1100/2022. Úrskurður frá 19. október 2022

Hinn 19. október 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1100/2022 í máli ÚNU 22020003.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 9. febrúar 2022, kærði A lögmaður, f.h. Sameykis stéttarfélags í almanna­þjónustu, synjun Landspítala á beiðni um aðgang að gögnum.

Með erindi, dags. 24. nóvember 2021, óskaði kærandi eftir upplýsingum frá Landspítala á grundvelli 1. mgr. 5. gr., sbr. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í erindinu kom fram að félagsmenn stétt­ar­félagsins væru starfsmenn hjá Landspítala og greidd væru félagsgjöld til stéttarfélagsins í hverjum mán­uði. Félagsgjöldin reiknist út frá launum viðkomandi félagsmanns og væri félagið því með upp­lýs­ingar um heildarlaun og félagsaðild viðkomandi starfsmanna. Stéttarfélagið væri hins vegar ekki með upp­lýsingar um starfsheiti starfsmanna eða samsetningu fastra og reglulegra launa, hvorki hjá starfs­mönn­um sem tilheyri Sameyki né öðrum stéttarfélögum. Kærandi óskaði því eftir upplýsingum um starfs­heiti og samsetningu fastra og reglulegra launa allra starfsmanna sem tilheyra annars vegar Sam­eyki og hins vegar stéttarfélaginu Eflingu, nánar tiltekið:

Föst launakjör allra þeirra starfsmanna sem starfa hjá Landspítalanum, sundurgreind í:

1. Nafn
2. Starfsheiti
3. Greiddan grunnlaunaflokk
4. Greitt launaþrep
5. Fasta yfirvinnutíma
6. Önnur laun
7. Önnur föst hlunnindi eða föst laun hverju nafni sem þau nefnast
8. Heildarupphæð mánaðarlauna
9. Starfshlutfall
10. Starfsaldur hjá stofnuninni

Í svari Landspítalans, dags. 1. desember 2021, kom fram að Landspítali féllist á að afhenda kæranda eftir­farandi upplýsingar um þá starfsmenn sem fengu greidd laun hjá Landspítala hinn 1. desember sam­kvæmt kjarasamningi Sameykis:

1. Nafn
2. Starfsheiti
3. Vinnustaður (svið/deild)
4. Starfshlutfall í dagvinnu
5. Greidd föst mánaðarlaun
6. Aðrar fastar greiðslur – samtala (t.d. önnur laun og föst yfirvinna)
7. Samtals greidd föst mánaðarlaun og aðrar fastar greiðslur

Jafnframt kom fram að Landspítali hafnaði ósk kæranda um frekari og ítarlegri upplýsingar þar sem stofn­uninni væri einungis heimilt að veita þær upplýsingar sem getið er um í 2. mgr. 7. gr. upp­lýs­inga­laga. Stéttarfélagsaðild teldist til viðkvæmra persónuupplýsinga skv. 3. gr. laga um persónu­vernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018. Því væri Landspítala óheimilt að svara fyrirspurn um starfs­menn í Eflingu þar sem fyrirspurnin væri afmörkuð við hóp starfsfólks sem ætti það eitt sam­eigin­legt að eiga aðild að tilteknu stéttarfélagi.

Með erindi til Landspítala, dags. 7. desember 2021, áréttaði kærandi beiðni sína og vísaði þar um til 2.–4. málsl. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Í svari, dags. 9. desember 2021, vísaði spítalinn til fyrri rök­stuðn­ings fyrir höfnun sinni í bréfi til kæranda, dags. 1. desember 2021, um að upplýsingar um stéttar­fél­ags­aðild teldust til viðkvæmra persónuupplýsinga skv. 3. gr. laga nr. 90/2018. Þegar spurt væri um nöfn, starfssvið og launakjör starfsmanna sem ættu það eitt sameiginlegt að tilheyra tilteknu stéttar­félagi væri ljóst að efnislegt svar fæli í sér veitingu viðkvæmra persónuupplýsinga sem spítalinn teldi sér óheimilt að láta af hendi í því formi sem óskað væri.

