvæmdastjóra stofnunarinnar um ráðningu annarra helstu starfsmanna stofnunarinnar; að ráða hver eða hverjir skuldbinda stofnunina; að ráða fram úr öðrum málum sem hún telur nauðsyn á hverju sinni. 

Í 15. gr. skipulagsskrár xskóla er fjallað um framkvæmdastjóra sjálfseignarstofnunarinnar.  Þar kemur fram að stjórn hennar sé heimilt að ráða einn eða fleiri framkvæmdastjóra, sem skuli að jafnaði hafa prókúruumboð fyrir stofnunina.  Þá eru ákvæði í 15. gr. skipulagsskrár samhljóða framangreindum ákvæðum 25. gr. laga nr. 33/1999, auk þess sem tekið er fram að framkvæmdastjóri sjái um reikningshald og ráðningu starfsliðs í samvinnu við og með samþykki stjórnar, en stjórnin taki ákvörðun um það hvort segja skuli starfsfólki upp störfum.  Í 16. gr. skipulagsskrár kemur fram að stjórn stofnunarinnar ákveði verkaskiptingu milli framkvæmdastjóra, ákveði hún að ráða fleiri en einn.

Samkvæmt framansögðu takmarkast stjórnunarheimildir skólastjóra xskóla af yfirstjórnunar- og íhlutunarheimildum stjórnar skólans, m.a. gagnvart daglegum rekstri, ráðningu starfsfólks og ákvörðunum sem lúta að verkaskiptingu.  Eru því stjórnunarheimildir skólastjóra í viðurkenndum skólum með nokkuð öðrum hætti en tíðkast í almennum skólum, og tekur það fyrirkomulag mið af nokkurri sérstöðu þessara skóla og lagalegri umgjörð þeirra, eins og rakið hefur verið hér að framan. Að mati menntamálaráðuneytis hefur stjórn xskóla svigrúm lögum samkvæmt til að taka þær ákvarðanir sem um er deilt í máli þessu, þó svo telja verði að með því sé þrengt töluvert að þeim stjórnunarheimildum sem 7. gr. laga um grunnskóla gerir ráð fyrir að skólastjórar í grunnskólum skulu hafa. Það er mat ráðuneytisins að hér sé um að ræða deilur milli stjórnar xskóla og skólastjóra sem ráðuneytið hefur hvorki lagalegar forsendur né valdheimildir til að hafa frekari afskipti af á grundvelli yfirstjórnunarheimilda og eftirlitshlutverks ráðuneytisins.  Það ágreiningsmál sem hér er uppi er því utan lögsögu ráðuneytisins, eins og hér háttar til.