Með tölvupósti til Landspítala, dags. 12. janúar 2022, tók kærandi fram að ekki væri um það deilt að upp­lýsingar um stéttarfélagsaðild væru viðkvæmar persónuupplýsingar. Landspítali gæti hins vegar orðið við þessum upplýsingum án þess að greina frá nafni starfsmanns og væru upplýsingarnar þá ekki persónu­greinanlegar. Markmið beiðninnar væri einkum að fá upplýsingar um laun félagsmanna en upp­lýsingar um stéttarfélagsaðild einstakra starfsmanna skiptu ekki máli.

Í svari Landspítala, dags. 19. janúar 2022, sagði að samkvæmt þeirri breytingu sem fælist í tölvupósti kæranda frá 12. janúar 2022 væri fallið frá ósk um nöfn starfsmanna með vísan til persónuverndar­sjónar­miða, en eftir sem áður væri afmörkun upplýsingabeiðninnar byggð á stéttarfélagsaðild. Með vísan til áður fram komins rökstuðnings væri beiðninni hafnað, enda yrði ekki séð að þannig breytt beiðni um upplýsingar um laun starfsmanna í tilteknu stéttarfélagi yrði byggð á tilvitnaðri 2. mgr. 7. gr. upp­lýsingalaga.

Í kæru kemur fram að kærandi telji sig eiga rétt á upplýsingum um starfsheiti, laun og föst launakjör starfs­manna spítalans samkvæmt 3. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Þar sem spítalinn hafi ekki orðið við beiðni kæranda þrátt fyrir ítrekaðar óskir sé kærandi knúinn til að kæra afgreiðsluna til úrskurðar­nefnd­ar um upplýsingamál. Kærandi krefjist þess að synjun Landspítalans um gagnaafhendingu verði hrundið og að umræddar upplýsingar verði veittar kæranda með vísan til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 560/2014.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Landspítala með erindi, dags. 9. febrúar 2022, og veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn vegna hennar. Jafnframt var þess óskað að spítalinn léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn Landspítala, dags. 14. febrúar 2022, segir að spítalinn hafi látið kæranda í té þann hluta um­beð­inna upplýsinga sem spítalinn taldi sér heimilt á grundvelli 1. mgr. 5. gr., sbr. 1. og 2. mgr. 7. gr. upp­lýsingalaga. Spítalinn hafi sent kæranda skjal með upplýsingum um félagsmenn Sameykis sem fengu greidd laun hjá Landspítala hinn 1. desember 2021 samkvæmt kjarasamningi Sameykis, þ.e. nafn, starfsheiti, vinnustaður (svið/deild), starfshlutfall í dagvinnu, greidd föst mánaðarlaun, aðrar fastar greiðslu – samtala (t.d. önnur laun og föst yfirvinna) og samtals greidd föst mánaðarlaun og aðrar fastar greiðslur.

Landspítali hafi hins vegar hafnað ósk kæranda um frekari og ítarlegri upplýsingar um laun þar sem stofnuninni væri aðeins heimilt að veita þær upplýsingar sem getið er um í 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Einnig hafi Landspítali hafnað ósk kæranda um sambærilegar upplýsingar um starfsmenn Eflingar. Rök spítalans séu þau að stéttarfélagsaðild teljist til viðkvæmra persónuupplýsinga skv. a-lið 3. tölul. 3. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018. Fyrirspurn kæranda hafi aðeins verið afmörkuð á grundvelli stéttarfélagsaðildar og því ljóst að í jákvæðu svari fælust upplýsingar um stéttarfélagsaðild allra viðkomandi starfsmanna.

Ástæða þess að spítalinn hafi talið að sömu sjónarmið ættu ekki við um veitingu upplýsinga um starfsmenn í Sameyki væri að félagið hefði í sínum fórum upplýsingar um félagsmenn sína og vinnu­staði þeirra eins og fram hefði komið í skýringum félagsins í bréfi til spítalans, dags. 24. nóvember 2021. Kærandi ítrekaði ósk sína með tölvupósti, dags. 12. janúar 2022, um laun starfsmanna spítalans í Eflingu en féll frá ósk um nöfn starfsmanna. Spítalinn hafi hafnað ósk þessari með tölvupósti, dags. 19. janúar 2022. Rök spítalans hafi verið þau að afmörkun upplýsingabeiðninnar væri eftir sem áður byggð á stéttarfélagsaðild.

Með vísan til framanritaðs telji Landspítali að stéttarfélagsaðild geti ekki talist lögmæt afmörkun í fyrirspurn um störf og launakjör starfsmanna.

Umsögn Landspítalans var kynnt kæranda hinn 14. febrúar 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum í ljósi hennar. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um starfsheiti, föst launakjör og fastar greiðslur til starfsmanna Landspítala sem eru félagsmenn Eflingar stéttarfélags. Réttur kæranda byggist á meginreglu 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, um upplýsingarétt almennings. Synjun Land­spítala er á því byggð að stéttarfélagsaðild geti ekki talist lögmæt afmörkun fyrirspurnar um störf og launakjör starfsmanna, sbr. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga, enda teljist stéttarfélagsaðild til viðkvæmra persónuupp­lýs­inga skv. a-lið 3. tölul. 3. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónu­upp­lýsinga, nr. 90/2018.

2.

Ákvörðun Landspítala var ekki rökstudd með vísan til ákvæða upplýsingalaga, en í 9. gr. þeirra kemur fram að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram að erfitt sé að tilgreina ná­kvæm­lega þau sjónarmið sem stjórnvaldi sé rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einka­mál­efni einstaklinga séu þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Hins vegar sé engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um per­sónu­vernd séu allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. upplýsingalaga.

Svo sem fram kemur í skýringum Landspítala teljast upplýsingar um stéttarfélagsaðild til viðkvæmra per­sónuupplýs­inga. Raunar hefur kærandi fallist á að slíkar upplýsingar teljist viðkvæmar persónu­upp­lýs­ingar, en telur að Landspítala sé unnt að verða við beiðni hans um starfsheiti og föst launa­kjör starfs­manna Landspítala sem tilheyra Eflingu stéttarfélagi án þess að gefa upp nöfn viðkom­andi starfs­manna, en þá séu gögnin ekki persónugreinanleg.

Um þetta tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að undir 9. gr. falla ekki einungis upplýsingar um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, heldur einnig upp­lýsingar sem varpað geta ljósi á eða staðfest slíkar upplýsingar. Þannig kunna upplýsingar, sem að öllu jöfnu er ekki hægt að rekja til nafngreindra einstaklinga, að falla undir ákvæðið ef um er að ræða upp­lýsingar sem hægt væri með fyrirhafnarlitlum hætti að rekja til nafngreindra einstaklinga, eftir at­vik­um út frá viðbótarupplýsingum sem almennt væru aðgengilegar.

Við túlkun ákvæðisins verður enn fremur að horfa til ákvæðis 2. mgr. 43. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þar sem fjallað er um þagnar­skyldu stjórnvalda. Þar segir að heimilt sé að birta tölfræði­upp­lýs­ingar sem byggðar eru á upplýsingum um einkahagsmuni sem háðar eru þagnarskyldu, enda séu per­sónu­greinanlegar upplýsingar ekki veittar og úrtakið það stórt og breytur þannig afmarkaðar að ekki sé hægt að greina um hvaða einstaklinga er að ræða. Samkvæmt því er ljóst að stéttarfélagsaðild getur talist lögmæt afmörkun í fyrirspurn um störf og launakjör starfsmanna að því tilskildu að ekki sé unnt að bera kennsl á einstaklinga út frá upplýsingunum.

3.

Kærandi, sem er stéttarfélag, hefur fengið afhentar frá Landspítala upplýsingar um eigin félagsmenn sem samanstanda af nöfnum starfsmanna, starfsheiti, vinnustað (sviði/deild), starfshlutfalli í dagvinnu, greiddum föstum mánaðarlaunum, öðrum föstum greiðslum (samtölu), og samtals greiddum föstum mán­aðarlaunum og öðrum föstum greiðslum. Kærandi óskar eftir sambærilegum upplýsingum, að nöfn­um starfsmanna undanskildum, um starfsmenn Landspítala sem tilheyra Eflingu stéttarfélagi.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga tekur upplýsingaréttur almennings ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Í 2. mgr. 7. gr. er að finna undantekningar frá þessari reglu. Þar segir að þegar aðrar takmarkanir á upplýsingarétti sam­kvæmt lögunum eigi ekki við, sé þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. skylt að veita upplýsingar um nöfn opin­berra starfsmanna og starfssvið, föst launakjör annarra starfsmanna en æðstu stjórnenda, og launakjör æðstu stjórnenda.

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram með föstum launakjörum sé m.a. átt við ráðningarsamninga og aðrar ákvarðanir eða samninga sem kunni að liggja fyrir um föst laun starfsmanns. Rétturinn til aðgangs nái þannig til gagna sem geymi upplýsingar um allar fastar greiðslur sem starfsmaðurinn á rétt til. Óheimilt sé að veita upplýsingar um greidd heildarlaun opinbers starfsmanns, nema viðkomandi teljist til æðstu stjórnenda.

4.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér þau gögn sem kæran lýtur að, þ.e. upplýsingar um starfsfólk Landspítala sem tilheyrir Eflingu stéttarfélagi. Gögnin innihalda ekki nöfn starfsfólksins en innihalda upplýsingar um starfsheiti, svið, skipulagseiningu, starfshlutfall, greidd föst mánaðarlaun fyrir annars vegar fullt starf og hins vegar miðað við starfshlutfall, fasta yfirvinnu miðað við starfs­hlutfall, önnur laun og heildarlaun miðað við starfshlutfall.

Telja verður að ef veittur yrði aðgangur að skjalinu myndu þær upplýsingar sem þar koma fram, einar og sér, ekki nægja til að bera kennsl á viðkomandi starfsfólk með beinum hætti. Á hinn bóginn er til þess að líta að kærandi hefur þegar undir höndum upplýsingar um eigin félagsmenn auk þess sem honum er fært að óska eftir upplýsingum hjá Landspítala um nöfn starfsmanna, starfssvið, föst launa­kjör og heildar­laun æðstu stjórnenda, sbr. 2.–4. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga, án þess að óska eftir upp­lýsingum um stéttarfélagsaðild þeirra.

Með hliðsjón af því hvernig það skjal sem deilt er um í málinu er sett fram og hve margar breytur þar koma fram um hvern og einn starfsmann telur úrskurðarnefndin að ef kæranda yrði afhent skjalið til við­bótar við þær upplýsingar sem hann hefur nú þegar undir höndum auk þeirra sem hann á rétt til samkvæmt upplýsingalögum, væri honum fært að persónugreina það starfsfólk sem kemur fyrir í skjalinu með beinum eða óbeinum hætti, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, sbr. til hliðsjónar 26. lið formála reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679 um vernd einstaklinga í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga og um frjálsa miðlun slíkra upp­lýsinga, þar sem fram kemur að persónuupplýsingar sem hafi verið færðar undir gerviauðkenni, sem kann að vera hægt að rekja til ein­staklings með notkun viðbótarupplýsinga, skuli teljast upp­lýs­ing­ar um persónugreinanlegan ein­stakling.

Að öllu framangreindu virtu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að yrði Landspítala gert að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum kynni jafnframt að vera miðlað upplýsingum um stétt­ar­félagsaðild, sem varða einkahagsmuni viðkomandi starfsfólks í skilningi 9. gr. upp­lýs­inga­laga. Því er ekki hægt að leggja til grundvallar að unnt sé að veita aðgang að upplýsingum um þetta atriði án þess að þar með sé veittur aðgangur að gögnum um einkamálefni sömu einstaklinga sem sann­gjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Telur úrskurðarnefndin því að Land­spítala sé óheimilt að afhenda gögn­in og verður því að staðfesta ákvörðun spítalans um að synja kæranda um aðgang að þeim.

Þá telur úrskurðarnefndin að ekki sé unnt að veita aðgang að gögnunum að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upp­lýsingalaga, þar sem gögnin innihalda einungis upplýsingar um starfsfólk Landspítala sem tilheyrir Eflingu stéttarfélagi.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Landspítala, dags. 19. janúar 2022, að synja Sameyki stéttarfélagi í almannaþjónustu um aðgang að upplýsingum um starfsheiti, föst launakjör og fastar greiðslur til starfsfólks Landspítala sem er félagsmenn í Eflingu stéttarfélagi, er staðfest.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir